关于北京市城市轨道交通投融资模式的分析与思考

2014-08-08北京工商大学经济学院刘力玮

经济研究参考 2014年70期

北京工商大学经济学院马铭张硕刘力玮

北京工商大学经济学院马铭张硕刘力玮

一、导言

城市轨道交通的建设促进了首都经济增长并解决了居民出行难等诸多问题，与此同时城市轨道交通的安全水平及系统效率得到提高，车辆电机设备国有化率提高，新兴技术及施工技术的进步使造价成本大大降低。但是，在取得以上诸多可喜成绩的同时，北京市城市轨道交通又正在面临新的挑战。

传统的北京地铁采取的是以政府投融资为主的发展模式，即以政府为直接投资主体并以政府信誉担保方式从银行获得低利息的长期贷款方式修建地铁，这种投融资体制结构因仅依赖财政投资而结构单一，在经济下行阶段抑或财政收入放缓阶段会对政府产生较大的建设压力和还贷压力。如今，北京城市轨道交通正处于完成预期规划建设的大发展时期，而宏观经济增长放缓和地方政府债市高台的压力下，政府难以维持同过去一样依靠大规模投融资方式建设城市轨道交通。所以，创新城市轨道交通投融资模式来减缓财政压力，对城市轨道交通的可持续发展具有重大的意义。

笔者首先对北京市城市轨道交通现行的传统的北京地铁投融资模式、PPP模式和BT模式进行说明，分析并比较三种模式的优点；其次，阐述香港地铁经营模式，对其使用的地铁—物业模式、开放沿线物业权、自主制定票价机制等途径对投融资模式创新增加助推力和吸引力加以分析；最后，对北京城市轨道交通创新投融资模式提出相关政策意见。

二、北京市城市轨道交通投融资模式的现状及问题分析

(一)北京市城市轨道交通投融资模式的现状分析。

1.传统的北京地铁投融资模式——以政府投融资为主。传统的北京地铁采取的是以政府投融资为主的发展模式，甚至在地铁建设初期，政府投资比例更是高达100%，如北京地铁1号、2号线和“复八线”的建设资金全部是由政府财政资金无偿投入。

但随着地铁建设的需要，地铁的投融资越来越大，政府受财力和能提供的信用程度所限，无法满足这种需求。同时，单一的投融资机制，带来问题也不只是财政压力这么简单。地铁运营的亏损，一是由于公益性决定了票价低，二是垄断体制下地铁公司缺乏激励约束机制，运行效率低。而对于解决缺乏约束机制、运行效率低的问题，北京市地铁做出了一定的尝试。因此，为了克服之前政府投融资为主的投融资模式的缺陷，北京地铁先后使用了PPP和BT两种新的投融资模式。

2. PPP模式。在北京众多的城市轨道交通线路中最具特色的当属北京地铁4号线。这条贯穿海淀区、西城区等城区的地铁线路，是由香港地铁股份有限公司与首创集团和北京市基础设施投资有限公司这两大国有企业共同出资成立的京港地铁公司开发和运营的。这是在北京市城市轨道交通中首次引入了公共民营合作制，即指为了完成某些有关公共设施、公共交通工具及相关服务项目的建设,公共机构与民营机构签署合同,明确双方的权利和义务,达成伙伴关系,以确保这些项目的顺利完成的PPP(Public-Private-Partnership)模式。

根据2005年2月7日由香港地铁股份有限公司与首创集团和北京市基础设施投资有限公司签订的《特许经营协议》的内容整理(见图1)：特许经营公司(京港地铁)与北京市政府代表签订了特许经营协议，将整条4号线项目分为A和B两部分，A部分主要为土建工程部分，由已成立的北京地铁4号线投资有限责任公司负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备由京港地铁负责投资建设。另外，4号线建成后，京港地铁根据与4号线公司签订的《资产租赁协议》，取得A部分资产的使用权，负责地铁4号线的运营管理、全部设施(包括A和B两部分)的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。4号线项目的特许经营期为30年，特许经营期结束后，京港地铁将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给4号线公司。

图1 PPP模式下北京地铁4号线融资建设结构

基于上述PPP模式结构，更深层次挖掘4号线融资模式从以下几个方面加以探讨。在股权结构中，京港地铁由香港地铁公司、首都创业集团和北京市基础设施投资有限公司联合创立并且香港地铁公司占有49%的股份，承担着京港地铁的经营亏损，并且伴有收益权，而首都创业集团和北京市基础设施投资有限公司总共占有51%的股份，为最大股东，但只是具有运营安全的决策权和重大资产处置权；在项目投资比例中，京港地铁与北京市政府签订的特许协约中，京港地铁对4号线的项目投入占30%，而北京市政府占有70%，同时，政府对沿途土地建设具有处置权利；在票价制定方面，尽管由京港地铁来负责运营，但4号线的票价仍然由北京市政府来统一制定，也就是现行的2元钱票价，而地铁票价低于地铁盈利票价的部分，由北京市政府进行补贴。

4号线采用的PPP模式与传统政府投融资模式相比有相当大的优点：首先，PPP模式兼顾商业性与公益性。这不但引入了香港地铁卓越的运营及管理模式，而且又使城市轨道交通系统在政府及国有企业的控股和监督下保证了社会的公益性。其次，降低市政府在建设运营期的财力投入，实际地起到了减缓财政压力的作用。再次，采取合理的项目分割设计，使北京市政府和京港地铁项目各部分权责分明，有利于促进整个4号线的效率，减少不必要的多头管理导致的资源浪费。最后，公共民营合作制的引入有利于转化政府职能，实现政企分开，推进公用事业市场化改革进程。

3. BT模式。为了迎接2008年北京第29届奥运会，8号线奥运支线(下文简称“奥运支线”)先期建设，并在运营上与10号线接轨。在奥运支线的建设投融资模式上突破了传统地铁建设中政府单一投资建设和4号线的PPP模式而转变为BT(Build-Transfer)模式，即由业主通过公开招标的方式确定建设方,由建设方负责项目的资金筹措和工程建设,待项目建成并竣工验收合格后由业主回购,并向建设方支付回购价款的建设移交模式。

建设奥运支线的BT模式过程(见图2)为：2005年建设奥运支线项目筹备的阶段，北京地铁10号线投资有限责任公司通过公开招标的方式谨慎地选取了由中国铁路工程总公司、中铁电气化局集团有限公司和中铁三局集团有限公司所组成的奥运支线项目公司——北京中铁工程投资管理有限公司(下文简称为“工程投资管理公司”)为建设方；在施工阶段工程投资管理公司自行筹措建设资金，并按照建设合约计划与技术标准建设包括土建工程及车站机电设备工程等施工作业；工程竣工并验收合格后，10号线投资有限公司以股权收购的形式分三次等额向工程投资管理公司支付价款。而在这个过程中北京市基础设施投资有限公司对北京地铁10号线投资有限责任公司的股权收购行为提供担保，保证过程的顺利和工程的完成。

在BT模式下建设的奥运支线提前33天高质量地完成工程，为疏导奥运会期间庞大的客流量做出卓越贡献。

图2 BT模式在奥运专线中的应用

BT模式在奥运专线中的应用实现了多方共赢的局面：首先，对于政府来说，分期支付回购款项在相当大程度上缓解了政府的财政压力，把建设项目交给大型公司的同时也减少了政府的建设风险；其次，对于项目公司而言，BT模式不但使企业进入基础设施建设领域，激发了其积极性和能动作用，也有利于激发企业的社会责任。BT模式在城市轨道交通投融资模式多元化方面开辟了一片天地，值得去继续挖掘和完善。

(二)北京市城市轨道交通投融资模式的问题分析。

1.对于传统的融资模式所存在的问题，笔者在现状中已经进行了分析，总结起来，就是单一的以政府为主导的投融资模式，加剧了政府的财政压力，也大大降低了地铁的建设和市场效率，与高速发展的北京市地铁建设不相适应。

2.对于PPP模式，该模式主要存在以下几个不足：项目投资大、耗时长，存在风险大的问题，缺乏全程风险管理，合同中的权责不清，容易成为PPP项目顺利进行的阻碍；目前我国的地铁PPP模式仍然处于起步阶段，与PPP项目相关的法律、融资、运营方面的人才还比较缺乏，这不利于PPP模式进一步的推广，抓好复合型人才的培养和挖掘，对于PPP项目在北京的继续发展有着很大的作用；现行法律对于PPP模式仍然缺乏对合同双方行为的约束和引导，特别对于地铁资产的产权界定和资产评估，涉及国有资产的转让，需要法律的支持和协调；谈判时间长、成本高，政府部门和民间资本对项目风险的分配难以达成一致，存在着很高的交易成本，不利于效率的提高。

3.对于BT模式，该模式主要存在以下几点不足：工程存在延期、交付、回购风险。由于项目公司把控整个建设流程，也不免在各个建设环节上由于技术质量要求、规划水平等自我能力的限制及外部环境诸如气候、能源因素的制约，导致工程没有按计划完成；银行的利率风险、资金融通风险。由于项目周期一般比较长，银行利息率的变动对于项目公司的建设成本管理提出了挑战。作为项目建设的核心，建设资金的“断流”风险，对于整个项目的推进起到了很大的制约。

总结而言，目前北京市城市轨道交通的投融资模式较过去有所改变，但是大多数线路均为以政府为主导的投融资模式，而缺少民营资本的组成，致使其投融资模式非常的单一。在此情形下会导致城市轨道交通运营能力及管理能力低下，创新动力不足。在财政收入放缓的格局下，改变过去以政府投融资为主导的发展模式，引入民营资本来创新投融资模式不但会减缓财政压力，促进运营及管理效率，让政府更好地发挥监督管理职能，更能够盘活存量资本来推动经济的发展。因此，在未来的城市轨道交通中积极创新投融资模式的多样性是不可忽视的问题。

三、香港地铁模式的分析与借鉴

(一)香港地铁公司经营现状。

香港地铁被公认为全球首屈一指的铁路系统，以其安全、可靠程度、卓越顾客服务及高成本效率见称，其所有客运服务平均每周的载客量约为520万人次。目前港铁共有九条铁路线，网络覆盖香港岛、九龙及新界区，同时，公司在屯门及元朗为当地社区提供轻铁及接驳巴士服务。

香港地铁公司于2000年10月5日在香港联交所上市。其中香港特区政府所占股权为77%，其余23%为社会公众股。为了支持香港地铁公司的发展，政府共注入地铁公司资金353亿港元，承诺维持公司大股东地位20年。

在政策方面，香港特区政府给予公司车费自主定价权，并为公司提供新建铁路项目沿线物业开发权，将免除政府股息作为新建铁路项目的财务支持等。在融资方面，香港特区政府为使香港地铁公司在资金来源和偿还方面的风险处于可控范围之内，要求其债务在来源、利率、融资准备时间、还款期限、币种等方面都要达到一个理想的组合。在业绩方面，香港地铁公司自上市以来，每年净利润均超过40亿港元，总股东回报比恒生指数高10.4%。

(二)香港地铁公司的盈利原因分析。

1.地铁—物业模式。为了弥补新建地铁项目的投资回报率与预期的商业投资回报率之间的差距，并使地铁项目的客流增加与物业升值实现互动，从而达到可持续发展的目的，公司在香港建设的地铁项目在计划和审批时就已确定了可供开发的物业，但公司须向政府支付土地出让金，然后再与土地开发商合作进行开发，公司用土地开发分享的利润来弥补铁路项目的收益不足。

这种地铁—物业模式，将物业发展权以未开发前周边的地价出售给地铁公司，将前文所提的强大的正外部性转化为了内部性的收益，充分地激发了地铁公司的效率和活力，也为政府的补贴减少了不少压力。

2.多样化的投融资模式。香港地铁公司具有多元化的融资途径，按照融资来源、融资准备时间、利率分类、货币种类和还款期限这五方面制定了一套科学的融资模式，利用财务杠杆原理充分分散了融资风险，并在美国、欧洲、中国香港及日本等主要资本市场展开融资，资金丰富，可以说是市场化的典型案例。

3.自主的定价权。为了让香港地铁进一步遵循市场规则，根据通货膨胀、运营成本变动等因素，进行科学的地铁定价，公司在制定票价前，会主动与公众、政府及立法机构商议，并且已将商议过程正式编入营运协议内。按1996年通过的集体运输铁路条例的规定，地铁公司必须按商业原则经营，不得出现经营亏损，政府虽然为公司唯一的股东，但如果因政府干预经营而导致经营损失的话，香港政府必须予以赔偿，让地铁的基本收入得以保障。

四、对北京地铁投融资模式的建议与结论

(一)建议。

1.保证政府对其建设和筹划的基础地位。政府提供准公共物品的必要性，之前笔者已经提到，在此不做赘述。根据城市规划的需要，保证正常的秩序运行，维护地铁的正常开发，仍然离不开政府的支持。

2.积极推广现有的PPP模式以及BT模式，加强政府与大型企业的合作，通过合理的分工设计，诸如PPP模式中的A、B项目的合理分配，加强协作能力，达到共赢的状态。通过合理的政策优惠，例如税收优惠、合理地自主制定票价区间，来吸引大型民营资本进入城市轨道交通领域，并进行更多的公私合营的新融资模式的探索，充分地发挥市场对资源配置的决定性作用。但是在推广相关模式的同时也要制定相关的立法约束双方行为，避免出现类似于在民营铁路中国有控股部分垄断而挤压民营部分的权力。只有这样才能让地铁不再成为财政补贴的负担，而是北京的新形象和重要支柱。

3.积极地拓展对地铁内部以及周边的物业发展权的开发方法，开展地铁及其周边的土地产权制度的创新，积极学习香港模式，将轨道周边的土地收益权按照合理的比例分配给地铁公司，通过合理的间接转移制度的建立，让地铁公司更加充满活力，兼具公益性的同时，也兼具了营利性。

4.积极拓展地铁公司的融资渠道，学习国内外优秀的融资经验，诸如香港地铁公司的科学融资模式等，加快地铁市场化的改革，盘活存量、用好增量，让市场促进多方面的活力源泉涌流。

5.在开发拓展融资方式的同时，尤其不能忽视对各种新模式新方法的立法保护，让法律指导政府和企业的行为，保障民营资本的合理收益权利，为新北京城市轨道交通的大力发展奠定稳定的法律基础，让地铁出行为市民创造幸福感。

(二)结论。