预算单位内部控制制度建设和执行中存在的主要问题及对策

龙伟/黑龙江省财政厅监督检查局

预算单位内部控制制度建设和执行中存在的主要问题及对策

龙伟/黑龙江省财政厅监督检查局

内控制度主要有两部分组成，一是根据国家法律法规和预算管理的要求制定适合自身需求和特点的单位内部制度规定，二是根据单位内部制度规定制定岗位责任制及业务流程，构建实施机制。

一、目前主要存在四类问题

（一）部分事项既缺乏必要的内控制度，也未采取相应的控制措施

一是内部控制不健全，重要的经济业务事项既没有建立相应的制度规范，实务操作中也没有相应的控制程序。如未建立内部信息公开制度，预算、财务收支等情况未做到内部公开。二是受编制所限，部分关键岗位未建立执行与监督不相容职务分离制度。如，办公室主任即是财务管理、会计核算、资产采购基建项目负责人，又是纪检监察室主任，负责行政审批、集中采购、计划建设等行政效能监督工作。三是存在下属事业单位，但未建立相应的内控制度。如，某单位对2012年新成立的13家下属单位未及时制定管理制度，也未督促其建立内控制度。四是没有建立完善的内部审计和内部监督制度，在实际执行过程中业缺少审计部门对整个业务流程的监督。

（二）部分事项虽采取了相应的内部控制措施，但缺乏正式的内部控制制度

一是部分事项参照上级单位的管理办法执行，没有结合自身情况制定实施细则。如在使用行政事业性收费票据的申领、启用、核销、销毁和使用等均参照财政厅《财政票据管理办法》执行，未制定相应的领控销等具体操作管理办法。又如，在工程勘察、设计、施工、监理等环节和阶段均按照国家的有关规定进行，但未建立自身的招投标实施细则。再如，工会由单位财务代账，审批流程比照单位财务运行，经费收支每年在工会工作会议上予以公布，但未形成相关的记录和内部公开制度。二是有流程控制但没有形成正式制度。如，有较为完善的办公用品管理工作流程，但未建立正式的办公用品管理办法；有较为完善的车辆用油采购、分配和使用、路桥费用管理、车辆保险以及相应的监督考核等工作机制，但未形成正式的管理办法。又如，在工程费用支付和工程其他费用支付的过程中实施了较为详实的审批程序，建立了“费用支出审批单”制度，但未建立正式的基本建设工程支付内控制度。再如，对货币资金业务中不相容岗位分离，收付款业务印章、财务专用章保管等缺少相应的内部控制管理办法。

（三）部分事项虽建立了相应的内控制度，但不全面、不完善

主要表现在为对内控制度五要素（控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通、内部监督）覆盖不全面。如，没有建立立足于预算、财务、资产的信息公开机制和内部审计监督机制。又如，在合同管理方面制定了经济合同管理办法，对合同管理的若干问题进行了规定，但没有设立专门的合同专用章，并且对公章使用没有指定具体的操作规程。同时，虽然明确了合同订立的相关程序和各部门职责等，但侧重于法务方面的要求，缺少财务管理等方面的规定，特别是缺少财会部门按合同条款履行付款的有关规定。再如，制定的经营资金管理办法，对工程资金收入管理做了相关规定，但缺少对其他类别收入的管理规定。

（四）部分事项虽建立了完善的内控制度，但执行不到位

检查中发现，部分事项内控制度执行不到位。例如，在经费报销方面，部分单位财务开支管理办法规定：会计人员对批准后的报销单据进行复核，经稽核人员审核后，交出纳人员办理支付手续。经抽查记账凭证发现，记账凭证和费用报销单上均没有会计人员、稽核人员和出纳人员签字。部分单位差旅费管理办法对乘坐高铁一等座和飞机的职级做出了具体规定，但检查发现，未达级别人员乘坐高铁一等座和飞机报销未做任何说明。部分单位会议费管理办法规定，报销应提供参会人员签到表、加盖酒店公章的会议费消费明细清单等。抽查发现存在经办人、会计主管均未签字、未付参会人员签到表和会议消费明细清单等情况。又如，在资产管理方面，部分单位给职工配备不必要的高级设备物品，并且未按共享原则进行使用。单位固定资产管理办法规定：固定资产报废需提供资产购置申请单、购置合同、票据、固定资产卡片等，检查中有的报废固定资产并未附购置申请单、购置合同、票据，并未建立卡片台账情况。再如，在基建管理方面，某单位财务开支管理办法规定：工程预付款、工程进度款、工程竣工价款的结算必须由该工程项目负责人确认工程形象进度，经审计机构核实并报主管局长审批后方可支付。经抽查记账凭证，发现有部分尾款未经履行相关审批手续就予以支付的情况。

二、对策及建议

（一）提高对加强预算单位内控监督的认识

一方面，财政部门要把内控制度作为实施财政管理和综合财政监管的一项重要内容来抓，大力宣传内控制度的重要性，督促预算单位加强内控制度建设。另一方面，预算单位要增强内控意识，着力建立健全内控制度并坚持执行到位，发挥应有效果。首先，建立预算单位负责人内控建设责任制，让负责人认识到内控制度对预算单位持续稳定发展的重要意义，提高负责任的内控意识；其次，内控制度的执行不仅需要负责人的支持与重视，还要求全体职工的主动配合，在日常工作中，应加强宣传教育，提高职工的积极性和主动性，保证内控制度执行到位。

（二）将预算单位内控监督纳入综合财政监管

通过非现场监管方式，关注预算单位内控制度建设和落实情况。建议推行内控制度建设及实施承诺制度，并纳入非现场监管报备的内容。监管部门要对预算单位报备的内容进行分析和运用，发现问题要及时启动监督检查程序。同时，将内控制度建设及执行情况纳入现场检查的必查范围。检查的重点是内部控制建立和实施的有效性，揭示其中的缺陷，提出有针对性的处理意见和建议，并督促预算单位进行整改。

（三）加快内控制度行业分类进程

根据不同行业类型，不同业务类型，对内控制度的设置进行分类。预算单位应结合自身特点和实际情况制定适合自身的、有针对性的内控制度，加强内控制度可操作性建设。

（四）建立岗位责任制

预算单位内控制度的有效实施，首先取决于岗位权责设置，预算单位应根据业务流程和人员匹配情况，对业务管理进行分类，设置不相容职务分离控制制度，形成专人专岗、各负其责、相互制约的机制。明确各岗位办理事项的权限范围、审批程序以及应负责任。

（五）完善内部监督机制

内部监督是内部控制的重要保障，应当与内部控制的建立和实施保持相对独立。通过对内控制度建设及执行的监督检查，及时发现内部控制制度的缺陷和执行情况，以保障内控制度得到有效贯彻执行并取得良好效果。内部监督机制一要设置科学合理，程序规范；二要有明确、有效的激励与惩罚制度；三要充分调动职工的主观能动性，做到自我约束与监督。

（六）建立健全预算单位内控绩效评价机制

要求预算单位采取全面评价或分类、分项评价的方式，对单位内控的有效性进行自我批评并向主管部门和监管部门报备。在自我评价的基础上，由主管部门对预算单位内控制度实施绩效考评，督促预算单位完善并落实好内控。