我国公共听证制度的困境与突围*

成 洁 赵 晖

我国公共听证制度的困境与突围*

成 洁 赵 晖

目前听证制度被广泛应用，但近年来在价格决策、立法听证等领域，公众对听证会的热情逐渐消退，行政部门随意篡改听证会的形式、听证过程中的信息不对称等现象，使公共听证陷入一个尴尬的境地。这主要是因为在这些公共决策领域，存在着行政决策惯性的桎梏、听证制度的泛工具化倾向、听证定位的偏差以及被管制企业与政府管制者之间形成的“管制俘虏”关系。要让听证会真正成为科学决策和民主决策的制度基础，必须从性质上坚守公共听证的民主价值，健全和完善公共听证的操作规则，并使信息公开成为政府的一项一般性义务。

公共听证 管制俘虏 信息公开

舶来与本土：听证的中国式应用

听证源于英美普通法上的“自然公正原则”，这个原则包含两项基本内容：一是听取对方的意见；二是不能做自己案件的法官。①听证制度最初适用于司法领域，原本是指法院在审判时，以公开举行的方式听取证人和当事人的意见，以保证审判的公平，从而确保司法正义。这种听证被称为“司法听证”，“二战”后各国在制定有关程序的法律、法规时都对这一制度有所借鉴。发展至今，听证会已被广泛运用于国家管理的多个领域，尤其是事关公众切身利益的重要领域。尽管各国有关听证制度的规定略有差异，但都具有深厚的法理基础和大体相同的内容，即告知和通知、公开听证(除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外)、对抗辩论及制作笔录等。

虽然古代中国的行政制度中产生了一些的程序观念，诸如“兼听则明、偏听则暗”等，但一直未形成严格意义上的行政听证制度。1993年深圳在全国率先实行的价格审查制度，才可以说是价格听证制度的雏形。时至今日，我国主要有五部法律规定了听证制度：《行政处罚法》规定了行政处罚听证，《价格法》规定了价格决策听证，《立法法》规定了立法听证，《行政许可法》规定了行政许可听证，《治安管理处罚法》规定了治安管理处罚听证。除此之外，涉及听证的行政法规、部门规章和地方政府规章甚多，不过它们均为对上述法律的具体化。

从法律引入听证制度的应用领域来看，在我国听证主要分为两大类：一是涉及公共利益与私人利益对立状态的听证，即行政处罚听证和治安管理处罚听证。这种听证，主要是为了防范以公共利益为名侵害私人利益。二是适用于多种利益并存格局的听证。如果我们将前一类听证称为“私益听证”，那么后一类听证则可称为“公共听证”。私益听证是指与特定个体存在直接利益关联之听证，其以正当法律程序为基础，为当事人防范公权力之侵犯提供程序保障，主要包括司法过程中的听证、行政处理中的听证。而公共听证则指与不特定的多数人存在利益关系的听证，其以公众参与和民主理论为基础，为当事人参与公共决策提供制度管道，主要包括行政决策中的听证和立法中的听证。②私益类听证主要是从私人利益角度出发，力图为个人在强大的公共利益面前提供一个平等的对抗机会。而价格决策、立法等公共听证，则面临复杂的利益格局。本文主要探讨公共听证。

随意与混乱：公共听证制度的现实困境

虽然我国已在行政处罚、行政许可、价格决策、立法等方面引入了听证程序，开始向公正、公平、公开、民主的价值目标迈进，但由于法律有关听证制度的规定尚不完善，导致操作层面的虚化和混乱，与很多公共听证引入之初的良好愿望形成巨大的反差，不仅暴露出各式各样的问题，甚至大有成为新一轮“形式主义”代名词的趋势。

(一)失落的民主：公众参与热情的退却

作为公众直接参与民主、享受民主的有效途径，听证会一度被赋予推动民主决策的重任。自1996年《行政处罚法》引入听证制度以来，行政机关对这种新的公众参与制度给予了强烈的热情。

在听证制度发展过程中，公民参与的积极性曾经出乎组织者的预料。“交强险听证会”、“手机漫游费听证会”、“世界文化遗产门票价格调整听证会”等一系列听证会效果甚好，更有不少市民自发报名参加听证会，而在听证会现场，许多听证代表发言极为踊跃与尖锐。但近些年来，公众对公共听证由最初的热情高涨、积极报名逐渐转变为集体冷漠、无人报名，这一政府主导、有着良好初衷的机制在实践中已陷入尴尬的境地。以广东东莞市为例，该市从2009年开始引入公众自愿报名参与听证会的程序，当年举行的生活垃圾处理费听证会，公众代表的名额为14人，实际报名人数超过了14人；2010年水价上调听证会，公众代表应为35人，但报名人数只有13人；而到了2011年6月，“广东东莞市物价局发布了征集听证会参加人的公告，然而截至6月7日(即最后一天)，未收到任何市民的报名”。在一定意义上，“无人报名”也是一种民意的表达。在决策听证方面，一项来自广州社情民意研究中心的调查显示，听证会的价值正在广州市民心目中滑落，认为听证会对公民参与政府决策“没有作用”、“作用不大”和“是形式主义”的受访者合计占比达62.5%，其中15.5%的人认为“是形式主义”或“听令”的摆设。③

可见，曾经被作为政府与公众沟通桥梁的听证制度对公众已失去了吸引力，公众对政府举办的某些听证会开始持不信任态度，认为听证会不过是披着民主外衣的一种独断的升级。

(二)乏力的适用：听证会召开的弹性

举行听证会的目的，在于倾听多方意见，以实现决策的科学、客观和公正。但是囿于现行行政决策模式，很多听证的实践效果并不尽如人意。以立法听证为例，绝大多数西方国家在立法过程中，听证是必经程序或基本程序。在我国，根据《立法法》的规定，列入全国人大常务委员会会议议程的法律草案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等形式。从这一规定可以看出，为保证和提高立法质量，实现立法的科学性、民主性，立法过程中应当广纳意见和建议。但听证会与座谈会、论证会等一样，只是立法机关在立法过程中可选择的听取意见的渠道，并未将听证视为立法过程中必不可少的程序。

目前，在有关规划听证、环境听证、决策听证中，由于规定了“涉及公共利益”、“行政管理部门认为需要的”等灵活性较强的适用条件，其适用范围难以明确。只有价格听证的适用范围相对明确，并有相当的强制性。④但在实际操作中，由于有关部门对听证会本身定位存在偏差，误解甚至漠视听证会，以至于在价格决策中也存在选择性适用的情形。例如，2010年12月10日，兰州市政府宣布天然气供热价格由每月每平方米3.3元上调至4.2元，涨幅近30%。此次涨价未经听证，只是开了个座谈会，来自兰州市发改委、城乡建设局、消协、供热企业的代表以及部分市人大代表、政协委员，就居民天然气供热价格调整进行了座谈。与会人员一致认为，在国家上游天然气价格调整的前提下，本次天然气供热价格调整理由充分，幅度适当。⑤听证会本来是主管部门公开、公平听取各方意见的过程，但实际操作中对听证会形式随意篡改，直接影响了听证制度的适用。

(三)异化的过程：听证会中的信息失衡

目前关于公共听证前的信息公开缺乏统一的规定。2008年国家发改委发布的《政府制定价格听证办法》对此有所涉及，其第20条规定：“听证会举行15日前，政府价格主管部门应当向听证会参加人送达下列材料：(1)听证会通知；(2)定价听证方案；(3)定价成本监审结论；(4)听证会议程；(5)听证会纪律。”根据这一规定，听证会前所公开的材料相当有限。在规划、环境等决策领域，有关听证前信息公开的规定尚付诸阙如，实践中的操作也是五花八门，且存在听证各方信息严重不对称的情况。

以价格听证为例，纳入价格听证的项目，一般属于垄断经营的公用事业、公益性服务，专业性强。一方面，价格的形成信息和经营信息往往为垄断经营者掌握，政府的成本核算也往往依赖企业提供的信息。而面对高度专业化的企业成本核算，即便专家也会出现“失语”现象，因而价格听证会往往沦为经营者单方信息发布会。另一方面，消费者由于个人素质、地域、职业及时间、精力等方面的限制，难以在短期内熟悉经营者的业务，对经营者的成本、市场供求状况不可能有深入的了解，代表功能大打折扣。⑥

即使偶有听证会披露听证信息和方案，也是相对模糊和不完整的。在信息不对称的情况下，听证各方很难就实质问题进行针锋相对的讨论，听证代表无法以平等的地位完整合理地提出自己的意见和主张，使听证效果大打折扣。

(四)共识的断裂：听证实效性的阙如

从听证制度设计的本意来说，公众意见不仅应被“听”，而且应当被“取”。决策者必须认真对待听证笔录和听证报告，认真考虑各方提出的意见和证据材料，使最终做出的决定真正体现各方的利益，实现各方利益的平衡。但从目前我国听证制度的运作来看，听证会最后的结局基本上都与事先的舆论引导一致，听证的效果最多是预定方案的微调。“听”而不“取”或是“只开花，不结果”听证的背后，反映出部分听证组织者轻视听证的过程和结果，严重背离了听证制度的初衷。与其说最终决策的形成来源于听证会上不同领域、不同方面的相关意见，倒不如说是政府机关根据相关法律和自己掌握的行政信息所作出的价值判断，形成“你说你的，我做我的”局面。如此听证徒有听证的形式，却无听证的实质，最终不过是一场“听证秀”。这在事实上否定了听证的效力和作用，必然损害听证程序的公平和公正，必将使听证流于形式。

理念与制度的错位：公共听证的实践剖析

公共听证本应是博采众长、倾听民意的平台，有利于解决争议问题，实现社会多方利益的最大化，增加政府决策的民主性和科学性。但是在我国适用不足20年的听证制度为何会异化为被民众淡漠的鸡肋？为何开门听取民意却时常激发民怨？笔者以为，这有以下几个主要原因：

(一)保持封闭抑或开门纳谏：行政决策惯性的桎梏

目前，大多数听证会的结果，仍在行政机关设定的意图范围内，主要是因为目前我国行政机关的决策大多仍依赖于“内部决定”。一般情况下，政府部门倾向于不向社会公开一项未成熟的决策，以避免产生争议，影响决策。即使决策前已进行了大量调研，吸收了社会公众的意见，也往往是通过某种形式进行内部消化。因而很多听证会在召开时，政府决策已基本形成，听证会基本处于决策过程的末端，公众参与与否、在多大程度上参与对于决策实际意义不大。

以价格听证为例，某官员在面对“听证会为何都成‘涨价会’”的质疑时作如下解释：“物价局接到涨价申请后一般会初审，初审如果认为达不到调价条件，就直接毙掉，也到不了听证会这道环节。如果是不涨或者是降价，我们也从节约成本角度出发，直接走一个程序。比如这次地铁的价格没有涨，就没有开听证会。我们要做到凡涨必听，必须让老百姓决定涨不涨价。”可见，行政机关往往倾向于单方面将某些自认为不符合涨价条件的申请“好心”地直接剔除，并认为只有涨价才与老百姓的生活密切相关。这是源于对听证价值的片面理解。其实，不但涨价项目影响公众利益，降价或平价项目同样会影响公众利益，申请价格变动的主体的诉求在很大程度上被忽视和忽略了。实际上，即使是降价也有一个幅度合理性问题，应当多降的，只降了一点点或者维持现状，同样是对消费者权利的损害，降价项目的下降幅度同样需要通过民主程序征求意见和建议。

(二)民主功能抑或门面装饰：听证会的误用

听证会的突出优势在于，公众可以以积极主动的姿态和公开平等的身份参与政府决策，享有信息对称、话语平等的权利，在听证会上，不同利益、不同意见可以面对面交锋。事实上，许多听证会的召开目的，原本就是进行利益的让度与重组。一个听证会，如果没有利益相关人的辩论，没有观点的表达和交汇，没有利益的博弈，那不过就是一个披着听证会外衣的行政内部会议。

实践中，一些地方的听证明显已偏离了该制度设计的初衷，更多被视为一种政治时尚。大事要是不搞个听证，似乎就不“民主”。既是民主，是潮流，就不嫌多，于是攀比惯了的一些职能部门，对举行大型听证活动“乐此不疲”。急剧膨胀的听证会，不仅起不到民主的实质性作用，更是被斥为“伪民主”：听证会代表张冠李戴，听证会代表身份不符，听证会代表发言权因主张不同而被区别对待，使听证会变成了预设结果的表演。偶然的失误，很难解释为何有那么多的听证会出现不正常现象；个别代表极度愤怒下的抗议性举动，更不足以“恰恰证明听证会不是表演”，而只能“恰恰证明”听证表演已经达到不可忍受的地步。

迄今为止，中国各类听证会已经召开过上万起，但是提起方不是政府有关部门就是垄断行业代表，没有听证会是由独立的第三方或者消费者群体提起的。如在价格听证方面，不少价格管理部门与垄断企业之间的存在着密切联系，而听证会组织者的独立性又严重不足，并且缺少一个成本监审程序，导致我国听证会制度很容易沦为某些既得利益集团操纵价格、压制民众利益诉求的工具。

(三)表达渠道抑或表决会议：听证定位的偏差

听证本质上是让社会公众参政议政，是具有政治议事性质的活动。听证是对政府制定决策的必要性、可行性进行论证的活动，其目的是把行政主体纳入相关利益主体的监督范围，以提高政府决策的科学性、民主性和公正性。在这里，听证制度的功能在于促进政府作出正确、科学的决策，而社会公众在一定程度上却对听证会赋予了太多不切实际的想象，认为政府部门召开听证会，听证的意见就应该被接受，既然实行少数服从多数的原则，就应该依照多数人的意见做出相应决定，否则听证会的召开就没有必要。事实上，听证会并非社会上普遍误解的“决策会”和“表决会”，听证会上所发表的各种意见只对政府的决策起参考作用，而非决定作用。这是理应明确的前提。

实践中，政府部门本身对公共听证会的角色定位也有偏差，陷入了“表决会”的思维误区。以价格听证为例，一些价格主管部门以想方设法使定价方案获得多数意见支持为其首要目标，“于是，遴选‘自己人’参加听证、事先公关打招呼、限制反对方发言等，就成了制造伪‘民意’的本能冲动和手段。而价格听证会上一边倒的挺涨声，乃至众多消费者身份的听证参加人有悖常理地为‘涨价有益论’抬轿子，也成了价格听证最大的‘中国特色’”⑦。虽然听证会现场有几十名代表，但愿意主动发言的却不多，即使发言绝大多数也是赞成的声音，这与广大无法亲临听证会现场的公众的亲身感受相距甚远。

(四)利益平衡抑或管制俘虏：政府主导听证的弊端

一般情况下，公共听证会的召开只是为利益各方提供了一个博弈的舞台。博弈的实质就是利益的再分配。综合目前饱受争议的听证类型来看，多数集中在涉及政府、经营者、消费者三个利益主体的公用事业上。一般来说，公用事业有着很强的自然垄断性和明显的社会公益特征，关系国计民生。对于公用事业，政府理应追求社会公平和福利最大化，而经营者和消费者的利益是对立的，是一种此消彼长的关系：在经营者追求利润最大化的过程中，消费者的利益就会相对受损。在中国的现实语境下，水、电、天然气等公共产品，大多由垄断企业提供，而政府主管部门与其有着千丝万缕的联系，有时在实施管理时无法理清各种纷繁复杂的利益关系⑧，对垄断行业至今都没有健全的约束机制。同时由于被管制企业会运用多种手段与政府管制者分享垄断利润，极易形成“管制俘获”——管制机关成了被管制产业的俘虏，因此即便是经过了听证程序，最终仍可能强行作出在老百姓看来明显不合理的调价决策，损害民众权益。“愈多的参与，只是让那些拥有经济优势、组织完整的私益团体，有更多为自己的利益促进、游说、影响行政决策的机会，行政机关反而因此有更多机会被利益团体所俘虏。表面上，行政决策完全基于民意，基于利害关系人的参与，实则完全是忽略公益，忽略一般公民或弱势团体需求的决策。”⑨

调整与转型：公共听证制度的突围之策

尽管目前公共听证会不尽完美且饱受争议，但并不能因此否定公共听证制度，而要对此进行改善、修正和发展，坚持决策民主、程序正义。健全公共听证制度，提高听证的透明度和民主性是关键。

(一)突围的前提：公共听证民主价值的坚守

正如前文所述，我国的公共听证制度仅限于“表达”、“听取”的功能定位以及实践中的工具化倾向，在制度结构上决定了其无法实现其中的民主化功能。民主政治的一个基本要求就是在政府决策过程中，让一般的公众在某个特定层面直接参与。公共听证是公众表达自身诉求，参与民主决策的重要途径。在其他民主形式功能不畅的背景下，在公共政策领域探索听证制度的普遍适用，不仅可以为利害关系人和公众提供更多的话语空间，也能为行政机关提供更为宽阔的信息渠道，增强行政决策的科学性和民主性。⑩

公民参与的有效性，对于理解民主政治尤其是不可或缺的。听证制度中民主功能的强化，意味着决策是一个权衡各方面诉求的妥协，决策参与者以平等身份的参与获得了肯定，其所表达的意见成为了影响决策的因素。但是，公众参与不等同于全民参与，也不意味着公众的意见要全部采用，参与的代表要有广泛性、代表性，而不是普遍性。要吸收采纳正确的、合理的意见，或者说是代表大多数人利益的意见，追求的是民主化、合理化，而不是个别的、不合理的意见。

在此过程中，行政机关的决策权并不意味着被剥夺，而是促使决策者全面了解各种信息和公众的利益与价值诉求，对权力垄断或行业垄断行为进行制约，尤其是防止形成“管制俘虏”，从而提高公众参与的有效性，提升民主品质。

因此，作为听证会主持者的政府决策部门应以严肃、真诚、负责任的精神认真对待听证会。经过充分听证，各种不同意见得到交锋和认真对待，决策结果将更加民主、公正，容易为公众所接受。

(二)突围的关键：听证程序的完善

“随着政府权力持续不断的急剧增长，只有依靠程序公正，权力才能变得让人能容忍。”公共听证过程是一个博弈过程，在目前博弈各方能力不均衡的情况下，一套公平公正透明的规则尤为重要。如前所述，除了《价格法》、《行政处罚法》的相关规定以外，2004年有关部委新出台了包括《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》、《国土资源听证规定》在内的一些听证规定，对有关行政部门做出行政决定时应进行听证的范围和行政相对人要求听证的权利做了明确规定。2004年7月1日起实施的《行政许可法》将听证作为行政许可的实施程序，其中关于行政许可听证范围的规定，实际上是授权各行政机关将所有行政许可项目都纳入到可以进行听证的范围中。

但是由于没有制定全国统一的听证规范，导致实践中各种听证会形态各异，严重影响了听证制度的实效。听证只是提供了一个让行政决策相关各方博弈的场所，但能否形成听证的决议以及形成怎样的决议，则取决于各方博弈的能力。可以说，规则越明晰，行政恣意越会受到挤压，裁量误差越能接近当事人的容忍度，博弈也就越能取得成效。从长远看，程序划一是听证制度得以有效延续的必要前提。

一般而言，在听证程序规范中，应当对听证事项(范围)，听证方案，听证事项的公告，听证的当事人和参加人的报名、申请、筛选及公布听证的原则、步骤、方式和程序，听证意见处理等尽可能做出详尽的规定，以便于操作与执行。实践中，由于听证事项繁多，涉及主体复杂，在统一的制度规制下，可允许具体操作过程有一点弹性，但笔者以为，有两个核心环节必须审慎设定：其一，公共听证范围的划定。从总体和长远的角度而言，听证有利于提高行政效率、降低行政成本。但在当下国家行政资源有限、行政机关承受能力不足的情况下，召开听证会终究还是要花费成本的。因此，考虑到每次开展正式听证程序所需要耗费的人力、物力和财力，在当前行政资源紧张的情况下，应采取逐步推行、稳步前进的策略：先控制适用案件范围，然后根据公众的权利诉求、行政机关的承受能力等再逐渐扩展。其二，听证回应制度的建立。决策部门作出决定时，应当充分考虑听证意见；在向社会公布听证的最终结果时，应当同时说明对听证会意见的处理情况以及理由。建立听证意见的处理和回应机制，不仅能促使决策部门认真对待公众及代表的意见，而且能使公众对决策部门形成监督和制约，不至于使听证流于形式。

(三)突围的核心：信息公开的落实

信息公开是召开听证会的第一要务，也是听证的核心与灵魂。及时、准确地向公众传递听证事项的相关资料信息，是公众及时准确掌握听证有关情况、顺利参与听证会、有效表达意见和建议的前提。建立听证制度的根本目的，是以公开的方式公布有关法规与政策，全面介绍相关情况，广泛听取群众意见，汲取群众智慧，通过科学论证、摆事实讲道理、细致说服的方式实现利益各方相互妥协，最大限度地使决策趋向公正公平。信息公开有利于推动信息对称，提升群众的监督能力，也有利于提升政府公信力。

值得注意的是，许多地方政府规章都明确规定了政府的信息公开义务。在地方立法和实践的推动下，国务院于2007年4月5日颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，对政府信息公开的原则、范围、方式、程序、监督保障、法律责任等问题作了详细规定。具体就公共听证对信息的要求来看，至少应该体现五公开：一是规则程序公开。举行听证前制定听证规则，将规则和程序告知听证参加人。二是听证内容公开，在听证前将听证内容在报刊和互联网等媒体公布。三是听证代表选定的公开。四是听证报道公开，对媒体公开不设限制，不作要求。五是听证结果公开，将听证报告和以听证为基础形成的决策方案，在媒体和网上发布。在及时、完整的信息公开无法实现的情况下，召开公共听证会根本无法实现其本身的民主价值，而只能是一项抚慰人心、情感交流的举措。只有信息充分公开，才能让行政决策透明化，让公众心服口服，听证只是“作秀”的质疑才会烟消云散。

①王名扬：《英国行政法》，中国法制出版社1989年版，第153页。

②参见李春燕《中国公共听证研究》，法律出版社2009年版，第42～43页。

③转引自杨海坤、章志远《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第450页。

④《价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度。”

⑤参见《兰州天然气供热上涨30%》，《京华时报》2010年12月12日。

⑥⑩许传玺、成协中：《公共听证的理想与现实——以北京市的制度实践为例》，《政法论坛》2012年第3期。

⑦《“价格听证”应回归本来功能》，《人民之声》2011年第7期。

⑧金太军等：《政府与企业的关系模式及其演变规律——观察腐败深层机制的微观视角》，《中国社会科学》2011年第1期。

⑨翁岳生主编：《行政法》(上册)，中国政法大学出版社2002年版，第606页。

〔责任编辑：战炤磊〕

*本文系国家社科基金重点项目“新型城镇化进程中地方政府社会管理创新研究”(项目号：13AZD018)的阶段性成果。

成洁，1984年生，江苏省社会科学院办公室研究实习员；赵晖，1964年生，历史学博士，南京师范大学公共管理学院院长、教授、博士生导师。