论法治社会下行政权力的配置与运行*

石佑启 陈咏梅

论法治社会下行政权力的配置与运行*

石佑启 陈咏梅

在经济社会快速发展、利益诉求日趋多元、社会管理不断创新的背景下，传统的行政权力配置与运行的理论与制度日益凸显其局限性与滞后性。回应现代公共行政发展与建设法治社会的需求，重新审视行政权力的配置与运行，准确把握两者的内涵及其关联性，促进理论创新与制度完善，实现行政权力的合理配置与规范运行，具有重要的时代意义。

法治社会 行政权力 合理配置 规范运行

传统的以国家行政机关为享有行政权力的唯一合法载体的行政权力配置与运行理论深刻影响着现行立法对行政权力配置和运行的制度设计，日益凸显其局限性与滞后性，难以回应经济社会快速发展、利益诉求日趋多元、社会管理不断创新、法治建设逐步推进对行政权力合理配置与规范运行的要求。重新审视行政权力的配置与运行，全面解读两者的内涵及其关联性，探究行政权力配置与运行应有的价值和目标，弥补现有理论的缺陷，克服现行立法的不足，具有重要的理论价值与现实意义。

法治社会下对行政权力配置与运行的再认识

法治社会要求行政权力的配置应当是科学、合理的，行政权力的运行应当是规范、高效的。要实现行政权力的合理配置与规范运行，必须突破传统理论的束缚，形成对行政权力的配置、运行及其相互关系的新认识。

(一)对行政权力配置的再认识

有关行政权力配置的内涵，学者们有不同的理解。有学者认为：“行政权力的配置包含两层基本涵义：一是行政权力的分配，二是行政权力的行使。从科学的权力配置角度看，权力的分配可以理解为适度分权，使各种权力处于合理的状态，各自能够实现效能最大化，彼此能够相互协调、相互制衡；权力的行使，则可以理解为科学地确定权力可以在什么范围、什么层面上行使。”①有学者提出，行政机关“职能配置是分职责、分责任，权力配置是分权，利益分配是明利”②。也有学者认为：“行政权力的配置主要包括以下几个方面的内容：一是行政权力在中央与地方各级政府间的配置，二是行政权力在没有隶属关系的同级政府之间的配置，三是行政权力在同一级政府内各部门之间的配置，四是行政权力在具体一个部门内各个机构之间的配置。”③还有学者专门对地方政府的权力配置进行了阐释，指出：“我国地方政府权力配置是指地方政府在国家行政系统中其权力的分配与行使。”④

现有研究存在两个突出问题：一是有的混淆了行政权力配置与行政权力运行，未能准确揭示行政权力配置的内涵，也不利于对两者关系的厘定；二是将行政权力配置仅界定为行政权力在行政机关内部的分配，这是对将公共行政等同于国家行政观的简单承袭，在社会公行政不断崛起、行政权力不仅仅指国家行政权力的现实情境下，这种界定显然过于狭隘。

我们认为，法治的发展、社会管理的创新、多元行政主体的出现赋予了行政权力新的内涵因子，传统的将行政权等同于国家行政的权力、视行政权只能由国家行政机关享有的观点值得商榷。在此认识前提下，对行政权力配置的界定必须解决行政机关是否是唯一的行政权力主体、行政机关与其他行政权力主体的权力边界以及行政权力在不同主体之间如何分配等问题。

首先，行政机关是否是唯一的行政权力主体。现代公共行政的发展使得“行政权的目的不再限于对社会的管理控制，而要求主动为公众谋福利。国家行政机关也不是行使行政权的唯一主体，其应‘部分’还于社会”⑤。既然行政机关无法也无必要承担所有的公共产品与公共服务的提供职能，行政权力当然并非为行政机关所独占，承担公共产品与公共服务职能的非政府公共组织亦为公共行政权力的主体，行政权力包含了国家行政机关的行政权力及非政府公共组织的社会公行政权力，因此，行政权力配置并不仅仅局限于国家行政机关系统内部。

其次，行政机关的权力边界。有学者指出，从权力的存在形态来看，可划分为应有权力、法定权力和实有权力。在现代法治社会里，应有权力是法定权力的最终依据，法定权力是权力运行的依据，现实权力应当和法定权力保持一致。⑥行政机关的权力边界应当由法律来划定，其实质涉及政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系。就行政机关对公共产品和公共服务的提供来看，其权力应当限定在特定的范围(即必须由其提供以及能够更好地提供公共产品和公共服务)之内，不应逾越或突破。

最后，行政权力的分配。既然国家行政机关和非政府公共组织均为公共产品与公共服务的提供主体，那么行政权力配置不仅应当包含传统意义上行政权力在行政机关体系内部的纵向及横向配置，还应当包含行政权力在行政机关与非政府公共组织之间的配置以及在非政府公共组织内部的配置，只有这三者间的配置均是合理的，行政权力的配置才能呈现出整体合理的状态。

综上分析，我们将行政权力配置界定为：所谓行政权力配置，是指行政权力在不同行政权力主体间的分配，包括行政权力在行政机关、非政府公共组织内部的分配以及在行政机关与非政府公共组织之间的分配。

(二)对行政权力运行的再认识

从法治视角研究行政权力运行的尚不多。有学者从权力运行机制的角度展开研究，认为行政权力运行机制是指“在各级政府组织推行国家事务和政务，管理社会公共事务的过程中，不同部门与层级之间在政策制定权与资源支配权、法律或政策解释权、执法权和行政事务管理权归属等方面权力的划分或权限范围，以及在权力运行过程中的组合、配套、相互协调与相互制约的关系和结构”⑦。有学者认为，行政权力运行有广狭义之分，并将狭义的行政权力运行定义为：“行政权力运行是指在合理划分和配置行政权力的基础上，行政权力在行政系统内部的运作过程，包括决策、执行、监督、协调、控制等环节以及对政府系统人、财、物、信息等资源的支配方式。”⑧有学者在此基础上进一步阐释了地方政府的权力运行，指出：“狭义是指我国地方政府权力在行政系统内的运作，即在合理划分与配置行政权力的基础上，政府权力在政府系统内部的运作过程，包括决策、执行、监督、协调、控制等环节以及对政府系统人、财、物、信息等资源的支配方式。广义还包括地方政府权力作用于行政系统外的相对人的过程。”⑨

第一种观点“内容涵盖了政府权力静态分布和动态运作的整个过程，有助于我们从整体上把握行政权力运行的整个过程”⑩；第二种观点对行政权力的运行从广义和狭义上作了区分，有利于对行政权力运行的具体把握。但第一种观点过于宽泛，将行政权力的配置、运行和监督均纳入行政权力运行的范畴，未能准确揭示行政权力运行的本质与特征；第二种观点着重于对狭义行政权力运行的理解与把握，对“行政系统”的认识也仅限于国家行政机关，其局限性显而易见。

我们认为，对行政权力运行的准确界定应当建立在对行政权力运行的本质、过程、范围、目标等充分认识的基础上。首先，从行政权力运行的本质来看，行政权力运行是指行政权力主体对行政权力的依法行使；其次，从行政权力运行的过程来看，行政权力运行是一个动态的过程，是指行政权力在实践中的具体运作；第三，从行政权力运行的范围来看，它既包含了行政权力在行政主体(国家行政主体和非政府公共行政主体)内部的运行，也包含了行政权力作用于行政相对人的运行；第四，从行政权力运行的目标来看，行政权力运行的最终目的是满足社会公众对公共产品和公共服务的需求。

因此，可将行政权力运行界定为：行政权力运行是指行政权力主体对行政权力的行使，是行政权力在实践中的具体运作过程，既包括行政权力在行政组织系统内部的运作，也包括行政权力在行政组织系统以外的运作过程，以一定的运行效果作为运行结果的体现。

(三)对行政权力配置与运行关系的解读

行政权力配置与运行分属行政权力作用的不同阶段，行政权力配置解决的是行政权力在行政权力主体之间的分配，体现为静态的分布；行政权力运行是行政权力价值的具体实现，体现为动态的过程。两者既不能相互包容，也非毫无关联。如果行政权力配置不合理，其规范运行就失去了理性的前提；如果行政权力的运行不规范，其配置的价值就难以实现。两者相辅相成，互相影响。

1.行政权力合理配置是行政权力规范运行的必要前提

行政权力的规范运行是法治社会追求的重要价值目标之一，如果行政权力的运行不规范，则法治的价值目标就难以实现。传统理论认为，行政权力只能在国家行政机关内部配置，非政府公共组织不得享有行政权力。单一性的权力配置导致了行政权力的高度集中，行政权力垄断与封闭，加之缺乏有效的监督，导致行政权力运行的失范与无序。准确把握行政权力的本质与特性，正确认识行政权力非垄断性及其主体的多元性，实现行政权力在不同主体间的合理配置，是保证行政权力规范运行的必要前提。只有行政权力配置科学化，行政权力运行才能有序；只有行政权力配置实现了合理性，行政权力的规范运行才具有了可能性。

2.行政权力规范运行是行政权力合理配置的价值延伸

行政权力配置的合理性是权力理性的重要构成，也是建设法治政府与法治社会的基本要求，但行政权力配置的合理性并不意味着权力理性与法治价值的实现。如果行政权力不能规范运行，则行政权力配置的合理性就在目的层面失去建构的意义。如果说行政权力的合理配置是行政权力规范运行的必要前提，那么行政权力规范运行就是行政权力合理配置的价值延伸，只有行政权力的运行实现了规范化和法治化，行政权力配置的价值才能在目的层面得到显现。

当下行政权力配置与运行存在的主要问题

(一)行政权力配置存在的主要问题

1.行政权力在行政机关与非政府公共组织之间的分配与衔接关系尚未形成

现行立法仅对行政权力在行政机关内部的配置作了一些规定，行政机关以外的非政府公共组织的法律地位、享有的权利、与行政机关之间的权力界限及其衔接等在立法层面尚付阙如，行政权力主体之间处于非理性的博弈状态：一方面，公共行政的发展要求政府转变职能，从“不该管、管不了和管不好”的领域退却，还权于社会和市场，形成合理的权力分配与衔接关系；另一方面，行政机关作为“政治人”和“经济人”的特有属性使其难以自发、自觉地放权、还权，理论研究不足与立法的缺位加剧了非政府公共组织在博弈中的弱势与依附地位，非政府公共组织的权力配置亟待明确，其与行政机关之间的权力分配、有效衔接与良性互动关系尚待形成。

2.行政权力在行政机关系统内部的配置需要完善

行政权力在行政机关内部的配置包括纵向配置和横向配置两个方面，呈现出纵向上的“同质化”与横向上的“部门化”两个突出特征：一是纵向上的同质化。《宪法》第89条、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条和第61条等对国务院、县级以上地方各级人民政府和乡、镇人民政府权力配置的规定显示，除了少数几项权力外，从中央到地方，纵向上的各级人民政府的行政权力一一对应，呈现出高度同质化的特征。二是横向上的部门化。通过横向上的配置，行政权力被具体分配给政府的各职能部门，部门的行政权力实化、强化，而政府行政权力的弱化、虚化，制约了国家行政权力的整体效能。

(二)行政权力运行面临的困境

行政权力运行包含行政权力的内部运行与外部运行两个方面，运行的规范性及法治化均有待加强。

1．行政权力内部运行缺乏必要的立法约束

首先，从行政权力在行政机关系统内部的运行来看，不仅《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等对行政权力在行政机关系统内部的运行几乎未作任何规定，行政法规和规章也很少涉及这方面的内容，行政权力内部运行缺乏必要的立法约束。当然，立法规范的缺失并不意味着行政权力内部运行没有可以依据的规则，它主要是依据一些内部行政规则，这些内部规则或由政府自行制定并发文，或由实践中约定俗成的惯例形成，或由政府运用相关政策确定，缺乏严格的立法程序、规范的制度设计以及必要的责任追究，难以保证行政权力运行的规范性。实践中，中央对地方监督乏力、地方合理利益需求得不到满足、地方政府权力运行的“同质化”以及地方保护主义等权力运行不畅的现象仍然较为严重。

其次，从行政权力在行政机关与非政府公共组织之间的运行来看，现行立法在行政权力配置方面的缺陷同样构成对行政权力在行政机关与非政府公共组织之间运行的不利影响，现行立法对此缺乏必要的保障与约束，不利于行政权力的规范运行。

2．行政权力外部运行的法治化程度有待提升

相对于行政权力内部运行基本处于无法可依的状态而言，行政权力外部运行要规范一些。一些单行的法律法规如《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等对行政处罚、行政许可、行政强制等行政行为的程序作了较为明确的规定，政府信息公开制度、公众参与制度、听证制度等一系列的制度建构促进了行政权力运行的公开性和公正性，《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等为行政相对人提供了必要的救济途径，行政权力外部运行正在步入法治化的轨道。然而，立法的有限性、制度的瑕疵性等仍在制约行政权力外部运行的规范性，行政权力在运行过程中仍然面临程序规则法治化程度不高的困境，权责不清、扯皮推诿与争权夺利以及由此而形成的行政不作为或乱作为现象仍大量存在。

行政权力合理配置与规范运行的理论基础与制度支持

(一)理论基础

1.权利让渡理论

权利让渡理论是行政权力合理配置与规范运行重要的理论依据。从本质上讲，行政权力“只是得自人民的一种委托权力，享有这种权力的人就不能把它让给他人。只有人民才能通过组成立法机关和指定由谁来行使立法权，选定国家政体的形式”。行政权力与公民权利的关系要求“在一切场合，只要政府存在，立法权是最高的权力，因为谁能够对另一个人订定法律就必须是在他之上”。行政权力作为公民权利的一种让渡，对公民权利的保障与公民福祉的实现是其存在的价值和目的所在，不管是权力的配置还是权力的运行都应当遵从体现人民意志的法律，配置的合理性与运行的规范性是其当然的要求，唯有如此，行政权力运行的结果才能真正符合权利让渡的目的，权力的正当性、合法性与合理性才能得以实现。

2.“治理”与“善治”理论

“治理”与“善治”理论为行政权力的合理配置与规范运行提供了又一理论基础。与传统意义上的“统治”(government)相比，“治理”(governance)克服了“统治”主体单一、只重效率的弊端，呈现出治理主体多元化与“把效率的提升放在降低行政成本投入的双向思考之中”的显著特征，不仅行政机关，承担公共行政职能的非政府公共组织也是有效的治理主体，“其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的”。作为“治理”的理论发展，“善治”(good-governance)以合法性、透明性、责任性、法治、回应与有效为基本要素，它是政府与社会对公共事务的共同治理，是二者合作互动的关系体现。“善治”的深刻意蕴在于政府权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。

3.正当程序理论

正当程序(due process)理论肇始于英国的自然公正原则(Natural Justice)。自然公正原则包括两项规则：一是任何人都不能做自己案件的法官；二是任何组织和个人在作出对他人不利的决定前，必须告知被处理人事实和理由，听取被处理人的陈述和申辩。正当程序原则要求“正义不仅要得到实现，而且要以人们看得见的方式实现”(Justice must not only be done，but must be seen to be done)。正当程序可以制约行政权力的滥用，有效保护相对人的合法权益，保障行政权行使的效率，从而形成社会生活中的公平秩序。在正当程序原则下，行政权力的合理配置与规范运行是当然的要求。

(二)制度支持

1.信息公开制度

信息公开制度的确立与发展为行政权力的合理配置与规范运行提供了重要的制度支持。我国第一部规范政府信息公开的地方政府规章《广州市政府信息公开规定》规定：“各级人民政府及其职能部门以及依法行使行政职权的组织是公开义务人，应当依法履行公开政府信息的义务。个人和组织是公开权利人，依法享有获取政府信息的权利。”《中华人民共和国政府信息公开条例》要求：“各级人民政府应当加强对政府信息公开工作的组织领导。”信息公开制度要求行政权力配置与运行的依据、过程、结果及救济途径等必须公开，这对促进行政权力的合理配置与规范运行发挥着前提或基础性的作用，是实现行政权力合理配置与规范运行极为重要的制度支持。

2.公众参与制度

如果说信息公开制度是规范行政权力配置与运行必须的制度前提，那么公众参与制度就是实现行政权力合理配置与规范运行必不可少的制度保障：首先，公众参与制度有助于明确行政权力的配置与运行并非行政机关的内部事务，公众有权依法参与并表达自己的意见与建议，能够有效防止权力配置与运行的内部性、封闭性与独断性；其次，公众参与制度为公众参与行政权力的配置与运行提供了制度依据与程序保障，行政权力的合理配置与规范运行由此具有了实现的可能。目前，公众参与已贯穿于行政立法与执法的整个过程，有力地支持了行政权力的合理配置与规范运行，特别是在促进行政权力的规范运行方面发挥了巨大的作用。

3.法律分权制度

“作为制度文明之一的分权，起初也许仅为一国或一些国家所创制并臻于完善，但制度文明本身所具有的磁场力已不仅局限于一国和一些国家。分权自身所包容的自由和民主也正是人类设计制度孜孜以求的价值文明。”立法上，我国《宪法》规定了“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的中央与地方国家机构职权划分的基本原则；实践中，持续推进的政府职能转变、行政审批制度改革、“省直管县”、“强镇扩权”等改革举措正在有效推进行政权力的合理配置与规范运行。法律分权制度也为行政权力合理配置与规范运行提供了重要的制度支持。

行政权力合理配置与规范运行的构想

(一)行政权力合理配置的构想

合理配置行政权力要求实现行政权力在行政机关、非政府公共组织及两者之间配置的科学性、合理性与正当性。其中，“政府与社会分权是第一分权”，在此基础上，行政权力在行政机关体系内部配置的合理性是行政权力合理配置的核心。

1.行政权力在行政机关与非政府公共组织之间的配置

(1)合理配置的标准——对公共产品与公共服务的提供

“提供公共产品和服务是政府存在的逻辑起点之一，也是政府职能的重要内容，它直接反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用，是政府从事公务活动的指南。”传统的观点认为政府是公共产品与公共服务唯一的提供主体，这种唯一性被认为具有不可替代的优势。遗憾的是，“这种公共服务体系暴露出来越来越多的弊端……同时，政府自身财力和能力的限制决定了社会公共需求的不断增长与政府公共服务供给能力有限之间存在着矛盾”。需要重新认识公共产品与公共服务及其供给，为行政权力的合理配置提供新的视角和思路。

有关公共产品，有以萨缪尔森为代表的关于纯公共产品的定义，也有以布坎南为代表的制度性定义。萨缪尔森将公共产品定义为“每一个人对这种产品的消费并不减少任何他人也对这种产品的消费”，这一定义被视为纯粹的公共产品的经典定义，引申出公共产品的两个基本特征：非排他性和非竞争性。布坎南在《民主财政论——财政制度和个人选择》一书中给出了公共产品的制度性定义：“任何集体或社团因为任何原因决定通过集体组织提供的商品或服务，都将定义为公共商品或服务。”“这一范围很广的范畴可以包括萨缪尔森和其他经济学家已经确定的‘纯集团’商品，但也可以包括‘公共性’程度从0到100%的其他一些商品或服务”。

“对‘公共服务’的界定一直处在争论之中，即使在欧美发达国家也没有一致的定论。”有学者认为公共服务等同于公共产品，如江民融认为：“所谓公共产品，按萨缪尔森的经典表述是指‘每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也消费该产品’，其实质是指具有共同消费性质的服务，而不是‘产品’本身。因此，公共产品与公共服务实际上是同一个意思。”有学者认为公共服务的范畴要大于公共产品，如陈昌盛、蔡跃洲指出：“所谓公共服务，指建立在一定社会共识基础上，一国全体公民不论其种族、收入和地位差异如何，都应公平、普遍享有的服务。从范围看，公共服务不仅包含通常所说的公共产品(具有非竞争性和非排他性的物品)，而且也包括那些市场供应不足的产品和服务。”也有学者人为，“公共服务属于公共物品”，“具有消费的非竞争性和非排他性”，并将政府提供的公共服务分为具有非竞争性和非排他性的服务、非竞争性和非排他性弱的服务、非竞争性和非排他性强的服务三类。

由上可知，公共产品与公共服务的内涵与外延均是不断发展的，不仅包含了严格意义上的非排他性和非竞争性纯公共产品与公共服务，而且包含了介于纯公共产品和纯私人产品之间的准公共产品与公共服务。公共行政的发展使得严格意义上的纯公共产品和公共服务所占的比例呈不断缩小的态势，准公共产品与公共服务所占比例呈不断上升的趋势，这就对公共产品与公共服务的提供提出了更为精准的要求。公共产品与公共服务，特别是日益增长的准公共产品与公共服务应当由谁提供，谁能更好地提供，直接决定着行政权力在不同主体之间的合理配置。

(2)合理配置的基本思路

首先，根据萨缪尔森的公共产品理论，有关消费上具有非竞争性和非排他性的、以“渐增而不逆减、‘双优’而不收费、普惠而不歧视、使用而不减损”为原则的纯公共产品和公共服务应当由行政机关提供。行政机关基于对宪法、法律的遵守与执行和满足公民基本权利与公平分配的需要，必须对某些涉及国计民生、国家安全、公民基本权利与利益的纯公共产品予以提供。

其次，对于介于纯公共产品与纯私人产品之间的准公共产品，行政机关是否承担以及承担的范围的确具有界分的难度，“因为试图将行政管理中哪些事务应由政府负责，哪些事务应由非政府组织负责作完全清晰的划分，是不现实的”。我们认为，可以遵循下列原则：一是对于典型的资源性和工具性物品，如公共交通、公共图书馆等，原则上应当由行政机关承担；二是行政机关对准公共产品与公共服务的承担应当符合经济学上的成本—收益原则，如果由行政机关承担能够实现成本最小化而收益最大化，则不应推卸其责，反之，则不适宜介入；三是对于由行政机关提供不符合成本—收益原则的产品和服务，行政机关并非可以完全无责，如果存在使用者的使用行为难以构成对提供者必要的制约与影响，如铁路、航空等，则行政机关不能免除监管的职责。

最后，行政机关权限范围以外的公共产品与公共服务由非政府公共组织承担，形成有效的权力分配与衔接关系。值得注意的是，如果说行政机关的权力配置需要规范、控制与约束的话，那么，非政府公共组织的权力配置同样需要规范，同样应当满足合理性要求。

2.行政权力在行政机关内部的合理配置

(1)纵向上的合理配置

对行政权力在行政机关内部纵向配置上的同质化弊端，可从行政权力的层级化与法律分权两个层面来克服，其中，实行行政权力的层级化是前提，实现法律分权是保障。

首先，行政权力的层级化。行政权力的层级化涉及中央与地方两个层面：就中央与地方之间的行政权力配置而言，凡属全面性事务、涉及全国利益事务，均应由中央政府统一管辖；凡属地方性事务、涉及地方利益者，应由地方政府自主管辖；凡属超出地方政府管辖范围但又不涉及全国利益的事务，则应以中央政府为主、中央政府与地方政府共同管辖。就地方上下级政府之间的行政权力配置而言，事关全局、需要统筹或协调的事项应集中到层级较高的地方政府；直接面向社会公众的社会管理与服务的事项一般应下放给层级较低的地方政府，行政权力配置的重心下移与行政组织的扁平化设置应当一致。

其次，实行法律分权。法律分权是在行政权力层级化的基础上，依法规范中央政府与地方政府、上级地方政府与下级地方政府之间关系，并通过一定的制度建构建立起一个有权威、有内聚力的中央政府和上级行政机关，以及一个有活力、有向心力的地方政府和基层行政机关，并以法律的形式将中央及地方各级政府的权力、利益、义务和责任固定下来。

(2)横向上的合理配置

对于行政权力在行政机关内部横向配置上的部门化弊端，可从部门行政权力相对集中与行政权力配置的平面化构造两个层面来克服，以形成一个“分离—整合模型”，实现行政权力的有机整合。

首先，部门行政权力相对集中。即合并行政职能相同或密切相关、管辖范围类似、业务性质相近的行政权力相对集中配置给一个行政部门，由其统一行使，通过部门行政权力“内涵式”变革实现精简、统一、效能的行政目标，从根本上解决部门林立、职能交叉、多头管理及管理低效等问题。正在推进的“大部制”改革就是行政权力结构调整在形式上的体现，改革的核心内容就是通过对政府各职能部门所辖事务的合理组合进行行政权力的结构调整，消除横向行政权力的分割与交叉，实现行政权力的合理配置和规范运行，推动政府行政从“部门行政”转向“公共行政”。

其次，行政权力配置的平面化构造。部门行政权力相对集中有助于克服权力分割与交叉，但也有可能陷入新一轮“权力部门化”的怪圈。解决该问题的路径是在推行部门行政权力相对集中或大部制改革的过程中构建起完善的权责体系，形成行政权力配置的平面化构造。可在行政机关系统内部实行“行政三分制”，将决策、执行、监督三种职能相对分离，由三种不同的机构行使，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构，这有助于从源头上防治腐败，是防止权力滥用的客观需要。

(二)行政权力规范运行的构想

行政权力的内部运行与外部运行各有其运行的规律和要求，应当完善相关的立法，建构相应的权力运行规则，适应行政权力运行的实际需要，实现行政权力的规范运行。

1.内部运行的立法规范

行政权力在行政机关体系内部的运行应当以法治化为导向，建构完善的内部权力运行法律规范体系，规范行政权力的内部运行。

(1)纵向运行规则的完善

一是中央与地方之间权力运行规则的完善。行政权力在中央与地方之间的运行是行政权力纵向运行的第一个层级。从职能要求而言，中央代表的是国家的整体利益，需要对国家的整体发展负责。地方则具有双重的职能与地位，一方面，地方必须服从中央的领导，执行中央的决策，保证国家整体利益和协调发展的实现；另一方面，地方又是地方利益的代表，地方的利益诉求也应当在权力运行中得以尊重和体现。行政权力在中央与地方的运行，应当兼顾中央与地方不同的利益需求，保证各方的利益均得以实现，可以通过建构规范的中央对地方的法律监控机制、合理的地方利益诉求机制实现行政权力在中央与地方之间的规范运行。这就需要制定专门的《中央与地方关系法》，修订现行的《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，从组织立法的角度实现权力运行的规范性；需要出台《转移支付法》，修订《预算法》及相关的法律法规，从单行法律法规的角度促进行政权力在中央与地方间的规范运行。

二是地方上下级政府之间权力运行规则的完善。行政权力在不同层级地方政府之间运行是行政权力纵向运行的第二个层级，权力运行规则的建构可以参照中央与地方之间的权力运行，如建立健全法律监控机制、利益诉求机制等。需要特别关注的是，解决地方政府间行政权力同质运行问题，需要修订现行的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，或制定专门的《地方政府组织法》，明确各级政府的事权范围，合理配置不同层级地方政府的行政权力，实现权力的规范运行。

(2)横向权力运行规则的完善

一是设立地方政府间竞争与合作规则。以立法确认地方间竞争与合作的基本规则，包括竞争与合作的基本原则，竞争与合作各方的权利义务，合作的内容、机制，竞争与合作的手段和方式，冲突的解决机制等基本内容，将地方间的竞争与合作纳入法治的轨道，以法律对地方间的竞争与合作予以调整和规范，保证地方间良性竞争与有序合作的实现。

二是设立纠纷解决机制，包括行政裁决与司法审查两种机制。行政裁决是在行政系统内部设立专门的解决地方政府间权力运行冲突的机构，处理地方政府在竞争与合作之中产生的纠纷。这种基于行政层级与隶属关系设立的行政裁决机构有助于高效、权威地处理纠纷。司法审查是指允许冲突各方对对方行为不服提起行政诉讼，突破现有的只在行政系统内部解决权力运行纠纷的限制，由人民法院作为中立的第三方进行裁判，这既符合现代法治国家司法最终解决原则的基本要求，也有助于保证纠纷解决的客观性和公正性。

(3)行政机关与非政府公共组织之间权力运行规则的完善

修订现行的组织法，或制定专门的《非政府公共组织法》，在明确行政机关与非政府公共组织的权力配置和权力边界的前提下，规定非政府公共组织权力运行的原则、程序及法律责任，保证行政权力在行政机关与非政府公共组织之间的规范运行。

2.外部运行法治化的提升

不断提升行政权力外部运行的法治化程度，仍是建设法治社会的基本要求。

(1)出台统一的《行政程序法》

有学者指出，一部旨在对行政权力进行规范和约束的立法，一部试图改造传统管理思维和方式的立法，一部致力防范程序恣意、专横等权力滥用的立法，肯定会遭遇各种各样的阻力。这些阻力可能以行政效率、部门特色、地方需要等等名义被摆上桌面，但本质上都或多或少反映出一种对现代法治的叶公好龙。已有的单行立法已经不能满足系统规范行政权力运行的实际需要，应当在国家层面尽快出台统一的行政程序法典。

(2)完善相关单行法律法规

制定统一的行政程序法典并不排除在行政程序方面的单行立法。由于行政管理活动的复杂性，一部统一的《行政程序法》难以囊括所有的程序规则，特定的行政行为需要以单行法律法规的形式作出专门的程序规定，以基本法和单行法律法规相结合的方式实现对行政权力运行的有效规范。

(3)建立决策权、执行权、监督权相互制约与协调的运行机制

建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行机制，做到决策科学、执行高效、监督有力，从而保证行政权力规范有序运行。这是解决实践中存在的一方面行政职能部门集“决策权、执行权、监督权”于一身，权力高度集中，另一方面行政职能分散于不同职能部门，权力过于分散和相互消耗所导致的运行矛盾的有益探索。这种建立在自制基础上的权力约束机制具有他制约束难以具备的自觉性与专业性。当然，对行政权力自制机制的认同并不等于否定他制机制的作用，在行政权力自制的同时，他制必不可少。

结 语

法治社会的内在要求在于对法治的尊崇与信赖，而权力的配置以及权力与权利的平衡互动是法治建设的关键点，这需要有效的制度支撑，而科学的认识是制度建构的前提。法治社会要求行政权力的合理配置与规范运行，如果行政权力异化则会对社会公正与和谐造成极大的冲击与破坏。传统行政权力配置与运行理论存在较大的局限，影响了权力配置的科学合理性与运行的规范高效性。传统理论将行政权力等同于国家行政权力，将行政权力配置限定在行政机关系统内部，忽视了社会公行政权力的存在及其运行。行政权力配置合理性的缺乏构成政府职能转变、行政组织结构优化的障碍性因素，也制约着行政权力的有效运行。只有准确地把握行政权力的配置与运行，才能有效地规范行政权力。适应现代公共行政发展的需要，深刻理解法治社会的价值目标，理性解读行政权力的内涵与外延，全面认识行政权力配置、运行及其关系，促进理论创新与制度完善，不仅有助于丰富行政法学的基本理论，也有利于以新的思路破解实践难题，推动法治政府与法治社会建设的不断深入。

①赵海鹏、覃振停：《从完善权力配置来防治权力腐败的思考》，《传承》2008年第10期。

②田芝健：《当代中国地方政府职能的配置与转变》，《行政论坛》2004年第7期。

③赵静静：《省管县体制改革中的政府权力配置研究——以山东省省管县改革为例》，湖北大学行政管理专业硕士学位论文，2010年。

④刘海兵：《我国地方政府权力配置研究》，《理论观察》2010年第5期。

⑤郭道晖：《法治行政与行政权的发展》，《现代法学》1999年第1期。

⑥参见万高隆、罗志坚《中国法治社会的权力配置与运行》，《怀化学院学报》2010年第7期。

⑦孙柏瑛：《我国行政权力运行机制设计的初步建议》，《中国行政管理》2002年第4期。

⑧薛刚凌主编：《行政体制改革研究》，北京大学出版社2006年版，第245页。

⑨匡自明、韦锋：《当代中国地方政府权力的配置与运作》，《学习研究》2007年第6期。

⑩颜佳华、李洪波：《当前我国政府权力运行机制研究综述》，《湖南社会科学》2007年第1期。

〔责任编辑：张春莉〕

*本文系国家社科基金项目“行政权力的合理配置与依法行政研究”(项目号：10BFX031)的阶段性成果。

石佑启，1969年生，广东外语外贸大学副校长、教授、博士生导师；陈咏梅，1974年生，法学博士，广东金融学院法律系副教授。