城乡一体化进程中社保服务均等化的路径探析*——基于苏州经验的考察

陆道平

一、城乡一体化进程下社会保障均等化诉求

公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务①。长期以来，二元体制在城乡之间树起了一道屏障，无论从经济社会的发展状况还是从生产生活的主观需求、基本公共产品和服务的供应上看，城乡之间始终存在着巨大落差，城乡之间、不同群体之间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面差距的不断拉大，已成为社会公平、公正的焦点问题之一。随着城乡一体化进程的推进，一定程度上打破了城乡分割壁垒，打通了城乡生产要素流动的渠道，为资源的合理分配与优化组合提供了可能。然而，在农村地区生产、生活需求不断释放的同时，基本公共服务的供应却依旧滞后，主观需求与客观现实发生碰撞，成为城乡一体化发展进程的阻碍。

根据城乡发展面临的新情况，2006年3月国家“十一五”规划纲要首次提出了“基本公共服务均等化”的政策目标，为基本公共服务指明了方向。2006年10月，中共十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步提出：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。”党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：随着我国进入着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，破题的关键就是要建立覆盖城乡居民的社会保障体系，实现城乡社会保障服务的均等化。中共十八届三中全会更是进一步提出要“建立更加公平可持续的社会保障制度”、“让发展成果更多更公平惠及全体居民”。

从现实需求和状况上看，逐步实现社会保障公共服务均等化是要以机会均等实现结果公平，城乡公共服务均等化的诉求契合了公平正义的发展理念。罗尔斯认为：“正义是社会制度的首要价值”，“所有的社会基本善、自由和机会、收入和财富及自尊的基础——都应被平等地分配，除非对一些或所有社会基本善的一种不平等分配有利于最不利者”②。因此，社会保障均等化同样也遵循两大正义原则，即自由优先原则、机会平等和差别原则，具体表现为社会保障的制度全覆盖，社会保障的倾向性与结果的均等性③。在统一的制度安排下，通过合理的制度运行将城乡、区域社会保障公共服务的差距控制在社会可承受的范围内，使全体社会成员都能享受到有制度保障的基本公共服务，促进社会公平正义，保障社会和谐稳定。苏州市在开展城乡一体化发展综合配套改革试点前，社会保障制度长期处于城乡分割的“二元化”状态。近年来，苏州市以“均等、普惠”为标准，在社会保障城乡一体化的实践中，推行城乡社会保障“三大并轨”，整合、拓展社会保障服务资源，打破行业分割和地区分割，大力推进区域间制度统筹衔接，在实现社保制度全覆盖的同时，加大社保公共资源向农村和社会弱势群体的倾斜力度，把更多的财力、物力投向基层，把更多的人才、技术引向基层，切实加强基层社会保障公共服务机构设施和能力建设，促进资源共建共享，让社保公共服务均等惠及城乡所有居民。苏州作为江苏省唯一的城乡一体化综合配套改革试点地区和全国社会保障城乡一体化发展典型示范区，更是要继续坚持以“城乡统筹、协调发展、全力推进、全民保障”为指导思想，创新完善社会保障制度，实现社会保障服务的公平与正义，为城乡一体化的进一步发展营造稳定环境，发挥试点先导作用。

二、苏州市城乡社会保障公共服务均等化实践——“三大并轨”

城乡社会保障一体化的实质是打破城乡公共服务二元分割格局，统一城乡居民公共服务提供机制，从需求分析到制度覆盖再到结果公平，实现社会保障公共服务体系的城乡全覆盖④。经过多年的发展，苏州已建成以城乡最低生活保障并轨、城乡社会养老保障并轨、以及城乡医疗保险并轨为主体的“三大并轨”社保制度体系，全市城镇职工社会保险覆盖率、城乡居民养老保险和医疗保险覆盖率均保持在99%以上。“三大并轨”的社会保障体系的构建，不仅为城乡居民共享经济与社会发展成果提供了通道，而且为推进苏州地区城乡一体化奠定了重要基础。

1.社会保障均等化的制度探索——城乡并轨、一体覆盖

（1）城乡最低生活保障制度并轨。城乡最低生活保障制度并轨，即将农村居民的“五保”或低保制度并入城市居民的最低生活保障制度，在苏州市农村地区，农村最低生活保障是在扶贫基础上发展起来的，是农村对特困户“定补”的制度化、规范化和法制化。1997年，常熟市建立城乡一体的最低生活保障制度，随后各县市基本建立了与城镇低保制度相一致的农村低保制度，除标准不同外，申办程序一致、申请条件一致、分类救助比例一致、享受社会帮扶一致。2002年12月，《苏州市农村居民最低生活保障制度实施办法》出台，农村最低生活保障进一步规范。2005年、2008年，苏州市政府分别出台了《关于进一步完善苏州市城乡社会救助体系的实施意见》、《关于进一步加强社会救助体系建设的意见》，进一步整合、规范了低保等社会救助工作。城镇和农村居民最低生活保障制度的建立和实施，以及最低生活保障标准的逐步提高，为城乡居民最低生活保障制度及标准并轨奠定了基础。

2009年，市委市政府将城乡低保一体化作为全市城乡一体化建设目标之一，并明确2012年前实现城乡低保一体化。2011年，苏州市最低生活保障于年初、年中两次提高了标准，从7月份开始，城乡低保标准分别由450元、400元统一提高至500元，率先在全省乃至全国实现城乡统一的高标准的最低生活保障目标，以此为根据，苏州全市低保边缘救助标准、残疾人救助标准也随低保标准同步并轨运行，实现真正意义上的社会救助城乡一体化。

（2） 城乡养老保险制度并轨。20世纪80年代初，苏州市社会养老保险制度发展起步，1993年6月，苏州市政府出台《关于深化企业职工养老保险制度改革的意见》，决定将全民、集体企业固定职工、合同制工人、外商投资企业中方职工等纳入统一的企业职工养老保险制度范畴，实行统一的计缴基数、统一的计缴比例、统一的结算办法、基金统一使用、由苏州市社会保险局统一管理。在企业职工养老统筹的发展过程中，苏州市对养老保障服务相对滞后的农村地区探索试行多种形式的养老保险，2003年，《苏州市农村基本养老保险管理暂行办法》出台，在全国率先进行农村养老保险的制度探索，实行城乡“一个体系、两种办法”的养老保险制度。为切实解决城镇非就业无收入老年居民的老有所养问题，对无固定生活来源的城镇老年居民提供社会养老资助，苏州市从2007年1月起实施了《苏州市区城镇老年居民养老补贴暂行办法》。城镇职工社会养老保障制度、农村社会养老保障制度和城镇老年居民养老补贴制度的建立和完善，基本上实现了养老保险制度全覆盖的目标，为城乡社会养老保障制度并轨奠定了基础、创造了条件。

2009年，苏州市开启城乡一体化发展试点，为加快城乡社会保障制度以及社会保障公共服务体系的一体化建设，实现社会保障全民覆盖、均等服务居民共享的目标，苏州市政府出台《苏州城乡一体化发展综合配套改革就业和社会保障实施意见》，规范各类养老保险之间的转移衔接办法，将非农产业就业的农村劳动力及劳动年龄段被征地农民纳入城镇养老保险，通过积极的财政补贴政策引导农村居民参加城保，农保转城保工作进展顺利，社会保障体系建设逐步向纵深推进，逐步实现城乡社会养老保障制度一元化。截止2011年末，全市累计农保转城保人员已达到169.1万人。2012年，苏州全市全面完成了农村养老保障制度与城镇养老保障制度并轨。按照《社会保险法》要求以及国家、省关于开展城镇居民社会养老保险的政策规定，结合苏州实际，苏州市政府于2011年末制定并出台《苏州市居民社会养老保险管理办法》及实施细则，对城乡居民实行统一的居保制度。该制度涵盖的对象更加广泛，把新农保制度、城镇老年居民补贴制度等统一纳入居民社会养老保障制度框架之中，将仅剩的12.9万名农保人员全部纳入城乡统一的居保。

（3）城乡医疗保险制度并轨。苏州城乡医疗保险制度源于农村合作医疗。2003年4月，《苏州市农村合作医疗保险管理办法》出台，明确将未参加城镇职工医保的城镇居民统一纳入农村合作医疗保险范围，允许长期居住并自愿参加当地农村合作医疗保险的外来农民工纳入保障对象，农村合作医疗更名为农村合作医疗保险，为将来城乡融合发展预留接口。2003年10月，《苏州市农村特困人群医疗救助管理办法》出台，将医疗救助与合作医疗保险有机结合，实行“保障＋救助”的新模式，进一步体现保障的公平性和对困难人群的关爱。昆山市在试点的基础上，于2003年颁发《昆山市农村居民基本医疗保险制度实施意见》，率先将农村合作医疗保险制度改为“农村居民基本医疗保险制度”，随后，其他地区也陆续更名，至此，苏州市乡镇村各类企业职工及与之建立劳动关系的农村劳动力，全部纳入城镇职工医疗保险制度，新型农村合作医疗与城市居民医疗保险并轨，彻底将过去“农民医保、居民医保、职工医保、公费医疗、学生医保、儿童医保、大病保险”等医疗模式进行整合，实现城乡居民医疗保险政策制度一体化、待遇水平一体化、经办管理一体化以及医疗救助一体化。

2.社会保障均等化的管理实践——以人为本、服务便民

苏州市社保制度“三大并轨”的探索，基本实现了社会保障公共服务的机会均等，而如何实现社保服务的结果均等则需要制度运行的程序公平，在苏州市城乡社会保障公共服务制度均等化探索的基础上，不断创新公共服务模式，拓展服务内容，创新服务手段，形成“保障对象全员化、待遇享受多元化、管理服务社会化、公共服务人性化”的经办管理服务特色，在全市范围内建立起了“统筹城乡、覆盖全民、管理规范、流程科学、服务到位”的社会保险公共服务体系。

在推进社会保障城乡一体化发展、实行普惠城乡居民的社会保障政策的过程中，苏州市按照城乡公共服务均等化的方向和要求，将社保公共服务体系向农村延伸，按照“以人为本、重心下移、服务前移”的要求和机构、人员、经费、场地、制度、工作“六到位”的标准，建立完善的覆盖城乡各类人群的公共社保服务体系，将社保经办工作向乡镇（街道）劳动保障事务所、村（社区）社区劳动保障服务站延伸，形成“两级政府、三级管理、四级网络”的管理服务体系。在社会保障系统网络向乡镇（街道）及村（社区）延伸，实现“村村通”的基础上，苏州市形成覆盖市、区县市、乡镇（街道）、行政村（社区）四级人力资源和社会保障信息化网络系统，实现了社会保障的统一管理和动态管理。苏州社保系统还突破传统的窗口经办模式，积极探索创新，大力实施“数字社保”工程建设，以“门户网站、168声讯电话、咨询台、LED大屏显示系统、电子触摸屏”五位一体的社保公共服务平台、“社保通”短信平台、自助打印系统、网上“e化”服务为主体的“数字社保”工程，启动实施了全市统一的信息化、智能化“社会保障卡”（市民卡）“金保工程”计划，提升了社保经办公共服务能力，为参保人员提供了多元化、特色化的公共服务，保障了城乡各类参保人群的社保资讯和公共服务需求。

三、苏州市城乡社会保障公共服务均等化的运行困境

首先，从制度本身来看，苏州社会保障制度“三大并轨”的实质是打破了城乡居民的身份界限，对各类人员的社会保障问题进行了统筹安排，但“三大并轨”制度只是一种以户籍人口为考量的社会保障一体化政策，并未将非户籍的常住人口纳入制度体系。此外，“三大并轨”在一定程度上将多制度融合，但无力消除当地乃至全国社会保障的“碎片化”、“多轨制”运行的状况，因而离全民普惠意义上的“均等化”尚有一定距离。

其次，从主体需求上看，苏州的社会保障“三大并轨”基本上为村民创建了一个机会均等的加入社会保障的平台，但能否有效利用这个平台，还取决于村民个人和村民集体经济组织的参保缴费能力。在发达的城市经济与欠发达的农村经济并存，现代工业与传统农业并存的情况下，城乡之间、不同区域之间始终存在着发展不平衡的状况，也因此制约着社会保障均等化水平的提高，苏州市作为长三角经济圈重要的经济中心之一，经济总体发展水平、县域经济发展水平、农村经济发展水平全国领先，但即使是GDP长期处于省属第一的苏州市，也依然存在经济发展的“死角”，因此在苏州部分欠发达乡村的社保并轨会陷入运行困境。

第三，从保障待遇上看，城乡各类社保待遇标准亟待科学合理统筹安排，民政部和省政府要求“按上年度当地人均可支配收入和农村人均纯收入的20%—25%确定低保标准”。这一规定的出发点是缓解低保对象的基本生活困难，但实际执行多年来，已造成相关社会保障待遇的严重失衡。苏州市2013年城乡低保每月630元，相应失业保险金最低标准为741元/月，但被征地农民保养金为680元，参加企业职工养老保险缴费满15年的养老金在750元/月左右。就业人员如果按照最低工资标准1370元/月，在缴纳个人社保金后的实际收入仅1100余元/月。

最后，从资金和服务上看，苏州城乡社会保障一体化后，大量农民进入了城保，虽然拉低了该市城镇职工平均工资水平，但由于这部分群体缴费水平低、时间短，基金积累少，给社保基金增加了不小的负担。且随着苏州市人口老龄化和高龄化程度持续加深的趋势，享受社会保障的人口基数和待遇总量在不断扩大，养老、医疗保险基金未来出现收支不平衡问题是必然的。

总体而言，影响社会保障均等化的因素主要包括制度顶层设计和管理服务运行两大方面⑤。随着城乡一体化进程的推进，人口流动率上升，传统的城乡分割式保障模式必然要实现并轨，而如何将所有适保群体无差别的纳入社会保障体系中，则需要相应的制度保障，而目前社会保障的制度发展明显滞后于城乡一体化进程，这是城乡社会保障均等化发展必然要应对的问题。随着社保体系的城乡统筹趋势，相应的管理服务也理应向上统筹，而目前基层政府的职能定位尚不明晰，上级管理机构在对其资金、权责方面的统筹安排也未匹配到位，导致基层略显被动，进而影响社会保障城乡一体的制度运行。

四、城乡社会保障公共服务均等化路径选择——从机会均等到结果均等

1.普惠与特惠相联系，从制度覆盖到人人覆盖

让人民分享发展成果，构建统一的城乡社会保障制度，实现人人享有全覆盖，应保尽保，减少断保，在实现普惠的同时，向困难人群及特殊人群的政策倾斜，尤其是解决城乡一体化进程中出现的失地农民及农民工群体的社会保障问题，更是城乡公共服务均等化的重点所在。苏州市的社会保障制度“三大并轨”基本实现了社保制度的城乡全覆盖，在对农民工群体的制度覆盖中，一方面通过统一社保政策、统一经办流程、统一社保待遇，将农民工纳入城市职工社会保险制度，另一方面将农民工子女纳入本地学生医保范围，以减轻农民工的后顾之忧。针对农民工工作流动性大的这一特点，根据苏州市的实践经验，应为农民工建立畅通无阻的社保转移机制。

2.划分需求、统筹管理，加强基层政府服务职能

苏州的社会保障“三大并轨”基本上为村民创建了一个机会均等的加入社会保障的平台，但能否有效利用这个平台，还取决于村民个人参保缴费能力与和村民集体经济组织的参保缴费能力。对参保能力较低的群体，当前的主要任务是提高最低收入，而无力缴纳社会保险的人群，则可以适当启动救助程序，提供医疗救助、教育救助、培训救助等。此外，养老保险、失业保险、医疗保险的推进都要因地制宜，有针对性，各级政府在制度设计上要提供不同层次的险种，增加参保者的选择性，在管理上要纳入统一的服务体系，这样参保者可以根据自己的经济收入状况自主选择参加各种保障水平的社会保险。针对城镇化过程中不断增加的农民工群体，更要合理划分其需求，提供相应的保障与服务，在医疗保险方面，有劳动合同、收入稳定的农民工，可与其本单位其他城镇职工一样参加基本医疗保险；未签订劳动合同、收入不稳定的可以参加大病统筹等险种；在镇以下企业从事临时性工作或季节工的可以参加新型农村合作医疗保险，使各类人群各得其所。

苏州市社会保障“三大并轨”的实践中，为适应城乡一体化背景下大力发展小城镇的实际需要，将过去城乡二元结构背景下“城三乡四”（城市实行“市、区、街道”三级管理体制，农村实行“市、县、乡、村”四级管理体制）管理体制统一调整为市、县（市、区）、乡（镇、街道）三级管理。社会保障的统筹管理在实现城乡均等管理的同时更有利于资源的有效配置。在后农业税时代，村一级的管理职能已经逐步消逝，乡镇政府作为与群众联系最为紧密的一级机构，理应充分了解群体需求，提供相应的服务。因此，对于上述群体的不同需求则由基层政府收集分析，基层政府与上级相比更容易获得和把握农民对公共产品和服务的需求信息，由乡镇政府分析利用这些信息，可以避免信息在政府间传递过程中可能发生的信息不对称乃至信息失真，从而可以使公共支出的安排更有效。

3.完善财政转移支付，合理安排资金待遇

社会保障发展目标的可持续性很大程度上取决于保障资金的收支状况，首先，要根据基本公共服务均等化状况，评估需要均等化地区的财力和财政支付能力，合理确定参保缴费基数，建立社会保障各类基金的支付风险预警机制；其次，调整和改革政府间关系，完善政府间转移支付机制，实现地方政府基本公共服务财政能力均等化，明确政府间基本公共服务供给责任，提高地方政府公共服务供给能力，上级政府在制度顶层设计的过程中，要重点做好各类保障对象缴费补贴的财政资金安排，适度加大政府财政对社保补贴的投入比例。

具体来看，在养老保障待遇方面，改革完善职工养老金待遇计发机制和调整机制，完善和优化职工养老保险待遇计发办法，综合考虑、适度平衡各类养老保障对象待遇的确定和调整；积极探索企业职工基本养老保险待遇与其他各类保障对象待遇之间的合理梯度，形成社会保障待遇的梯度设计，提高养老金替代率。在完善医疗保险制度体系方面，通过建立与经济发展、人均收入相关联的稳定的筹资机制，制订科学合理的政府与个人的筹资分担比例，在合理提高医疗保障待遇水平的同时确保医疗保障的可持续性；对国家规定的社保先行支付办法，尽快出台医疗保险、工伤保险先行支付的江苏省配套办法及流程。

城乡社会保障均等化对实现资源再分配，体现社会公平有着重要的意义，是公共服务均等化发展目标的重要内容，苏州在城乡社会保障均等化探索实践中的经验和问题有其示范性和典型性，是社会保障公共服务均等化在全国推行的示范与先导。随着城乡一体格局的逐步构建，社会保障的政策制定和运行管理方面必然要面临新的挑战，而这也正是政府转型与实现社会公平的契机，真正实现公共服务的均等化，让发展成果惠及全社会。

注释：

① 张立荣、冷向明：《基本公共服务均等化取向下的政府行为变革》，《政治学研究》2007年第4期。

② 罗尔斯：《正义论》，中国社会科学出版社1988年版，第303页。

③ 林毓铭：《政府社会保障职能与角色转换机制研究》，《政治学研究》2006年第2期。

④ 厉以宁：《走向城乡一体化：建国60年城乡体制的变革》，《北京大学学报》 （哲学社会科学版）2009年第6期。

⑤ 朱德云：《我国基本公共服务均等化的制约因素探析》，《山东社会科学》2012年第12期。