略论中国古代的农业治理及其历史启示

韩国志 刘国利

中国自古以来以农立国，农业对封建王朝的统治和社会的稳定具有至关重要的作用。自西周以来，历经多次朝代变更和重大改革，每次变革都围绕着农业生产关系的调整。从中我们可以发现，符合经济发展规律的农业的国家治理方式，总能促进社会的发展，保障社会的稳定，反之则会使社会矛盾加剧，社会动荡，直至王朝崩塌。

一、中国古代的农业治理

1.汉代前期的农业治理

汉初的农业政策调整，其主要措施如下：其一，重农贵粟，以农为本。文帝继位时，西汉政府的财政仍然比较困难。为了改变这种状况，文帝时实行晁错提出的 “入粟拜爵”政策，即 “募天下入粟县官，得以拜爵，得以除罪。如此，富人有爵，农民有钱。”①实行贵粟政策的基本原则是 “使民以粟为赏罚”，达到 “一曰主用足，二曰民赋少，三曰劝农功”的目的。这一政策的实行，取得了明显成效：商人竞买爵位，国家的储粮大增，农民的生活亦有改善。其二，轻徭薄赋，与民休息。实行“贵粟”政策的同时，又实行 “轻徭薄赋”政策。主要包括三项内容：一是减免田租，由汉初的十五税一减为三十税一，即收田租之半。次年又宣布全免天下田租，此后12年不收田租，到景帝时才恢复三十税一，直到西汉末年。二是减轻算赋，民年15以上至56岁要纳算赋，汉初为每人年纳一算120钱，减为年纳40钱。三是减轻徭役，民年23—56岁，服兵役两年。其它时间，原为每人每年在郡县充更卒一个月，减为 “三年而一事”，即三年充更卒一个月。

经过文景之治， “天下殷富，粟至十余钱，鸣鸡吠狗，烟火万里，可谓和乐者乎！”②可谓是中国封建社会历史上百姓生活最为富裕的时期。读 《史记》、 《汉书》，文景二帝事迹简略，有的年份，甚至无事可记，给人以无所作为的印象。其实，文景时期的清静无为，为的是防止官吏扰民，保证农民从事农业生产的时间和条件，并非真的无所作为。通过文景40余年的不懈努力，踏踏实实地奠定了西汉前期长期稳定的政治基础，为汉武盛世准备了丰厚的物质条件。

2.贞观时期的农业治理

唐太宗继位之初，社会经济凋弊，人口大量流亡。为了改变这种状况，唐太宗采取了轻徭薄赋、大力发展农业生产的措施。首先是紧缩政府机构和开支，把中央官吏从2000人减少到600人，并省州县，节约政府开支。推行轻徭薄赋的政策，赋税和徭役都比隋代有所减轻，尤其是力役减轻了许多。他亲耕籍田，以示重农。为了解决耕牛之不足，曾与突厥等少数民族 “互市”，换回了大量耕牛，用以耕田。由于采取了这样一些措施，生产恢复，社会安定， “商旅野次，无复盗贼，囹圄常空，马牛布野，外户不闭。又频致丰稔，米斗三四钱，行旅自京师至于岭表，自山东至于沧海，皆不赍粮，取给于路。入山东村落，行客经过者，必厚加供侍，或发时有赠遗，此皆古昔未有也”。③

3.张居正变法与农业治理

对农民让利是张居正变法的一项基本内容。明朝的开支主要依靠征收田税，按人头派差役，所以土地和户口是主要来源。随着土地兼并的恶性发展，土地和人口逐渐集中到权贵和大地主的名下。他们倚仗特权，影占户口，瞒田偷税，逃避差役，到万历前夕征粮地已经比明初减少一半，人口减少三分之一以上。更有甚者，有的农户土地被豪强侵占，田赋却要继续承担。张居正认为关键问题就是土地漏报，所以必须勘核各类土地，遂于万历八年十一月，下令清查全国土地。三年查出漏税土地高达八十余万顷。在推行丈田均粮改革中，遇到了既得利益集团的强烈反抗。张居正断然下令： “但有抗违阻挠，不分宗室、官宦、军民，据法奏来重处。”④张居正不顾生死毁誉，变法图新， “不但一时之毁誉不关于虑，即万世之是非，亦所弗计也。”⑤后人评价这一举措说: “既不减额，亦不增赋，贫民之困以纾，而豪民之兼并不得逞。”⑥张居正变法， “务在强公室，杜私门”，利于下而不利于上，利于编氓，不利于士绅。

当然，对逃逸的农民张居正也想了办法。万历九年在全国推行 “一条鞭法”： “总括一县之赋役，量地计丁，一概征银，官为分解，雇役应付。”⑦即将赋役中的各项名目，一律按田亩核算，统一征收。一条鞭法的推行， “一举而官民积重之弊皆反”⑧，成效立见。国库储备的粮食多达1300多万石，可供五六年食用。张居正死后，尽管遭到了清算，但是一条鞭法却沿续下来，海内通行近百年。一条鞭法顺应了商品经济发展和明朝后期人身依附关系松弛的潮流。

4.清初的农业治理

清军入关至康熙二十年 （1681年）平定 “三藩之乱”，战火不断，百姓死伤流亡甚多。明末天启三年，全国在籍人口尚有5000多万人，而到清顺治八年，却只剩下3000余万人。明万历年间，在册耕地为80多万顷，到清顺治八年，则只剩下50多万顷了。山河残破，经济萧条。政治上，民族矛盾十分严重，国内大小起义暴动数十起。平定 “三藩之乱”后，清王朝在中原的军事威胁虽已不存在，但是其入主中原的政治合法性仍屡遭怀疑，为稳定自身统治，统治者在政治上高压震慑，大兴文字狱；经济上则休养生息，借助宽松优容的政策来团结中下层民众。康熙后期，国内土地兼并严重，“一邑之中，有田者十一， 无田者十九”。⑨土地兼并又造成大量的人口逃亡，严重威胁社会稳定。

基于上述原因，清初统治者推行了一系列涉及农业的改革。在土地政策方面，第一，鼓励垦荒。从顺治元年起，清政府就把招抚流亡，鼓励垦荒作为一件大事来抓。宣布垦荒归己，放宽荒地免征年限，政府资助耕牛、种子，以垦荒多寡作为考核官吏政绩的条件。第二，实行屯田。顺治元年八月，制定垦荒兴屯令， “凡州县无主荒地，分给流民及官民屯种”。民屯由政府设立专门机构负责屯垦事宜；军屯是组织军队垦田种地。第三，实行圈地。对无主荒田，分配给满族贵族、八旗官兵，由他们建立田庄，使用奴隶和农奴进行生产。但民间开垦田地，不许圈占。第四，实行更名田。明代藩王占有大量土地，经过明末农民战争的冲击，许多藩王被杀或逃匿。康熙时将藩王土地给予原种之人，令其耕种，照常征粮，改为民产， “永为世业”。⑩

在赋税政策方面，第一，减免赋税。取消明末三饷加派，减免荒地税粮，免除积欠，实行轮蠲。第二，改进赋税征收办法。清初的赋役制度因袭明代的一条鞭法，地有地税银，丁有丁税银。由于土地集中于富人，继续按丁征收丁税，无地少地的农民无力负担，普遍出现 “或逃或欠”的情况。 “丁额缺，丁银失，财政徭役以丁，稽查为难，定税以亩，检核为易”。因此，为招抚流亡，恢复和发展社会经济，缓和阶级矛盾，巩固政权。清政府 “丈地计赋，丁随田定”，即实行 “摊丁入亩”，以期通过采用赋役合一的办法来消除前弊。康熙五十一年 （1712年），清政府规定以康熙五十年的人丁数作为征收丁税的固定数，以后 “滋生人丁，永不加赋”，废除了新生人口的人头税。雍正元年 （1723年）开始普遍推行 “摊丁入亩”，把固定下来的丁税平均摊入田赋中，征收统一的地丁银，不再以人为对象征收丁税。这样，将丁役银负担从人口全面转向土地，以减轻贫民疾苦，稳定了社会秩序，提高了财政收入。

清初的赋税改革结束了地、户、丁等赋役的混乱现象，完成了人口税并入财产税的过程，彻底废除了自西汉以来的人头税。由于征税的对象是土地，政府放松了对户籍的控制，增加了大量可以自由流动的劳动力，对活跃商品经济起了推动作用。无地少地的农民摆脱了丁役负担，不再被强制束缚在土地上，进一步松弛了农民对封建国家的人身依附关系，对当时社会经济的恢复与发展，起到了积极作用。

二、古代农业治理政策的历史启示

回顾历代农业政策的调整，我们可以得到以下启示：其一，历代农业政策调整始终贯穿着一个根本原则，即农业是国家经济的基础，是社会安定的保证。当前，农村人口仍然占我国总人口的 80%，可以说农业发展程度将会对我国的整体经济水平，综合国力和竞争力产生相当大的影响。为了实现全面建设小康社会的目标，国家对 “三农”的投入逐渐增大，以工业反哺农业等多种方法解决 “三农”问题。其中农民、农业物质财富的富足和农村社会的安定和谐是追求的目标，古代农业政策中所蕴含的有关富农及如何富农，以及如何使农业安定发展的深刻认识，必将能够给我们提供有价值的参考。

其二，充分调动劳动者的生产积极性。劳动者在生产过程中起主导作用，没有劳动者，生产工具和其他生产资料只不过是一堆死物，不能成为现实的生产力。劳动者的积极性在某种意义上决定了生产力的发展趋势。只有当劳动者的积极性被调动起来时，社会生产才能快速发展。历代统治者面对战后农业劳动力严重不足的状况，采取措施从法律上恢复自耕农原有的自由身份和土地私有，提高农民的社会地位，提升了农民对其身份的认可。减轻田租，加大农民在产品分配中所占的比例等等，调动了农业劳动者的从事农业生产的积极性。

其三，要使农民通过土地实现增收。在当代中国，农民问题始终是 “三农”问题中的核心问题，其集中表现为农民收入低，增收难，城乡居民贫富差距大，实质表现为农民权利得不到保障。解决三农问题，关键是要解决农民增收，这是一个关系13亿人口大国长治久安的大问题。借鉴历朝农业治理经验，首先要注重农民的自由性，如文景和贞观时期，使农民自由度较大，经济相对活跃，直接刺激了手工业的发展，因此中国在汉唐时期一直处于上升期。其次重视农业技术的推广，使农业生产率得到提高，农民收入增加。再次从税收上减负增效，在各朝初期的税赋上都强调减轻前朝末期的沉重负担，让利于民，从而使社会渐趋稳定。最后在政策上减少对农民和农业生产的过分干扰，保证经济稳定。

在土地面积一定的情况下，土地的总产量是由单位土地的产出量决定的。要提高单位土地的产出量就必须利用好土地，开发土地潜力，促进土地增收。同时，土地是最基本的农业生产资料，又是人类赖以生存的场所，没有土地，一切农业生产都无从谈起。历代王朝后期，由于土地兼并问题严重，全国大部分土地被占人口极少数的地主所霸占，直接从事农业生产的广大农民却无地可耕，失去了赖以生存的基础，因此，统治者必须采取措施保障这些失去土地的农民最低的生活保障。

此外，在遭受自然灾害如水涝、旱灾、地震等，国家动员政府和民间的力量，全力支援灾区重建，不仅注意解决灾害所造成的当前困难局面，还采取各种措施来防范灾情的发生，如兴修水利、及时调整耕作技术，这些对当前的农业现代化建设都具有很强的现实借鉴意义。

2013年中国共产党十八届三中全会明确地提出要 “推进国家治理体系和治理能力现代化”。对此，有学者认为，可以把推进国家治理体系和治理能力现代化，看成是我们党继提出工业、农业、国防、科技这 “四个现代化”之后，提出的 “第五个现代化”。中国共产党从国家统治到国家管理，是一个重大的历史转折；再从国家管理到国家治理现代化，更是一个跨越式的飞跃。当前我国正处于经济转型时期，所面临的问题较以往更多、更复杂。“三农”问题在今后较长时期仍将是我国所面临的需要处理的最重要的问题之一。如何加快农村改革，保证农民权益，促进农业发展，需要中央在农业治理的顶层设计上体现更大的智慧和决心。我们不妨从古代历次变法中对农业的国家治理的实践中吸取经验和教训，以为当前国家治理之参考。

注释：

①《汉书·食货志》。

② 《史记·律书》。

③ 吴兢：《贞观政要·政体》，内蒙古人民出版社1998年版，第36页。

④⑦《明神宗实录》卷112。

⑤《书牍》卷12。

⑥《神宗留中奏疏汇要·吏部》卷1。

⑧ 郑文郁：《经国雄略》卷1。