构建与不动产统一登记相适应的社会中介行业组织

刘志强

（中国土地矿产法律事务中心，北京100034）

政府职能转变的核心在于向市场和社会放权，减少对微观事务的干预，加强对宏观事务的统筹，严格事后监管。不动产登记关系到亿万群众的切身利益，我们既要大力推进登记行政机构职能整合，也应注重对社会中介组织的培育和管理，只有这样才能更好地提升行政效能，激发社会活力，实现市场、社会、政府的良性互动。目前来看，不动产统一登记已是势在必行，与之相关的政府部门职能整合工作也即将完成，但是与之相适应的社会中介组织建设略显滞后，因此亟待我们认真梳理，系统研究，为下一步改革奠定坚实基础。

一、土地登记社会人员组织建设情况

目前，土地登记中介人员主要是土地登记代理人，中介机构主要是土地登记代理机构，中介行业组织主要是土地登记代理人行业协会。总体来看，社会中介组织建设法律依据效力层次较低，组织建设尚不完备。

（一）土地登记代理人实行统一资格管理，法律效力层级较低

2002年，人事部和国土资源部联合下发了《土地登记代理人职业资格制度暂行规定》和《土地登记代理人职业资格考试实施办法》，通过规范性文件的形式对土地登记代理人的考试资格、业务范围、考试组织实施、注册管理等工作进行了较为全面的规定。土地登记代理人经考试合格后，持《土地登记代理人职业资格证书》在指定机构办理登记注册，可以登记代理人名义执业。登记代理人的业务范围，包括代办登记、指界、地籍调查，搜集整理土地权属和登记相关资料等。此外，北京和云南等地也出台了有关登记代理人注册管理的相关规定。（1）但是，总体来看，上述规定仅限于规范性文件层面，法律效力层级较低，法律、行政法规、部门规章中都还没有关于土地登记代理人的专门规定。

（二）仅部分省份对登记代理机构的管理措施作出规定

2005年，浙江省土地调查登记代理行业协会颁布了《浙江省土地调查登记代理机构注册暂行办法》，对土地登记代理机构的人员构成条件和申请程序等事项进行了详细规定。根据规定，土地登记代理机构应当是经工商注册的企业法人，从事土地登记代理业务，需要向浙江省土地调查登记代理行业协会申请执业注册。申请材料经所在地土地行政主管部门备案后，经协会审核同意，颁发《土地调查登记代理机构注册证书》。此外，内蒙、安徽、广西等省份也颁布了相应的规定。（2）

（三）全国性的土地登记行业组织尚未建立

现在仅有少数省份建立了土地登记代理人行业组织，主要有浙江省土地调查登记协会、江西省土地登记代理人协会、黑龙江省土地登记代理人协会、广东省不动产登记与估价专业人员协会（3）、内蒙古自治区土地估价师与土地登记代理人协会、广西土地登记代理人协会等。行业组织是非营利性的专业性社会团体，会员包括团体会员和个人会员，业务主管部门是地方国土资源主管部门，并接受民政部门的社团登记管理。

二、房屋登记尚未形成独立的登记代理人制度

目前，房屋登记方面还没有建立起相应的代理人制度，但是正如学者所言，实践中房地产办理前期的手续环节中，早已经出现了“代办”或“代理”的现象，只是尚未公开、尚未规范而已。[1]由于房屋登记与房屋交易具有密切联系，代为办理房屋登记的主要是房地产经纪人员（房地产经纪人和房地产经纪人协理），中介机构主要是房地产经纪机构，中介行业组织主要是房地产经纪人行业协会等组织。与土地登记代理人相比，房屋经纪人制度的建设相对完备。

（一）房地产经纪人实行统一资格管理，出台有专门的部门规章

2011年住建部、发改委、人保部联合出台了部门规章《房地产经纪管理办法》，对房地产经纪机构和人员、房地产经纪活动和监管作出了较为明确的规定。2001年，人事部和建设部联合下发了《房地产经纪人员职业资格制度暂行规定》和《房地产经纪人执业资格考试实施办法》，以规范性文件的形式对房地产经纪人员的考试资格管理进行了较为全面的规定。与土地登记代理人类似，房地产经纪人考试合格后，可获得《房地产经纪人执业资格证书》或《房地产经纪人协理从业资格证书》。房地产经纪人经中国房地产估价师学会注册后，方可执业；经纪人协理一般由地方房地产协会负责管理。

（二）房屋经纪机构在法律和部门规章中已有规定

《城市房地产管理法》第56、57条专门规定了房地产中介服务机构，对其设立所需要的条件进行了列举规定。中介服务机构具体包括了房地产咨询机构、房地产价格评估机构、房地产经纪机构等。2011年，住建部《房地产经纪管理办法》也对房地产经纪机构作出了较为详细的规定。根据规定，设立房地产经纪机构，应当向工商行政管理部门申请设立登记，领取营业执照。房地产经纪机构应当自领取营业执照之日起30日内，由所在地建设（房地产）主管部门备案。

（三）在全国和地方建立了相应的房地产经纪人学会和协会

我国房地产经纪人行业组织通常和房地产估价师行业组织合并在一起，行业组织会员包括个人会员和单位会员。全国层面成立了中国房地产估价师与房地产经纪人学会，受住建部的业务指导，民政部的监督管理。地方层面成立了省市房地产估价师与房地产经纪人学会（协会）。目前广东、河南、山西等省成立了省房地产估价师与房地产经纪人学会（协会），东莞市成立了东莞市房地产估价师与房地产经纪人学会、深圳市成立了深圳市房地产经纪人行业协会等。

三、台湾地区不动产登记社会中介组织管理的借鉴

台湾地区同时存在不动产经纪人和地政士两种中介人员，前者由不动产交易的“中人”所演化，主要负责促进交易达成，已出台了专门的《不动产经纪业管理条例》，并成立了不动产经纪人协会；后者则是发端于我国清朝时期的土地代书制度，主要接受委托办理土地登记。（4）据台湾学者统计，截至2010年，台湾地区获得地政士证书的人员有26 023人，获得不动产经纪人证书的有6 098人，其中同时具有两项证书的有1 799人。（5）根据台湾地区《土地登记规则》的规定，土地登记的对象包含了地上附着物，土地登记基本等同于不动产登记。台湾土地登记中介人员主要是地政士（土地登记专业代理人），中介机构主要是地政士事务所，中介行业组织主要是地政士公会。目前，地政士已经遍布台湾地区，为维护不动产交易安全、保障不动产权利人的财产权益作出了重要贡献。

（一）出台专门《地政士法》，有较为完善的法律体系

台湾地区关于地政士、地政士事务所和公会的法律规范主要有《土地法》《地政士法》《土地登记规则》《地政士法施行细则》《土地登记专业代理人检核办法》《地政士签证责任及签证基金管理办法》以及各地政士公会的章程和行业规定等。其中，《土地法》对地政士作出了原则性规定；《地政士法》是全面规范台湾地政士、地政士事务所和公会的最高法律依据；《土地登记规则》和《地政士法施行细则》主要针对的是地政士的具体业务；《土地登记专业代理人检核办法》主要规范了地政士考试和注册管理的相关事项；《地政士签证责任及签证基金管理办法》主要是针对地政士从事签证业务的规定；地政士公会章程和行业组织规定则主要是针对公会管理作出的具体规定。

（二）地政士执业资格具有较为完善的规定

1.执业需要经过专门的考试

地政士考试由台湾地区考选部所设的土地登记专业代理人检核委员会负责，检核及格者，报请考试院发给考试及格证书。取得地政士证书者，需要向直辖市或县（市）政府申请登记，并领取地政士开业执照，才可以执业。

2.地方设置有专门的地政士名簿记录

直辖市或县（市）主管机关备置有地政士名簿，记载了地政士的个人信息、资格证书、执业状况、执业时间、入会时间、奖惩事项等。执业情况发生变更时，地政士还应及时申报备查。

3.地政士履行诚实义务，直接承担赔偿责任

地政士可以从事代理申请土地登记、土地测量、办理相关税务、提存、拟定协议、办理签证等。在接受相关委托时，应查明委托人确为登记标的物之权利人或权利关系人，并确实核对其身分后，才可接受委托。若办理各项业务时存在不正当行为或违反业务上应尽义务，导致委托人或其他利害关系人受到损害时，要承担赔偿责任。

4.从事违法行为将被撤销资格

地政士在执业过程中有欺诈、背信、侵占、伪造文书等犯罪行为或被处分除名的，地政士资格将被撤销或废止。

5.主管机关专门设有地政士惩戒委员会，处理地政士惩戒事项

惩戒委员会由政府代表、公会代表、人民团体代表、社会公证人士代表组成，主任委员由地方地政处长或县（市）政府地政局长担任。地政士受到惩戒后，将由主管机关进行公告，并被通知地政士事务所和地政士公会。

（三）地政士事务所的规定稍显简略

由于地政士个人在登记事务中责任较重，因此事务所的作用相对不是特别突出。《地政士法》主要规定了地政士事务所的设立、名称、迁移和注销等四个方面的事项。地政士需要设立地政士事务所方可执业。事务所的名称应显示地政士字样。事务所发生迁移时应当重新申请办理登记，地政士自行停止执业或死亡时，需向原登记机关申请注销登记。

（四）地政士公会作出专章规定，内容详细，且作用突出

1.地政士公会是非盈利的行业自律组织，自下而上按区设立，组织结构较为合理

根据《地政士法》的规定，地政士公会按照行政区域分为直辖市公会和县（市）公会，同一行政区域内，同级的地政士公会仅能设立一个。只有直辖市及过半数县（市）地政士公会完成组织后，才能设立地政士“全国”联合会。

2.加入地政士公会是地政士执业的前提条件

《地政士法》第33条第1款明确规定：“地政士登记后，非加入该管直辖市或县（市）地政士公会，不得执业。”地政士入会时需要缴纳会费，并提取不低于10%的金额作为地政业务的发展经费。

3.地政士公会订立章程，设有理事、监事

地政士公会订立有章程，对公会的宗旨、组织、任务，以及会员入会、出会等事项作出全面规定。以“中华民国地政士公会全国联合会章程”为例，其职能主要包括了土地登记代理相关研究、行业沟通服务、协助政府管理等职能。（6）地政士违反公会章程情节严重的，将被申诫或停止执业。公会设有理事和监事，由会员大会选举产生，任期三年，理事长仅能连任一次。

四、完善我国不动产登记的社会中介组织人员建设的建议

当前，不动产统一登记即将完成，《不动产登记条例》也即将出台，针对我国不动产登记社会中介组织建设整体零散、薄弱的现状，我们可以立足国情，并充分借鉴台湾地区在地政士管理方面的经验，在以下几个方面推动我国不动产登记社会中介组织建设：

（一）充分肯定社会中介组织的积极作用，在立法上给予登记代理人员、机构和协会等明确的法律地位

1.对登记代理的作用予以认可，并将其作为不动产登记制度建设的重要组成部分

简政放权，建设服务型政府，是我国行政体制改革的方向。在不动产交易日益活跃的现状下，土地登记代理机构通过自己专业的服务，可以减轻当事人的负担，提高土地登记机关的工作效率，有利于促进不动产交易的迅速完成，有利于提升不动产登记的规范有序运行，积极作用明显。（7）因此，对于这项制度应当予以充分肯定，并继续发展和完善。

2.建立层次分明、相互协调的登记中介组织法律结构体系

首先，应在《不动产登记条例》中对登记代理机构和人员作出原则性规定，例如规定不动产登记的相关事项可以委托专业的不动产登记代理人，不动产登记专业代理人的具体管理办法由不动产登记主管部门会同人力资源和社会保障部门另行规定。其次，可以出台专门关于不动产登记代理人员和机构的《不动产登记代理人管理办法》，办法可以对登记代理人、代理机构、代理人协会等作出规定；最后，通过规范性文件的方式出台关于不动产登记代理人具体命题、考试、收费、发证，以及机构管理、协会管理等方面的细化事项。

（二）与不动产统一登记要求相一致，明确不动产登记代理人的执业范围，整合登记人员资质管理

1.与改革方向保持一致，将登记代理人的执业范围扩展至全部不动产

根据国务院机构改革方案的要求，整合“房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责”，将不动产登记代理人的执业范围扩展至包含土地、房屋、林地、草原等各类不动产在内的登记代理服务事项。在保留房屋经纪人的基础上，要求其中从事登记代理的中介人员必须持有不动产登记人员资格证书。

2.借鉴法律资格管理的经验，将登记官资格和登记代理人资格进行整合

目前，土地登记机关存在土地登记人员持证上岗考试制度，房屋登记机关存在房屋登记官制度。（8）两项制度均是针对登记机关直接从事登记事务的公务人员所设，都要求具备一定的土地登记知识和民商法律知识，其考试内容与登记代理人有较大的相似性。目前，我国法律领域实行律师、法官、检察官考试合一的司法考试，不动产登记也可以之为借鉴，将不动产登记官考试和不动产登记代理人考试合一为不动产登记人员资格考试，由不动产登记主管部门或者行业协会对不动产登记相关从业人员实行更加统一、规范的管理。（9）

（三）加强不动产登记中介市场的培育，进一步规范不动产登记代理机构和不动产登记代理人协会管理

1.进一步规范不动产交易市场，促进登记代理行业发展

总的来看，相比台湾地区，大陆的不动产交易市场起步相对较晚，登记制度也尚处于逐步完善的阶段。专业化、规模化的不动产登记代理人员和机构尚未成型。因此，应当把更多的登记相关事项交给市场去承担，政府着力后期的监管。在尊重不动产权利人意愿的基础上，逐步引导当事人选择专业化的登记代理机构办理不动产登记事务，进而逐步形成良好的市场化服务机制。

2.完善登记代理机构组织管理，促进代理机构的规范诚信经营

为便于制度的衔接和落实，从事不动产交易经纪的行业组织可以继续进行代理登记业务，但是必须具有一定数量的、持有不动产登记代理资格证书的专业人员，并由其直接开展相关登记代理实务。代理人员发生违法违规行为时，代理机构应当依法承担相应的赔偿责任。

3.建立和完善不动产登记代理人行业协会

行业协会的建立，需要具备一定规模的从业人员和从业机构。目前来看，全国大多数地区土地登记代理行业协会还处于初步建设阶段，因此，可以在明确不动产登记代理专业管理的前提下，与地方土地估价、房地产估价、房地产经纪、土地调查协会等进行合并和整合，出台行会章程，完善组织机构和会员的管理。在地方协会发展完善的同时，成立全国性的不动产登记代理人协会，在全国范围内开展行业自律管理，充分发挥行业协会在规范建设、人员培训、业务交流、诚信管理、反映行业诉求等方面的积极作用。

注释

（1）2003年，北京市国土资源局和北京市人事局颁布的《北京市人事局北京市国土资源和房屋管理局关于土地登记代理人职业资格认定工作有关问题的通知》（京人发［2003］102号）；2007年，云南省国土资源厅颁布了《云南省土地登记代理人登记备案管理暂行规定》等。

（2）2012年，内蒙古自治区土地估价师与土地登记代理人协会颁布了《内蒙古自治区土地登记代理机构和土地登记代理人执业登记办法》；2007年，安徽省国土资源厅出台了《关于印发〈安徽省土地登记代理机构管理办法（试行）〉和〈安徽省土地登记代理人登记注册管理办法（试行）〉的通知》（皖国土资［2007］60号）；2012年，广西自治区国土资源厅出台了《广西土地登记代理机构注册管理暂行办法》。

（3）广东省不动产登记与估价专业人员协会是由“广东省土地估价师与土地登记代理人协会”2014年5月更名而来，为全国第一家省级不动产登记与估价专业性社会组织。

（4）日本的土地登记代理人主要是“司法代书师”，其既可以代理土地登记，也可以代理商业登记。参见姜贵善：“日本的土地登记代理制度”，载《国土资源》2003年第1期。

（5）黄荣源（台）：“海峡两岸地政士及不动产经纪人考试制度比较”，载《国家菁英》6-4期，69-88。

（6）“中华民国地政士公会全国联合会章程”第6条规定：“本会之任务如下：一、关于地政学术之研究、发展及交流事项。二、关于协助政府推行政令事项。三、关于土地登记与相关税务革新事项。四、关于人民财产权利保障事项。五、关于促进会员组织之健全及发展事项。六、关于会员品德砥砺及信誉增进事项。七、关于会员风纪之整饬及执行业务争议之调处事项。八、关于会员及其所属会员权益之维护及业务之辅导事项。九、关于会员福利及情谊联系事项。十、关于编印有关刊物及出版事项。十一、关于各项相关社会公益活动之参与事项。十二、关于各项相关业务之受托或咨询事项。十三、关于其他法令规定应办理之事项。”

（7）参见魏淑英：“关注土地登记代理”，载《中国土地》2001年第4期；罗菲、钱峰、曹银：“浅议我国土地登记代理制度管理和完善”，载《科技创新》2010年第8期。

（8）参见国土资源部《土地登记办法》第4条规定：“国家实行土地登记人员持证上岗制度。从事土地权属审核和登记审查的工作人员，应当取得国务院国土资源行政主管部门颁发的土地登记上岗证书。”住建部《房屋登记办法》第6条规定：“房屋登记人员应当具备与其岗位相适应的专业知识。从事房屋登记审核工作的人员，应当取得国务院建设主管部门颁发的房屋登记上岗证书，持证上岗。”《关于做好房屋登记审核人员培训考核工作（试行）的通知》（建房［2009］61号）规定：“实行房屋登记审核人员持证上岗是《房屋登记办法》确定的一项制度。在房屋登记机构从事初审、复审、终审等具有房屋登记审核性质工作的人员，应按照《房屋登记办法》和本《通知》的要求，通过房屋登记人员培训考核或确认，取得《房屋登记官考核合格证书》后，成为房屋登记官，方可从事房屋登记审核工作。”

（9）值得注意的是，根据《人力资源社会保障部关于做好国务院取消部分准入类职业资格相关后续工作的通知》（人社部函［2014］144号），房地产经纪人和土地登记代理人已经由准入类职业资格调整为水平评价类职业资格。

［1］范利平.我国不动产登记的理论与实践［M］.北京：知识产权出版社，2012.

［2］姜爱林.略论我国土地登记代理制度的构建［J］.中国土地，1997（12）：21-23.

［3］魏淑英.关注土地登记代理［J］.中国土地，2001（4）：27-28.

［4］马红.与时俱进勇于创新积极稳妥地推进土地登记代理工作［J］.山东国土资源，2005（4）：13-14.

［5］罗菲，钱峰，曹银.浅议我国土地登记代理制度管理和完善［J］.科技创新，2010（8）：126.

［6］饶敏.土地登记代理执业风险及防范［J］.中国土地，2005（7）：24-25.

［7］张瑞雪.浅论土地登记代理制度的建立和完善［J］.科教文汇，2007（12）：126.

［8］陈幸德，金俊，沈建国.浙江省土地登记代理制度研究［J］.浙江国土资源，2013（4）：26-29.