建构农业安全网：美国经验和中国实践及政策建议

夏益国，孙 群，刘艳华，盛新新

（安徽工业大学商学院，安徽马鞍山243032）

1 美国农业安全网的构成和特点

美国是世界上率先对农业实施保护的国家[1]。习惯上，美国农业界把联邦政府对农业的各项支持政策统称为“美国联邦农业安全网（the US federal farm safety net）”。狭义的美国联邦农业安全网是由国会授权的联邦农产品计划、农业风险管理计划和农业灾害救助计划构成的，旨在确保农民种田有利可图，确保美国农业能够维持安全、牢固和足够的粮食供给能力，保障美国国家粮食安全的政策体系。广义的美国联邦农业安全网泛指一切支持农业发展的政策措施总和，不仅包括狭义的农业安全网，还包括诸如农业教育、农业科技与推广、农业环保和农业贸易等一系列农业支持政策的总和[2]。

1.1 美国农业安全网的构成

当前，狭义的美国联邦农业安全网主要由美国联邦农产品计划（federal farm commodity program）、农业风险管理计划（farm risk management program）和农业灾害救助计划 (farm disaster assistance program)三部分组成：

（1）联邦农产品计划。联邦农产品计划主要由直接补贴（direct payments,DP）、营销援助贷款计划(marketing assistance loan program)、反周期支付计划（counter-cyclical payments,CCP)和平均作物收益选择（average crop revenue election,ACRE）构成(CCP和ACRE二者只能选一)。联邦农产品计划主要以收入和价格支持为主。

（2）农业风险管理计划。农业风险管理计划以联邦农作物保险计划（federal crop insurance program）为核心，以非可保农作物灾害救助计划（uninsured crop assistance program，UAP）为补充。联邦农作物保险计划源于《1938年农业调整法》的一项配套法律《美国农作物保险法》，目的在于通过为生产者提供风险保障，转移农民的生产风险。经过1980年、1994年和2000年三次重大改革，目前联邦农作物保险已经成为美国农业安全网核心政策工具，承保的风险从生产风险扩展至市场风险、收入风险[2]。非可保农作物灾害救助计划为联邦农作物保险未覆盖的农作物提供灾害损失救助。

（3）农业灾害救助计划。《1973年农业和消费者保护法》设立农业灾害救助计划。该计划规定，基本农作物生产者，包括小麦、玉米、棉花、水稻、大豆等，因灾造成产量损失达33%以上，政府给予一定现金救助以使其尽快恢复生产。《1977年食品和农业法》把小麦和饲料粮因灾减产补偿起点提高到产量损失达40%以上，但水稻和棉花因灾减产补偿起点下降到产量损失达25%以上。鉴于联邦农作物保险一直没有能够替代灾害救助计划，《2008年农业法案》提出把灾害救助计划作为联邦农作物保险计划的补充项目（supplementaldisasterassistance），建立了以补充收入救助支付计划（supplemental revenue assistance payments program）为核心的补充灾害救助计划。

1.2 美国联邦农业安全网的特点

（1）严密的政策体系。美国联邦农业安全网为美国农业编织了一道严密的保护网：联邦农产品计划为美国主要农产品（共计28种农作物）生产提供价格和收入支持，以解决主要农产品的价格和收入风险。联邦农作物保险项目为100多种农产品提供产量或收入风险保障；非可保农作物灾害救助计划为暂未列入联邦农作物保险的农产品提供损失保护。补充性灾害救助计划为上述农产品计划和联邦农作物保险没有提供保障的与气候相关的损失提供保障；这些政策交互作用，构成体系严密的农业支持政策体系。

（2）强大的政策合力。美国农业信贷、农业保险、农业补贴以及农业灾害救助等政策经过长期调整，他们之间相互联系、相互配合，形成农业安全网强大的政策合力。例如，联邦农业安全网把农业补贴、农业信贷、农业价格支持政策和农业保险有机揉合：联邦农产品计划集农业信贷、价格支持、农业补贴于一身，通过规定主要农产品的目标价格，即贷款率，向农场主发放以未来收成为抵押的农业信贷支持农业生产，农产品收获后如果市场价格低于目标价格，则农场主在市场上以市价出售农产品并偿还贷款，差价部分相当于对农民提供的补贴，高保障的联邦农作物保险可以确保农民即使遭遇到重大灾害的情形下也不至于因为失去偿付能力而破产，可以有效地保护农产品信贷公司的贷款安全，其政策设计之精巧，令人叹为观止。

（3）适度的政策成本。据统计，从2003至2012财政年度，美国联邦农业安全网的平均年度支出为165.4亿美元，从最低的2010年支出126.11亿美元到最高的2005年支出243.27亿美元不等（表1）。根据国会预算办公室（congressional budget office,CBO）2010年8月预测，如果维持目前的农业安全网政策，则2011至2020财政年度年均需要支出148亿美元，略低于此前年均支出165.4亿美元，主要是预测此间农产品的价格上升使得与价格相关的补贴下降，如反周期支付。农业安全网支出约占年度农业预算的15%，是农业预算中仅次于补充营养援助计划 (supplemental nutrition assistance program,SNAP，约占农业预算的80%)的第二大支出，但成本总体适度。

表1 2003~2012年美国农业安全网实际支出（单位：亿美元）

（4）最优的政策效果。强有力的农业安全网为美国农业经济的持续繁荣立下汗马功劳，与近年来美国紧张的预算形势和全球经济增长乏力形成鲜明对比的是美国农业经济取得巨大的成功，成为经济衰退时期美国经济的亮点，是把美国带出经济衰退的重要力量，以致于美国国内有一个说法：美国农民成就了美国增长 (america’s farmers grow america)[3]；农户收入持续增长，农户平均家庭总收入与美国平均家庭总收入的比达到1.25∶1，一改以往农民收入增长缓慢、增产不增收的局面（表2）。农场经营状况持续向好，农场资产负债率降至历史最低水平，近年来一直在10%左右；农场现金总收入在2013年达到历史最高点4460亿美元，净总收入也一直处于高位[4]；美国农产品国际竞争力不断增强，出口持续增长，2012年，出口总值和贸易顺差分别达创记录的1412.7亿美元和383.6亿美元，出口额与农业总产值的比例一路攀升，近年来一直超过30%[5]。当然这一切也与近年来国际市场需求旺盛，农产品价格上涨有关。

表2 2006～2011年美国农户家庭平均收入与全美家庭平均收入对比

2 中国建构农业安全网的实践

2.1 建构中国农业安全网的必要性

（1）解决中国粮食安全问题需要农业适度规模化。中国人多地少水少，除人力资源相对丰富外，各种农业资源相对不足，解决吃饭问题是历代政府首要的政治任务，当今概莫能外。对于当代中国而言，粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。尽管在消耗了大量的社会经济政策资源后，我国粮食供给才大致取得“紧张平衡、强制平衡和脆弱平衡”，但粮食对外依存度逐年上升却是不争的事实：中国2012年的粮食进口总量7236万t，已相当于中国当年粮食产量的12.2%，占当年中国获得粮食总量的比例高达近11%，远远突破95%的粮食自给保障线，我国粮食安全形势严峻[6]。

毫无疑问，解决13亿中国人吃饭问题主要还得靠自己。在目前工业化、城镇化、市场化的多种冲击下，以传统分散小农模式种田的农民比较利益低下，缺乏规模经济，户均几亩田地的农民一年种田收入甚至不抵一月务工收入，各种生产要素向第二、三产业转移不可避免，出现农村空心化、农业副业化和农民老年化、兼职化现象[7]。在市场化下背景下，解决粮食安全的思路仍要依靠市场。首先要解决有人愿意种田问题，其本质是种田收入问题；合理的种粮效益，是确保粮食生产稳定发展的关键[8]。只要从事农业生产可获取不低于第二、三产业的报酬率，就能够保证有足够资源流向农业产业。在目前工业化、城镇化在背景下，大批富余农村劳动力向二、三产业转移的趋势将会长期存在，这在短期内对我国农业基础地位和国家粮食安全构成挑战，但也为我国农业适度规模化发展提供了难得的机遇。发展现代农业，实行规模化、集约化经营，使农业真正成为高效益产业，从而吸引高素质人才和资金扎根农村，农业适度规模化经营是解决我国农业问题的根本方法[9]。

（2）农业规模化需要农业安全网支持。我国目前处于现代农业转型关键期。与过去传统小农为主不同的是，当前种粮大户、专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体广泛涌现，逐渐成为粮食生产的主力军。据安徽农业部门调查，近年来全省土地流转面积以年均约26%的速度增长，其中八成以上为规模经营，种粮大户单产比分散经营的农户平均高出375kg/hm2以上[10]。

农业规模化经营具有高投入、高成本和高风险的特征。这些特征加上农业本身的弱质性决定了农业规模化更需要政策支持。规模化农业需要更多更好的基础设施，需要购置更多的固定资产，前期投入较高，在目前的农业支持政策框架下，农业信贷难以获取。当前农业生产资料价格、劳动力价格、能源价格上涨速度远超粮价上涨速度，农业规模化经营高成本风险突显，阻碍了种粮收益提高，使得规模化经营主体“非粮化、非农化”趋势明显[11]。

规模化经营带来风险规模化、集中化。农业是高风险产业，各种自然灾害一直是农业生产的天敌，特别是近年来全球气候异常，自然灾害发生的频率和造成的损失越来越严重。农业的高风险性还表现在市场风险上。由于农产品供给周期长，而需求的收入和价格弹性均很低，使得农产品价格极易产生暴涨暴跌的行情，陷入“种多了伤农，种少了伤民”的怪圈。

在“市场失灵”的条件下，要解决农业规模化经营“高投入、高成本和高风险”产生的问题，政府的政策支持至关重要，根本方法是建立相互协调的农业政策支持体系，为农业建构安全网，解决规模化粮食生产者资金获取难、种田成本高、风险高等突出问题。

2.2 中国农业安全网的探索

虽然我国从官方到学术界至今还没有提出中国农业安全网概念，但自本世纪初开始，中国政府着手实施了一系列农业支持与保护政策：2002年开始试点种粮补贴，目前有直接补贴、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴四种补贴；2004年实施粮食最低收购价和临时收储政策；2006年全面取消农业税；2007年试点政策性农业保险。目前初步建立了以政策性农业保险为基础、农业补贴和价格支持为主体的农业支持政策体系，尽管支持政策还不够完整，政策自身存在较多问题，政策之间协调性还较差，但中国农业安全网的雏形已经初现。

3 建构中国农业安全网的政策建议

3.1 以保障国家粮食安全为根本政策目标

中国农业安全网的政策目标是什么？以往官方对农业支持政策目标的表述显现多样性，比如：为了提高农民的收入；为了调动农民生产积极性；为了保障国家粮食安全，等等，不一而足，这可能与每种支持政策有特定目标相关。但从世界各国农业支持政策的目标来看，其核心目标不外乎是保障农民收入和维护国家粮食安全。例如美国农业安全网的政策目标表述为“旨在确保美国农业能够维持安全、牢固和足够的粮食供给能力”[2]，由此可见，美国农业安全网的政策目标是保障美国国家粮食安全。但美国农业安全网把保障农民收入、促进农业可持续发展作为实现根本政策目标的中间政策目标，通过促进农民收入增加的中间目标达到根本政策目标；这是因为美国农业资源丰富，农业的主要矛盾是长期生产过剩，农产品价格低廉，农民收入增加缓慢。因此，只要保障农民收入，就能够保障美国国家粮食安全。

从长远看，我国农业的主要矛盾是农产品，尤其是粮食供给能力不足，随着工业化、城镇化发展，这种矛盾或将加剧；因此我国农业安全网的首要的、根本的政策目标应为保障农产品的供给，维护国家粮食安全；农民收入目标只能作为中间政策目标，在二者发生冲突时，要以国家粮食安全作为根本目标，这是由我国的现实国情所决定的。我国有2亿多小规模农户，近7亿农村人口，人地关系长期紧张，从根本上说，增加农民收入只能依靠农业产业化、规模化，工业化和城镇化，依靠农业劳动力向二、三产业转移[12]；把7亿农民的增收目标作为农业支持政策目标是农业支持政策不能承担之重，也是政府财力难以实现的目标[13]。

3.2 以农业规模化经营主体为政策对象

我国当前的农业支持政策是基于小农模式为背景制定的，尽管在调动农民生产积极性方面发挥了重要作用，但也存在不少问题。例如，面向数以亿计的小农户，政策实施成本之高[14]、道德风险之严重，消耗了大量宝贵的政策资源[15-19]；另外，传统小农模式下绝大部分农民种田是为了自给自足，而不是商品生产，致使小农户对农业支持政策需求不高，反映不敏感，致使农业支持政策效果不佳[20]。相反，农业规模化经营主体的种植规模较大，对保障国家粮食安全的贡献大，更重要的是，他们对农业支持政策需求强烈、反映灵敏；有限的农业政策资源应优先支持农业规模化经营主体。这一方面可以节约政策实施成本、提高政策的针对性，解决长期以来我国农业支持政策对象不明问题，另一方面也可以提高政策的有效性，更好地实现保障我国粮食安全的政策目标。

3.3 以政策性农业保险为基础

政策性农业保险是农业安全网最重要、最基础组成部分。说它最重要是因为保险是一种市场化的风险管理手段，可以充分利用政府保费补贴带动作用形成农业风险市场化的社会分摊与互助机制，有助于农民培养风险与风险成本意识，同时也能减轻政府财政压力；说它最基础部分是因为保险的基本功能是损失补偿功能，政策性农业保险可以保障由于灾害、甚至市场波动而致的损失，保障农民基本的再生产能力。

目前，我国政策性农业保险还处于试点阶段。政策性农业保险覆盖面不高、保障水平低、保险产品单一，远不能满足农民尤其是规模化生产农民转移风险的要求，与担当农业安全网重任的要求相距甚远。当务之急是提高对规模化农户的保障水平，解决规模化农户因为保障水平太低而无法转移生产风险问题；保费补贴也应向其倾斜。创新保险产品，引入农作物产量保险和收入保险，让政策性农业保险真正成为中国农业安全网的基石。

3.4 改革农业补贴发放方式

在农业补贴政策的激励下，近年来我国粮食产量稳步提升；不过实施多年之后，补贴政策的效果正在递减。如补贴的数量总体偏低，远赶不上种粮成本上升；补贴分配普惠制，有吃大锅饭趋势[10]。绝大部分补贴给了土地的家庭承包者，而不是实际种植者[21]。另外，如果直接向土地承包者发放直接补贴，则会导致农地价格和租金的上升，间接剥夺了种粮者收益[22]。

对于农业补贴，一方面继续加大支持力度，发挥其对农民生产决策的激励和收入转移的双重效应；另一方面改革补贴发放模式。考虑到制度演变中的路径依赖，取消实施多年的普惠制补贴阻力巨大，且易引发农民对政策变化的预期；保留普惠制补贴，对于增量补贴部分，通过直接补贴、良种补贴与生产资料综合补贴分配给规模化粮食生产主体，实施产量（或种植面积）挂钩补贴，使补贴真正落到粮食生产者手中。一句话，今后增量补贴要向规模化经营主体倾斜。

3.5 建立差价补贴为主体的价格支持政策

价格支持也面临困境。近年来，因农资价格和人工成本快速上涨导致粮食生产成本大幅增加，而粮价提高幅度却始终滞后于种粮成本上涨速度，导致种粮比较效益持续下降，耕地撂荒和非粮化现象、粮食生产兼业化和副业化趋势日益突出；但如果继续提高粮食最低收购价和临时收储价，又将面临市场扭曲加重、进口压力加大、WTO规则约束加强等突出问题[23]。因此，最低收购价政策运用空间有限。自2004年实施最低收购价以来，水稻、小麦、玉米等农作物最低收购价提高幅度较大：以小麦为例，自2008年至2013年小麦最低收购价5年累计涨幅达63%，导致国内小麦价格已高于国际市场价格，由于我国农产品关税较低，使得国产小麦受到进口小麦的巨大竞争压力[24]；其它农产品如棉花、水稻也存在类似问题。

差价补贴（deficiency subsidy）的核心是政府根据种粮成本制定各种农产品目标价格（target price），当市场价格低于目标价格时，政府实施差价补贴。差价补贴既有价格支持特征，又有直接补贴性质，是美国农产品计划中较长期使用的一种补贴工具；实施差价补贴的优势是对农产品价格形成机制扭曲作用较小；不过，差价补贴仍属“黄箱”政策范畴，受WTO农业补贴规则规制；也存在政策实施成本问题。

差价补贴政策设计应突出重点：差价补贴对象主要为规模化粮食生产主体，因为对自给为主的小农而言，市场价格涨跌对其影响小。这样既可避免目前我国直接补贴中绝大部分补贴给了土地的家庭承包者，而不是实际种植者，造成补贴的激励功能下降，又能减少差价补贴实施带来的巨大工作量，有利于对差价补贴实施监管。

3.6 建立政策性农业信贷支持政策

在传统小农模式下，由于农户生产规模小，对农业生产信贷需求很小，大部分农户对正规和非正规信贷需求均以消费性为主[25]，农业贷款的增长并没有成为促进农业经济增长和农民收入水平提高的相关资源要素[26]，这可能是我国至今还没有建立政策性农业信贷支持政策的原因。

当前，我国农业生产方式正发生深刻变化，农业规模化经营趋势势不可挡；而农业规模化经营具有高投入特点，属于资金密集型产业，农业信贷支持是农业规模化经营不可或缺的支持条件；但到目前为止，我国农业贷款，尤其是农业生产环节贷款难问题长期没有解决，影响到我国农业生产方式转变[27]。农业生产贷款难的原因一方面是由于农业生产过程高风险性，而规模化生产土地基本上是承租取得的，难以开展不动产抵押贷款，而农户本身又缺乏可供抵押的资产；另一方面，农村涉农金融机构向商业化、股份化发展，以盈利为目标，把更多的贷款投向非农领域。

为适应我国农业规模化、集约化和产业化发展，建立农业生产信贷的正常获取机制应提上议程。一是建立政策性农业生产贷款政策。改革农业发展银行职能，把其主要职能由为粮食收购融资转变到为农业生产与粮食收购融资并行。二是进行制度创新，允许从事政策性农业保险的保险公司向规模化经营主体发放农业生产贷款，增加农业信贷市场供给，促进农业信贷市场竞争；而保险公司可以利用其从事农业保险所产生的信息优势，降低交易成本，增加保险公司资金使用渠道，实现多方互补共赢。

3.7 整饬农业技术研发与推广体系

在我国未来土地和水资源约束日益趋紧的条件下，科技支持是实现我国粮食安全的重要技术保障，也是未来我国农业安全网的重要组成部分。在小农经营模式下，小农户对农业科技缺乏需求，加之政府重视不够，投入不足，各级农技推广部门普遍存在人员老化、素质有待提升、工作经费难以保障、农技推广效果差强人意等问题；在未来我国农业走向规模化、专业化和产业化经营中，农业技术推广需求将大大提升，整饬各级农业技术研发与推广体系，找准定位，创新组织活力，支持农业规模化发展。

3.8 提高农业支持政策的协调性

只有相互协调的农业支持政策才能形成网状的政策体系、强大的政策合力和最优的政策效果，才能形成名符其实的安全网。提升支持政策协调性的基本思路是：建立主要粮食品种的“目标价格”，取代现行最低收购价政策，以解决现行粮食最低收购价对粮价形成的扭曲；建立“目标价格”为贷款率的政策性农业贷款抵押机制。建立政策性农业保险支持政策性农业信贷保证机制，降低信贷风险；允许政策性农业保险经营机构向规模化粮食生产主体发放粮食生产贷款，促进信贷市场竞争。建立政策性农业信贷和政策性农业保险对农业技术研发、推广的支持保障机制。农业补贴在遵守国际规则的条件下，注意由“黄箱政策”向“绿箱政策”转变，加大对“绿箱政策”的支持力度；提升政策性农业保险在农业安全网中的地位和作用，未来农业价格支持和收入支持主要依靠政策性农业保险[2]。

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