农民工市民化的制度障碍与制度重构<br/>——基于新型城镇化的场域分析

农民工市民化的制度障碍与制度重构
——基于新型城镇化的场域分析

2014-04-15王守智

济南大学学报（社会科学版） 2014年4期

关键词：市民化城镇化农民工

王守智

（中共湛江市委党校，广东湛江524032）

农民工市民化的制度障碍与制度重构
——基于新型城镇化的场域分析

王守智

（中共湛江市委党校，广东湛江524032）

摘摇要：新型城镇化说到底是人的城镇化，即农民工的市民化。就目前国内的发展形势而言，农民工是农业转移人口的重要组成部分，然而，推进农民工市民化还存在着诸多障碍，尤其是制度羁绊，如户籍制度的门槛、就业制度的束缚、社会保障制度缺陷等等，因此，有必要进行制度创新，加速农民工的市民化，从而实现新型城镇化由数量型向质量型的转变。

农民工；市民化；城镇化；制度创新

根据国家统计局公布的数据显示，截至2012年底，中国城镇人口达到7．12亿，人口城镇化率已到了52．57%。而中国社科院发布的2013年《城市蓝皮书》则指出，2012年我国按户籍人口计算的城镇化率仅有35．29%，若按城镇中农民工市民化程度平均为40%推算，中国真实的完全城镇化率只有42．2%，比国家统计局公布的常住人口城镇化率低了10．37个百分点。之所以出现这样的差距，主要源于统计的口径。根据我国国家统计局的计算办法，城镇化率＝城镇人口／总人口（均按常住人口计算，不是户籍人口），而常住人口的计算，只需满足在本地区居住半年以上的条件。这就使得在统计城镇化率的过程中，将大量在城镇常住的农民工纳入了统计范畴。截止2013年底，我国农民工总量已达2．69亿人，其中，新生代农民工已占到农民工的70%以上，他们的市民化意愿更加强烈，但他们中的大多数并不具备城镇户籍，也因此无法享有与城镇居民同等的社会保障机制，这与新型城镇化所倡导的“要以人的城镇化为核心”的内在本质相差甚远。因此，党的十八届三中全会指出，要“推进以人为核心的城镇化”，首先就要“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。国务院近日印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》也指出，要“高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、‘三个代表'重要思想、科学发展观为指导，紧紧围绕全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化”。

一、城镇化发展中农民工市民化的制度性障碍

美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·诺思曾指出，“制度在社会中起着更为根本性的作用，它们是决定长期经济绩效的基本因素”，“制度就是一种激励结构，一种激励制度，好的制度应该可以激励人们发挥他们的创造力，提高他们的生产效率，有效地运用高技术”。［1［2］（P333）当然，就制度对于经济社会发展意义而言，首先要有制度，其次是要让制度运转起来。

过去我国的城镇化发展模式，只注重城镇化发展的速度而忽视城镇化发展质量的提升，只注重空间扩张的城镇化而忽视人本型的城镇化等，最终导致一方面大城市发展面临交通拥挤、人口膨胀和环境污染等“病态”问题，另一方面小城镇和农村发展却相对缓慢。对于这些问题，单从制度根源上进行追溯，主要原因：一是相关制度的缺乏以及不完善；二是虽有制度安排，但在实践中没有运转起来。

（一）户籍制度的门槛

目前诱发我国城乡二元结构最主要的制度成因就是以户籍为标志的身份隔离。建国之初，由于我国国内面临着粮食生产能力不足、公共基础设施建设薄弱以及西方世界的排斥与挤压等严峻的国内外形势，我国实施了赶超型发展战略，将有限的资源向工业部门配置和整合，优先发展工业化。因此，就把“目光伸向了广袤的农村，以工农业产品价格“剪刀差”、对农村征收高额税赋（包括实物税）、低投资、转移农村金融资金、不在农村实行福利保障制度等办法，将农业剩余强制转为大中城市的工业化原始积累”。［3］1958年，中国颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套严格的户口管理制度。“按照户籍制度将全国人口分为农业人口和非农业人口，并依此在经济、政治、文化、教育、卫生等一系列具体方面实行不公平的国民待遇。”［4］这一制度壁垒，构筑了城乡二元的鸿沟，将人们泾渭分明地分割成了两种身份：农民和市民，这成为阻碍我国城镇化进程的最直接原因。

随着我国经济社会的不断发展，户籍制度对人们的束缚与制约虽然在某些方面有所减弱，有些地方甚至探索出积分制入户的办法，但仍然是杯水车薪。长期的二元社会结构在事实上已经造成城乡居民在知识文化、能力素质、价值观念以及生活方式等诸多方面存在显著差别，再加上城镇中各种正式与非正式制度的影响，都使得农民工在进入城镇之后无法很好与市民有机融合。同时，还被人们冠以“农民工”的称谓，游离于城镇和农村之间，扮演着“农民”与“市民”的双重角色，在二者之间处于非常尴尬的“边缘化”状态。［5］国家统计局的调查监测报告显示，2013年底，农民工总量已超过2．69亿人。可以说，“农民工”是计划经济体制向市场经济体制转变过程中的“混血儿”［6］，是城乡差别在城市的缩影。正是城乡二元结构的体制，带来了城乡居民的地位、身份、权利、义务的非对等性。［7］因此，农民工真正意义上的市民化，首先就要从打破户籍制度的藩篱、优化户籍制度改革开始。

（二）就业制度的束缚

就业是民生之本，非农就业则是城镇化之本。农民来到城市之后，一个关键的问题就是如何在城镇生存下去，如何维持生计的问题。但现在进城的农民所拥有的个人资源和社会资源都比较欠缺。他们中的绝大部分都没有接受过职业技术教育。文化知识和职业技术这些个人资源，是他们在城市就业的一个很大障碍。《2012年我国农民工调查监测报告》显示，目前我国农民工中，文盲率占1．5%，小学文化程度占14．3%，初中文化程度占60．5%，高中文化程度占13．3%，中专及以上文化程度占10．4%。同时，农民在城市举目无亲，与城市人的交往很少，社会交往比较单一，所能取得的社会资源少，就业资源匮乏。从目前农民工的就业分布来看，从事制造业的比重最大，占35．7%，其次是建筑业占18．4%，服务业占12．2%，批发零售业占9．8%，交通运输仓储和邮政业占6．6%，住宿餐饮业占5．2%。［8］据中国就业促进会会长张小建介绍，我国每年需要安排就业的劳动力有2500万人，但能够实现就业的只有1200多万人，仍有1000多万人处于失业状态。因此，今年中央城镇化工作会议也指出，要“推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”。

（三）住房保障制度的限制

居住需求是迁移人口的第一需求，但是目前城市商品房高昂的价格是农民工在城镇安家的又一障碍。仅2009年一年，全国房价平均上涨速度超过25%。一线城市的房价，一套房折合一个工人100年的工资（郎咸平，2010）。据国际货币基金组织（IMF）数据显示，以房价相对薪酬来考量的全球十大最不可负担的房地产市场中有七个城市在中国，甚至超过了东京、伦敦和纽约。以房价和工资的比率来反映人们是否能承受房价来看，纽约一间公寓价格的中列数是一个普通家庭年收入的6．2倍多，而要想在北京的中心城区买间房子，则需要一个普通家庭25年的收入。

安居才能乐业，目前我国城乡居民中居住条件最差的莫过于农民工群体。国家统计局的数据显示，2012年，进城农民工的住房有32．3%依靠用人单位提供集体宿舍，10．4%在工地工棚，47%租住“城中村”、城乡结合部或城近郊区的农民住房，在城镇拥有自有住房的农民工只有0．6%。多数农民工及其家属实际住房条件都在城镇贫困标准之下，普遍居住空间狭小，并且缺少卫生、采暖、通风、防火等基本设施，环境乱、脏、差。据另一份资料显示，在已婚的建筑业农民工中，有3／4的人处于夫妻分居状态。人力资源和社会保障部劳动科学研究所课题组的一份调查显示，55．12%的农民工认为在城市工作生活的最大困难是“没有住房”。［9］因此，农民工市民化的稳步推进，离不开城镇吸引力和承载力的不断增强，只有不断探索和加强住房保障制度的改革，才能满足和适应进城农民对住房的需求。

（四）农民工子女接受教育的制度障碍

受教育权是法律所赋予公民应得的权利，无论是城市子女还是农民工子女都应接受平等的教育机会。［10］然而，由于身份和地位的特殊性，决定了农民工子女受教育权难以得到真正实现。农民工子女主要包括流动儿童和留守儿童。截至2013年年底，全国义务教育阶段的随迁子女共有1277万人，占义务教育学生总数的9．3%。不难看出，目前农民工子女成为留守儿童的居多，而农民工将子女带在身边并安排子女在务工城市入学的比重较小。从留守儿童所受教育来看，农村的义务教育到目前还没有完全摆脱“两低一高”的局面，即入学率低，升学率低，辍学率高。再加上他们无法在正常的家庭环境下得到照料、关爱，往往过早承受家庭中的各种劳动负担和压力，再受到赌博、网吧不良社会风气的影响，极易造成其在生活中面临安全无保、学业失助、品行失调等成长风险和隐患。再从流动儿童所受教育来看，由于我国户籍制度的二元化所带来的城市居民和农民一系列不平等待遇，使得农民工子女在城市的受教育权也面临重重阻力。尤其是“按户口就近入学”的原则，更设置了制度性的障碍。因而，农民工子弟学校也就成了农民工子女接受义务教育的最后选择。然而，大部分民办农民工子弟学校的办学条件达不到国家规定的办学标准，如师资力量差、办学条件简陋、消防设施和食品卫生存在安全隐患等等，都严重影响了农民工子女身心的全面发展。党的十八大报告明确提出，要“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，支持特殊教育，提高家庭经济困难学生资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才”［11］。

（五）社会保障制度的亟待完善

农民工在城市就业和生活时，面临着养老、医疗、失业、职业伤害等各种风险，将其纳入社会保障是预防和化解诸多社会风险的重要举措，也是农民工分享城镇化发展成果的具体表现。但是，过去由于户籍制度的隔离，使得农民、农民工无法享有与城市居民同等的社会保障权益。改革开放以来，从中国农村走出来的农民工群体，为城市建设和城市经济发展做出了重要贡献，但是由于受到自身素质和能力的限制，导致他们只能在城市中从事一些最脏、最苦、最累、最危险的工作，且劳动强度大，工作时间长，与城镇就业者相比，工资待遇则相对较少，甚至有时还拿不到工资，2013年底，农民工的月均收入也只有2609元。他们的劳动安全条件也极差，发生职业病和工伤事故的比例高。但是，目前外出农民工与雇主或单位签订劳动合同的还不到半数，雇主随意克扣工资、欠薪逃匿等事件更是层出不穷。截至2012年，农民工参加城镇职工养老、工伤、医疗、失业和生育等五项基本社会保险的比例仅为14．3%、24．0%、16．9%、8．4%和6．1%，参保率仍较低。农民工基本不能享受廉租房和经济适用房，也没有住房公积金。因此，必须要积极探索适合城镇化建设特点的社会保障制度改革，提高社会保障能力，尤其是积极为已经进城落户的农民提供健全完善的保障制度。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对社会保障制度改革也作了明确部署，指出要“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系”等配套制度。

（六）土地制度的变革滞后

《管子》认为，“地者，万物之本源”，“夫民之所生，在衣与食也。食之所生，水与土也”。土地既是农民的生产资料，也具有重要的保障功能。长期以来，中国农民对土地就有着一种特殊的情节（费孝通称之为“乡土中国”），这种“乡土情节”促使着农民为了土地去闹革命，为了土地不惜牺牲生命。随着城市化、现代化进程的加快，越来越多的农民开始“背井离乡”“长途跋涉”，向城市“进军”，去寻找生计。但依然有一些农民，对故土恋恋不舍。正是这种对土地的依赖、依恋情结，使得我国城镇化的发展进度极其缓慢，即使是在农村富余劳动力大量流出的今天，城镇化的加速趋势也并不明显，甚至有些地方还出现了“逆城镇化”的迹象，因此，就要对农村土地制度进行改革，必须把农民从土地的依附当中解放出来，摆脱后顾之忧，放心离开农村，真正转化为城市市民。由于土地城镇化的发展速度过快，致使许多城市的开发强度过高，建设用地资源日益紧缺，土地增值收益巨大，但众多农民却无法公平地分享，严重侵犯农民土地和财产权益。尤其是在被征地农民的补偿问题上，个别地方还以国家困难、地方情况特殊等理由降低标准，损害农民利益，导致民怨沸腾，土地纠纷事件层出不穷，不仅不利于“三农”问题的化解，甚至还激化了矛盾，严重束缚了城镇化发展的速度和质量。温家宝在2011年中央农村工作会议上指出，“不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例”。因此，推进土地制度的改革已经迫在目睫。

（七）地方财权和事权的不统一

众所周知，城镇化的发展需要地方大量社会成本投入，包括加强城镇基础设施建设的成本、城镇公共管理的成本、社会保障的成本、随迁子女教育的成本、保障性住房的成本等等。中国社科院发布的《城市蓝皮书》（2012）指出，今后20年内，中国将有4～5亿农民需要实现市民化，仅解决社会保障和公共服务，农民工市民化的成本至少人均10万元。［12］（P73）可见，农民工市民化的社会成本之高，如果单纯依靠地方财政来推动，其负担和压力可谓之大。且自1994年分税制改革后，财权上收但事权下放，不仅导致地方政府的权责不对称，也使得我国目前各级财政呈现“中央财政集中过多，省级财政基本满意，地级财政过得去，县级财政很困难，乡级财政基本上靠收费”的局面。我国过去各地发展城镇化，主要是地方政府通过各种不同的方式实施“非正式”的收入自主权，即依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，也即我们所谓的“土地财政”。国土资源统计的数据显示，2013年全国土地出让收入总金额达4．1万亿元。国务院发展研究中心的一份土地财政调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。因此，要解决农民工市民化所形成的财政压力和负担，必须要建立相应的成本分担机制。党的十八届三中全会也指出，要“建立事权和支出责任相适应的制度”，做到“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任”。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，也指出“各级政府根据基本公共服务的事权划分，承担相应的财政支出责任，增强农业转移人口落户较多地区政府的公共服务保障能力”。

二、新型城镇化目标下农民工市民化的制度重构

从党的“十八大”报告提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，到2012年中央经济工作会议习近平总书记再次提出“要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”［13］，再到党的十八届三中全会更进一步指出，要“坚持走中国特色新型城镇化道路”，首先就是“推进以人为核心的城镇化”。也就是说要突出人在城镇化进程中的“目标主体”“价值主体”“动力主体”“责任主体”等多重主体性地位，以提高城乡居民物质文化生活质量和促进人的全面发展为出发点和落脚点，坚持城镇化发展为了人民群众、城镇化发展依靠人民群众、城镇化发展以人民自身素质和能力的提高为前提和基础、城镇化发展成果由城乡居民共享。［14］然而长期以来，我国在城镇化和工业化的发展过程中，存在过于偏重经济发展而忽视人的发展，过于重视“物”的增长而忽视“人”的全面发展的问题。因此，新型城镇化的发展，一方面要按照以人为本的原则来推动城镇化、发展城镇经济；另一方面，在推动城镇化过程中，要充分尊重农民的意愿，维护农民权益。群众要不要进城、进哪个城、何时进城，都要让群众自主选择，不能把农业转移人口“拉进城”“被落户”“被上楼”“被城镇化”。

基于目前我国在推进农民工市民化中出现的诸多制度障碍，有必要进行反思和探索，推动制度创新。从制度经济学的视角来看，制度创新又分为两种类型：一是诱致性制度变迁；二是强制性制度变迁。必须兼顾诱致性制度变迁和强制性制度变迁的交互作用，才能真正促进农民工市民化，使农民工不仅能在城镇就业，能在城镇定居，真正融入到城市市民当中，而且可以平等享有所在地区城镇居民享有的一切政治权利、公共服务和社会保障。

第一，要优化城乡户籍管理制度。城镇化发展的首要壁垒就是户籍制度，因此，必须将打破这一藩篱作为首要任务。一是要解决城乡户口性质统一问题，让户口回归本位。户籍制度问题的根源不在于户口本身，而是附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的错综复杂的社会利益分配格局。优化户籍制度，首先就要剥离这些不平等福利制度，将外来人口统一纳入本地各项社会管理，促进住房、医疗、子女教育、社会保障等基本公共服务均等化。二是要把符合条件的农民工逐步实现在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇的户籍限制。以具有稳定就业或生活来源、固定住所和一定居住年限作为户口准入制的基本条件，按照尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，统筹推进户籍制度改革。

第二，要推动就业保障制度改革。农民进城面临的最关键问题，就是如何在城镇生存下去，如何维持生计的问题。因此，实施积极的就业政策，广泛开辟就业渠道，为农民工提供尽可能多的就业岗位，是城镇化发展一个至关重要的环节。一是建立农民工就业培训机制，鼓励高等学校、各类职业院校和培训机构积极开展职业教育和技能培训，改变农民工进城后的就业局限性。二是健全用工信息发布机制，让农民工从多种渠道了解就业信息。三是建立用工企业激励机制，当地政府通过相应的政策优惠，鼓励一些劳动密集型的用工企业雇用农民工。四是完善刚进城农民的维权机制，确保其合法权益。五是推动创业扶持机制，鼓励农民以创业带动就业。作为城镇，必须通过积极发展中小企业，壮大民营经济，促进第三产业发展等方式，尽可能为进城农民创造更多就业机会。可以将针对中小企业的减税政策和解决农民工就业结合起来，从而鼓励更多企业吸纳农民进厂打工。城镇的基础设施建设、交通运输设施建设以及其他公共服务设施建设也尽可能使用进城的农民，来解决其生存依靠。

第三，要探索住房保障制度改革。一是加大经济适用房、廉租房和限价商品房等的建设力度。二是积极探索符合政策的、形式多样的公租房建设和经营模式，激励用工单位和企业建设一些农民公寓或者宿舍，来满足进城务工农民的居住需求。根据各地实际，努力将刚进城农民工纳入国家住房保障体系，允许符合一定条件的农民工享受政府提供的公租房、经济适用房、廉租房、限价商品房等。三是对于居住在城郊的农民工以及城中村的农民工，可大力推动宅基地换房，来解决目前在城镇买房难、买房贵等问题。四是通过建立、完善农民工住房公积金制度，允许符合条件的农民工申请住房公积金贷款，以解决农民工在城镇的买房难的问题。

第四，要推动农民工子女公平享受教育制度。首先，要统筹好城乡教育发展规划，打破城乡在教育上的二元分割局面，积极整合教育资源，使农村留守儿童也能享受到优质的教育资源和平等教育权利。其次，要加大政府对于农民工子女受教育权问题上的扶持和引导。要把农民工子女入学难、学费贵等问题纳入当地政府的教育发展规划、管理体系和财政保障范畴，科学核定教师编制，足额拨付教育经费。城镇政府要主动承担起进城务工子女的义务教育责任，使更多的农民工子女能就读全日制公办中小学。最后，当地政府对农民工子女在城镇就学，要配套相应的扶持政策和保障措施，对农民工子女在城镇就读采取优惠政策接转，并享受相关符合条件的免费和补助政策，并建立健全农民工随迁子女接受义务教育后在流入地参加升学考试的实施办法。

第五，要健全农民工社会保障体系。一是建立最低生活保障制度，用以维持其最低生活标准，防止由于缺乏生存依靠而引发的社会不稳定因素。二是建立农民工养老保险机制。以解决农民在城镇高额的生活成本与收入普遍偏低带来的反差，切实减轻农民进城之后的负担。三是建立农民工工伤赔偿机制，强化企业缴费责任，扩大农民工参加城镇职工工伤保险、失业保险、生育保险比例，以缓解各种职业病给刚进城农民家庭带来的巨大压力，同时，也督使用工单位更加注意完善用工过程中的安全保护措施，大大减少农民工工伤事故的发生频率。四是建立农民工大病医疗部分社会统筹的保障机制。费用除个人缴费和地方财政给予一定支持以外，还应动员各种社会力量，包括红十字会、社会保障基金等，来减轻农民工大病治疗的沉重负担，消除农民城镇化的种种顾虑。

第六，要加强土地管理制度改革。目前，我国的土地红利正在逐步消减，必须加强对土地的管理，才能解决经济快速发展对土地资源的需求，同时，解决农村大量土地资源抛荒丢荒的问题。一是加快土地资源的市场配置，增加土地供应的透明度，减少政府的过度干预。二是加强对工业建设用地的宏观调控，将零散项目用地引向城镇工业园区聚集。三是科学调整和修编土地利用总体规划和城镇总体规划。既要保护耕地、节约土地，确保国家粮食安全，又要不妨碍城镇化发展对土地资源的需求。四是严格遵循调剂建设用地指标和占补平衡的政策。对于长期闲置的土地，政府有权对其进行整理、回收和入库。五是对于进城的农民，应该允许其在一定时间内保留土地承包经营使用权，或者对其进行有偿转让，以消除农民离土的后顾之忧，也有利于劳动力资源按市场要求，自由有序流动和配置的管理体制。

第七，要加快财税管理体制改革。首先，要进一步理顺中央和地方财力与事权的关系，明确每一级政府部门应该承担的责任，加大中央政府和省级政府对地方政府的转移支付，使之与常住人口挂钩，与户籍人口脱钩，并下放相应税收，使地方的财权与事权相匹配，以解决在推动新型城镇化和农民工市民化中所产生的高额社会成本。其次，中央政府要帮助和指导地方政府建立多元化的投资机制，降低地方政府谋求“非正式”收入的动机，并建立科学的政绩考评机制，走出“土地财政”的怪圈。再就是，为降低农民工市民化成本，应当积极引入企业、社会组织等参与相关基础设施建设和公共服务的供给，通过BOT、TOT等多种方式寻求政府与市场、政府与社会的合作，多渠道解决农民工市民化过程中的资金问题。同时，在农民工随迁子女的教育上、社会保障机制的构筑上，都要积极引入各类民营教育机构、民办医院、慈善公益组织等，减轻财政压力，分担政府责任。

［1］诺思访谈：诺思的“制度富国论”［N］．21世纪经济报道，2002－04－08．

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