浅谈取消强制监理是监理制发展的必然

2014-04-15刘彬，张磊

建设监理 2014年11期

关键词：社会发展

刘彬，张磊

（无锡太湖明珠建设咨询有限公司，江苏无锡 214125）

浅谈取消强制监理是监理制发展的必然

刘彬，张磊

（无锡太湖明珠建设咨询有限公司，江苏无锡 214125）

摘要：时代在发展，社会在变革。强制监理制已经实施18年，强制监理制已经与当前市场经济不太相适应。从监理制发展背景说起，分析了取消强制监理的必然性。

关键词：监理制；取消强制监理；社会发展

2014 年 3 月 13 日深圳市在《深圳特区报》等媒体对外发布信息称：“深圳开展非强制监理改革试点，首先是社会工程全部取消强制监理，并将非强制监理范围逐步扩大至政府工程……”这突如其来的信息在监理企业中引起了轩然大波。经调查，各从业人员对此政策的出台都密切关注，褒贬不一。有人将其比喻为“狼”来了，对监理生存的危机感陡然而生，惶恐不安的情绪在监理单位中蔓延，“我们今后生活的出路在哪里？ ”对监理企业的前景有极大的担忧；有的人则对新政表示欢迎，认为可以促进监理企业的良性循环发展；有的人则持观望状态，看事态的后续发展。

笔者认为取消强制监理是社会改革发展的必然，是适应时代潮流的举措，原因分析可以先从工程建设领域建设监理的发展时代背景说起。

1 建设监理的发展背景

监理制的发展大体经过以下 3 个阶段。

(1）试点阶段(1988 年～1992 年）。1988 年 7 月 25 日，建设部发布《关于开展建设监理工作的通知》，提出建立具有中国特色的建设监理制度；同年 11 月 28 日，建设部又发出了《关于开展建设监理试点工作的若干意见》，决定建设监理制先在北京、上海、南京、天津、宁波、沈阳、哈尔滨、深圳 8 个城市和能源、交通的水电与公路系统进行试点。1991 年 12 月 16 日，原建设部侯捷部长在全国建设工作会上指出，建设监理试点工作已在全国 25 个省、自治区、直辖市和 15 个工业、交通部门开展，实施监理的工程在提高质量、缩短工期、降低造价方面取得了显著的效果。

(2）稳步发展阶段(1993 年～1995 年）。1992 年，我国为工程监理制定了一系列的规章制度，包括《工程建设监理单位资质管理试行办法》、《监理工程师资格考试和注册试行办法》、《关于发布建设工程监理费有关规定的通知》。到1992 年底，全国有 28 个省、市、自治区及国务院的 20 个工业、交通等部门先后开展了建设监理工作，累计对 1 636 项、投资额 2 396 亿元的工程项目实施监理。1993 年，在全国第五次建设监理工作会议上，建设部全面总结了监理试点的成功经验，根据形势发展的需要和全国监理工作的现状，部署了结束试点、转向稳步发展阶段的各项工作。

(3）全面推行、强制监理阶段(1996 年开始至今）。从1996 年开始，在全国全面推行建设工程监理制度。1997 年11 月 1 日，第八届全国人大常委会第二十八次会议通过了《中华人民共和国建筑法》(以下简称为《建筑法》）。《建筑法》第三条规定“国家推行建筑工程监理制度。”这是我国第一次以法律的形式对工程监理作出规定。2000 年 1 月 30日发布施行的《建设工程质量管理条例》(国务院令第 279号），对工程监理单位的质量责任和义务作出了具体的规定。至 2012 年全国共有 6 605 个建设工程监理企业，甲级资质企业 2 567 个，乙级资质企业 2 475 个，丙级资质企业 1 470 个。从业人员：2012 年年末工程监理企业从业人员 822 042 人。2012 年年末工程监理企业注册执业人员为 171 902 人，其中，注册监理工程师为 118 352 人，占总注册人数的68.85%；其他注册执业人员为 53 550 人，占总注册人数的31.15%。业务承揽情况：2012 年工程监理企业承揽合同额1 826.15 亿元；其中工程监理合同额 1 031.08 亿元，工程项目管理与咨询服务、勘察设计、工程招标代理、工程造价咨询及其它业务合同额 795.07 亿元。

建设工程监理制经过国家多年来的强有力全面推行，监理制度已走向成熟，工程监理制在社会和建设领域产生重大影响，在我国国民经济建设中发挥着重要作用。从建设工程监理制的历史上背景和发展历程来看，建设工程监理制是建设工程领域的重大改革，监理制度初始属于新生事物，监理制度完善，监理企业的培育，监理人员的增加以及监理制度的认可、推广、扩大影响力要都很长一段时间，所以需要国家建设主管部门以立法手段强力推行，国家先后发布《建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等法律法规以及各地方政府相继也发布相关的规章，以立法的形式确立监理在工程建设中的地位、职责等。经过国家的大力推广和扶持，目前，监理制经过 20 多年的发展，已经成为工程建设领域重要的一项制度。监理制度的实施，对促进建设体制改革、改善工程建设管理、克服工程建设中的无序状态，控制质量、工期、造价，发挥了显著的作用，得到了社会的广泛认可。

监理制发展阶段的 26 年是中国经济迅速蓬勃的 26 年，幢幢高楼拔地而起，人民生活水平不断提高，教育投入不断加大，培养的各类专业技术人才不断涌向各个行业，监理从业人员及素质亦得到很大提高，监理行业得到社会各界及国外同行的认可。随着国家经济的发展，各行业的建设需求依然巨大，且随着我国经济体制改革的深化和投资主体的多元化发展，工程项目规模的扩大和复杂程度的加深，市场对工程监理服务的需求日益增长，但是监理制发展时至今日，监理行业的发展也要根据时代需要进行变革。

2 取消强制监理的必要性

2.1 政府职能的改变

《建筑法》第三十条“国家推行建筑工程监理制度。国务院可以规定实行强制监理的建筑工程的范围。”所以说，监理制实施的初始是政府干预和推行的结果，而不是社会行为和社会需求；政府要监理，业主不得不监理。但是从监理制的性质来说，政府的干预也与市场经济的原则和规律相违背。从国务院总理李克强 2014 年《政府工作报告》中指出，“着力深化改革开放，激发市场活力和内生动力”，“把改革开放作为发展的根本之策，放开市场这只‘看不见的手’，用好政府这只‘看得见的手’，促进经济稳定增长。我们从政府自身改起，把加快转变职能、简政放权作为本届政府开门第一件大事。”由此可以看出，取消强制监理属政府职能转变的一个方面，符合国家的政策导向。

2.2 取消强制监理是社会发展的需要

从国际看，工业发达国家和地区由于投资主体的成份简单，工程项目大致分公款投资和私人投资两种情况，其建设项目组织实施方式和合同形式也不同，项目实施阶段的监理除公款投资项目外，其他项目政府并不强制监理。由于我国在大建设初期投资主体多元化，政府在计划经济时的职能还未完全转换，因此政府在较大范围内规定了必须实行监理的工程项目。但是现在作为投资方来说，大多并不赞同政府的强制监理。有人对杭州的监理市场专门做过调查，调查结果有很大一部分的业主(占被调查数量的 31.7%）不赞同强制监理。其实全国的情况也大都如此，即便已实行监理的工程项目，许多业主都有自己的一套班子来进行工程管理，被称为“监理的监理”。在许多工程项目表现为社会资源的浪费，社会总的管理成本增加。出现这种情况的背景是当前办理施工许可证要填写监理单位，否则建设行政主管理部门不发放施工许可证。因此相当多的业主不委托“监理”不行。这表明，我国目前的监理制是一种政府强制行为，而不是市场行为；政府要监理，业主不得不监理。笔者认为：对国内当前是否委托监理这一问题，首先应当厘清什么样的工程项目应实行监理，公款投资与私人投资有什么不同。其次是工程的采购、监督方法应多样，应由业主决定；不同的项目类型采用不同的合同条件；市场经济条件下，由市场自主选择监理服务。

2.3 监理发展的行业现状改变的需要

首先，在国家强制监理的情况下，部分业主不得不委托监理，但是相当一部分对监理又并不认可，所以就采用降低监理费用的办法来控制总投资，造成中标监理费远远低于国家制定的监理取费标准。另外，在强制监理的现状下，需要监理服务的项目多，而根据统计，监理企业及注册监理人员远远不能满足监理项目人员配置的需要。因此一些企业采取减少人员投入、降低人员入职门槛等方法来配置监理人员。正因如此，企业选择监理人员标准的降低，造成很多低素质人才涌入监理企业。结合笔者多年来监理执业的情况来看，注册执业人数量不足、素质不高是造成社会对监理负面评价的主要原因之一。强制监理被取消后，应由投资方自主选择是否委托监理。若投资方决定委托监理服务，则对项目配置的监理人员的数量、资质、素质、业绩等都提出了更高的要求。在优胜劣汰原则的指导下，大多数低素质的监理人员将被淘汰，从而有利于提高监理的服务质量。提供了优质服务，监理费亦会按国家标准取费，优质优价、甚至上浮于国家标准；企业的利润及优秀监理的待遇也相应得到提高。服务质量大幅度的提升，有利于形成良性循环，扩大社会影响力。