浅议监理改革的方向

徐先耀，张海军，刘庆强

(江苏省经纬建设监理中心， 江苏 南京 210024）

浅议监理改革的方向

徐先耀，张海军，刘庆强

(江苏省经纬建设监理中心， 江苏 南京 210024）

摘 要：目前对监理制的深化改革，出现了众说纷纭的意见，掀起一股企图缩小、直至取消强制监理的旋风, 引起全国上下尤其是监理行业的轩然大波。就当前监理改革的形势和改革方向谈一些看法，以期引起业内外的思考与决策参考。

关键词：监理改革；强制监理；正确方向

1 监理改革必须以法律法规为导向

监理制度在中国从无到有，从试点到逐步推广。从 1988年引进国外先进的工程建设管理制度，经过消化吸收并全面推行，到 2008年在全行业隆重庆祝和纪念“中国监理事业创新发展 20 周年”活动，直到今天与国际接轨的具有中国特色的监理事业已经走过了创新发展 26年的光辉历程。但最近两年，陆续听到一些不和谐的声音，提出取消强制监理的改革方向，甚至在网上有评论说：“这是监理事业发展之必须，是回归工程监理的社会化咨询属性”；“工程监理事业要发展，应逐步缩小强制监理范围，最终取消强制监理”，“以《监理改革新动向》的报告，为监理事业的发展指明了方向”。

笔者认为，监理事业和人类历史上其他所有事业一样，必须在发展中改革，在改革中发展。问题的关键是如何改革，向何种方向发展。《中华人民共和国建筑法》(以下简称《建筑法》）、《建设工程质量管理条例》(以下简称《质量管理条例》）、《建设工程安全生产管理条例》(以下简称《安全管理条例》）、GB/T 50319—2013《建设工程监理规范》等一系列法律、法规和规范性文件都作了明确规定，定位清晰，法定职责明确，监理制度正在日臻完善。改革应当是在法律法规框架下的改革，任何社会团体或个人，都不应抛开法律法规和规范去谈论改革。

党中央和国务院正在进行全面深化改革。正确的理解应当是改革现行某种制度存在的问题和弊端，但不是将原有的正确制度削弱，甚至取消。何况有许多还不是该制度本身的问题。

《建筑法》第三十条规定：“国家推行建设工程监理制度”。缩小强制监理范围、直至最终取消强制监理的主张，其问题主要如下。

(1）监理制的引进和推行的目的，主要是学习和借鉴国外社会化工程管理经验，以提高我国工程项目管理水平和投资效率为出发点。这是国务院作出在我国逐步推行监理制的初衷，也是我国改革开放政策的重要成果之一，不可轻易否定或取消。

(2）为什么不能削弱强制监理范围，更不能取消强制监理。主要有两个原因：一是国外工程监理制度已经走过了 100 多年，而且是在长期资本市场经济下产生和发展起来的，市场认可度很高；二是我国虽然经过 30 多年的改革开放历程，目前国有经济仍占较大比重，还不是完全的资本市场经济。目前建设工程的投资主体有各级政府、各类企事业单位以及房地产开发商，而这类建设、开发项目的代表以及建设项目投资人的工程直接管理者(项目法人），往往不是真正意义上的投资人。现在全国工程建设领域仍是经济腐败的高发领域。如果取消强制性监理，可以请监理，也可以不请监理，则绝大多数建设单位会选择不需要监理。他们只要像施工单位劳务分包一样，临时请几个人在现场管理。没有像目前具有比较完善的监理制度，也不会拥有那么多比较科学、完善的管理体系和专业监理人员。加上这些临时人员既无单位约束又无长远责任，工程质量管理、安全监督的前景如何，可想而知。建设工程事关投资项目的正常运行和安全使用，是事关国计民生的大事，社会影响大，事关社会稳定。任何改革方案的提出都应与我国的基本国情相结合。

(3）笔者在监理工程现场亲自见到，某县级市有个 48 万 m2的大型商业房地产项目，建筑单位是国内知名的一家大型房地产商，建设单位现场项目负责人公然支持包工头：在监理对 3 幢 30 层高的大楼地下室底板钢筋没有验收通过、消防部门验收也没有通过、甚至根本没有验收的情况下，强行对3 幢大楼地下室底板浇筑混凝土。现场监理人员心急火燎。监理公司驻现场代表当即要求监理部紧急召集协调会议。会上，包工头和某“中”字头的大型施工企业现场负责人对监理抓质量非常反感；建设单位代表明确表示支持施工单位不顾质量抢进度的行为，并威胁监理：高速度是我们××的品牌；无论哪个单位阻碍了我们的进度，我们都会将其列入黑名单，逐出我们的市场。一个在工程建设领域奋斗了几十年的工程专家，一生中才真正品尝到颠倒黑白是什么滋味。还有某省会城市 38 万 m2的高层建筑群，现场 70 多台桩机进行泥浆护壁钻孔灌注桩施工，由一个包工头承包。监理 24 h 全过程跟踪旁站中经常发现施工单位偷偷少放钢筋笼。监理采取措施坚决制止，结果遭到几名施工人员暴打。第二天，执法部门到现场不仅不批评处理施工单位，反而检查现场监理人员上岗证情况。事实胜于雄辩，监理的作用不可否认。强制监理是基于中国国情的科学之举，是党中央、国务院的英明决策，已经在社会上得到普遍认可。监理制度只能加强，不能削弱；监理的社会地位只能提升，不可下降。否则，目前好不容易靠强制监理建立起来的一整套建设工程监理制度将会一朝崩溃。

建设部关于《建设工程监理范围和规模标准规定》的第 86 号令，明确了必须实行监理的工程。从所列项目看，都是关系国计民生的项目。包括国家重点工程、大中型公用事业工程、成片开发的小区工程、利用外国政府或者国际组织贷款/援助资金的工程，国家规定必须实行监理的其他工程。在目前的法律法规条文上还没有建设单位责任追究落实机制。比如：对没有经过规划许可、施工许可、设计图审查许可，招投标程序违规，以及因建设单位违规压缩工期、降低工程质量标准、与承包人签订低于成本价合同、支持承包人违规施工等造成质量安全事故等，《建设工程质量管理条例》罚则第 54、55、56、57、58 条虽然都有罚款细则，但在工程实践中，建设单位违规现象司空见惯，却从来没有听说受到过处罚，更没有听到相关责任人受到过处罚。再说，如果没有监理，建设单位也不可能对施工全过程跟踪管理，主管部门更不可能监督到建设、施工之间的每一个重要环节。

2 应当正确估计和认识目前存在的问题

长期以来，对监理的批评质疑声一直不断，有多种因素。从计划经济时代的建设单位管理，演变为建设单位委托有资质的工程咨询单位代行部分职能，本身自然会遇到一些习惯思维方式、管理方式及某些利益关系的阻力。毋庸置疑，至今这种阻力依然存在。一些人对监理的偏见也由此而来，并不足为奇。由于市场行为不规范导致监理处于夹心层，加上有关方面对监理的不当干扰，限制了监理行业的健康发展；监理的责、权、利严重不匹配。目前监理行业不规范行为的确不同程度存在，但有的明显不是监理自身的原因所造成；有的问题在市场环境趋于正常情况下，监理内部会很容易解决，不是要取消监理才能解决的。比如注册监理工程师数量偏少问题，只要监理行业能不受干扰地健康发展，监理企业的合理收入得到保障，监理行业运转走向良性循环，监理社会地位得到提高，愿意从事监理的人多了，愿意把监理作为终身职业，报考注册监理工程师的人数自然会多起来。

关于监理费压价严重，这不是监理企业本身行为。在工程设计、施工单位招标方面，都存在这个问题。5年前，全国有上百家大型施工企业在北京联名呼吁：坚决要求采取有效措施，遏制将最低价中标作为施工投标的主要条件。除了业主外，还有一个市场监管问题。关于监理职责履行不到位现象严重的说法，显然言过其实，这不是普遍现象。笔者所在省份的广大监理人员，综合素质较高，在全省包括举世瞩目的世界第二届青奥会等一系列国家重点项目上，广大监理人员日夜奋战在工地上，成为工程质量、安全甚至环保的守护神。怎么能说他们综合素质低、职责履行不到位呢？对监理队伍中个别素质较差人员，各监理企业都有员工守则和管理制度约束。个别人的问题不能作为取消这个团体的理由。

住建部某部门领导的一次讲话非常中肯：有“两个必须”，一是必须坚持工程监理不动摇，一是必须对现行监理制度进行制度改革。目前监理制体系中存在的问题是多方面的，既有历史原因，也有与国外体制不一样的国情。目前我国项目法人和监理的职责大体一致(实际上监理职责比业主还要大得多），但权力却很不对等。由于监理长期处于从属地位，其作用发挥受到多方面掣肘。责、权、利的不统一，阻碍了优秀人才投身监理事业，导致现场监理待遇不高、素质不高的恶性循环，制约了监理行业的健康发展。这种被动局面必须下决心扭转。这种对监理行业存在问题的原因分析，是客观、中肯、公正、科学的。基于上述正确评估和分析，才能提出正确的监理改革思路。

业内外有许多人士 10 年前就提出过监理应当向项目管理、代建过渡，向勘察设计、施工、项目管理、监理、代建，甚至后评估等全方位发展的问题。实践表明还有待研究和探索，全方位发展时机还不成熟，施工阶段的建设单位都不肯放权，全方位的放权更是难上加难。

笔者分别参加过全国首届代建制高峰论坛和 2005 年中国工程项目管理论坛，在《建设监理》2007 年第 1 期上发表了《我国咨询业发展滞后的原因分析》一文，从现实出发说明在代建、项目管理市场，我国咨询行业难以扩大业务的真实原因。尽管国务院和建设部都有过专项文件，各地也搞过试点，许多地区的部分监理企业也做过尝试，但成效都不够理想。东部某省规模最大的监理企业，在该省最早开展项目管理，至今已经 20 多年，项目管理业务也无多大发展，目前在其公司的业务比重很小。实践是检验真理的唯一标准。当然如果有的投资方有需求，有的咨询企业也有能力做，是可以的。本来就当应提倡多元化的发展经济模式，没有必要强调大多数不具备条件的监理企业硬要向这个方向去努力，去发展。实践已经证明难以行得通却非要作为发展方向，是不可取的。

监理行业存在的问题是：市场不规范，部分监理人员工作不到位，监理收费低，存在不正当竞争，甚至少数监理人员自身素质差。这些问题正是深化监理改革时需要研究的课题和需要解决的问题，但这绝不是主流，监理制度目前总体上运行良好。如果对监理作出错误的判断，就会作出错误的结论，进而作出错误的导向，是全社会都不希望看到的。

3 必须坚持监理改革的正确方向

提出监理改革和深化改革没有错，因为这符合我们的基本国策。我国改革开放 30 多年的巨大成就举世瞩目。从十年动乱经济面临崩溃到目前的世界第二大经济体；工程建设领域出现了先进的工程管理模式——监理制，由具有科技咨询特征的监理企业负责施工阶段的工程监理工作，已经得到社会各界广泛认可。没有必要别出心裁、标新立异地要取消强制监理，再回归到不需要监理而由建设单位自行组织基建班子的状态，再次与国际惯例脱轨，使中国的工程建设管理水平倒退。我们认为：倒退是没有出路的。深化监理改革是正确的方向，是符合法律法规和中国国情的，任何削弱监理甚至取消监理的主张都是不可取的。

有个别城市举行取消强制监理的试点，据说并不成功，这是意料之中的。全国近百万监理从业者以及即将走向监理岗位的员工，对要取消强制监理的消息一片惊愕，引起一场轩然大波和恐慌。一些从事监理工作多年，近两年已经或者正在准备国注考试的三四十岁的中青年人经常问我们，听说马上不强制监理了，以后人家可以不要监理了，我们怎么办？在中国的国情下，取消强制监理，就等于取消监理，无疑对已经受到多重打压的监理事业如雪上加霜，伤口上撒把盐，严重干扰和影响了监理事业的正常生存与发展。

进一步缩小强制监理范围，直至取消强制监理，后果将十分严重。建设单位项目法人、施工单位项目经理权力大；责任大的责任主体不是第一责任人，监理的总监反而是第一责任人。这种本末倒置的现象在一些地方已经司空见惯。如果再取消强制性监理，不知政府主管部门在建设工程项目上还能监管谁？要知道，在现有体制下，加大对建设、施工单位主体的处罚力度和责任追究是难以落实的。

合格的工程是国家健全的管理体系管出来的，不是放任自流干出来的。没有法律约束，没有专业化的社会监理机构协助业主和政府的监督管理，恐怕难以顺利实现工程目标。目前施工企业大多已改制，一线工人大多为没有正规培训的民工。如果没有一整套规章制度，没有一个相对独立的第三方在现场为每一件用于工程的材料、每一道工序质量把关，稍微有点工程常识的人都会为之担忧。

经过 20 多年的实践，在国家法律法规指引下，在各级政府领导关怀下，在社会各界支持下，在数十万(目前已近百万）监理人员努力奋斗下，我国的监理事业正健康地向前发展，势不可挡。至于社会上对监理的某些非议，包括监理自身确实存在的问题，我们应当予以高度重视，并采取措施努力克服。监理面临的问题，既有外部的环境因素，也有前进中的困难和成长中的缺点。个别不合格单位或人员，可以通过市场机制或行政手段予以淘汰。不要将前进中的困难或缺点，作为取消监理事业或监理制度的借口。一位思想家曾经说过，不要把脏水和孩子一起泼掉。在进行监理制改革时，决策者不要被错误观点所左右，要从中国的国情出发。首先，监理制是引进的国际通用制度，而且已经有一整套法规体系，不能想当然，说取消就取消。应当坚定不移地维护改革开放的成果。中国已经全面走向世界，在工程项目管理上，绝不能重走回头路，倒退到各单位自行管理的老路上去。其次，根据中国的国情，政府强制监理的制度只能加强，不能削弱。这才是监理改革的正确方向。

4 关于监理改革的相关建议

(1）进一步完善建设工程监理制的法规体系，在《建筑法》的框架下，对《质量管理条例》、《安全管理条例》中有关建设、勘察设计、施工、监理的职责作进一步完善。其中《质量管理条例》的“四不原则”，《安全管理条例》第14 条应继续保留，对项目法人、施工单位的处罚相对较轻，对监理的处罚明显偏重。这些都要修正。这就是为什么监理人员普遍感到压力太大，而起主导作用的建设单位、起实施主要作用的施工单位责任人反而不感到压力的原因所在。监理制的改革，不能只盯住监理。应作配套改革，将建设工程项目法人制、招投标制、合同管理制、工程监理制统筹考虑，研究这四项制度的配套改革措施，并设法真正落到实处。

(2）为了落实建筑法的相关条例，正确推动监理事业的健康发展，加强对监理市场、监理队伍的管理，我们建议恢复各级政府部门的监理机构。20 年前，建设部有监理司，各省建设厅、委和地级市主管部门有监理处。后来不知何故，全部取消了，由建管处、市场管理处代替了。由原来管施工企业、管建筑市场的代管监理，自然产生了管理偏位、缺位。

(3）应当在如何深化监理改革、优化监理环境上做文章，而不应在如何削弱监理制、取消监理制上下功夫。目前不是进行要不要监理制的讨论，而是应当健全法制建设，进一步完善相关制度，加强监理机制，加强对各方行为的监督管理。

(4）应当进一步放宽制约监理的不合理规定，进一步为监理松绑。采取优惠政策，在继续推行强制监理的同时，鼓励建设单位主动邀请监理。应当加大对建设单位责任人(建设工程的关键主体单位、决策地位、垄断地位、优势地位）违规行为的追究、处罚力度；加大对施工单位作为工程质量、安全的生产、经营单位的检查监督，如项目经理长期不到岗、质量和安全保证体系不健全等。

(5）如何深化监理改革，我们认为可以从两个方面入手。

一是外部环境整治。①应当适当修订和完善《质量管理条例》、《安全管理条例》。明确一旦因建设单位违规，出了质量、安全事故，应当从行政、法律层面，追究建设单位项目负责人的相应责任，并在《质量管理条例》、《安全管理条例》中予以明确。原来的这两个条例的法律责任都只是对建设单位予以笼统的经济处罚，没有对项目负责人有任何具体责任追究。同样，在目前普遍存在的施工单位项目经理不到现场尽职，项目经理资格(建造师证）挂靠现象在全国普遍泛滥，现场工程建设的质量、安全没有具有法律责任资格的人在现场真抓实干的情况下，却让没有直接管理施工队伍权力的监理来承担不该承担的责任和风险。②加大对非法转包、分包、挂靠的检查和打击力度。③对投资业主的监管应从源头抓起。必须保证与投资规模相适应的启动资金和分阶段的资金投入；否则不得颁发规划许可证、施工许可证、销售许可证。防止有的建设单位(包括政府部门、开发商、社会团体）以代建、融资为名，搞变相的非法集资，让施工单位垫资搞工程。施工单位变相地既是承包方又是业主，施工过程可以不受业主和监理的控制与约束，质量、安全无法按规范管理。个别开发商手上没有必要的资金。一旦资金链断裂，则溜之大吉。有的业内人士将有的 BT (代建）项目形象地比喻为某小品：“你不要以为换了个马甲，我就不认识你了”。只因为换了两个英文字母，就把非法项目变成合法的了。有的不良开发商，为了欺骗政府主管部门，欺骗购房业主，编弄了一个项目资金投入报表，逼迫监理单位签字，加盖监理单位印章。实际上，全国没有一家监理单位真正了解开发商在某个项目上究竟花了多少钱。

二是深化监理行业内部改革。①整顿监理队伍，严格准入门槛。监理企业是为工程建设服务的科技咨询行业，不同于一般企业。其服务水平、能力直接影响到施工期间的质量、安全和建/构筑物全生命周期的安全使用，不是只要有一两个人，搬一张办公桌就可以成立的公司，应当完全有别于社会上的企业概念。②应当充分发挥各级行业协会的作用。行业协会的领导机构组成人员，应当体现“老、中、青三结合”原则。这样可以充满活力，真正成为联系广大监理企业、监理人员和政府主管部门之间的桥梁。③监理协会的会员单位应当自觉接受行业监督，签订行业自律公约。对低于政府指导价、恶性竞争的企业，制定量化处罚条例。

(6）进一步加强对强制监理的管理力度，尤其是基础设施项目、公共建筑项目、大型商品房小区、保障房小区项目、国有资金项目。总之，事关纳税人钱的投资项目，应当处于规范管理的运行状态。而监理制正是一种制度上的保障。

(7）不要一提监理改革就想到要向前、向后延伸，向项目管理、代建扩展。一定要从实际出发。现在的监理行业，有能力从事全方位服务的企业并不多，更何况我国工程咨询业发展缓慢、市场需求不旺的原因很多，不要不切实际地一刀切。

(8）进一步严格监理资质准入和严格审查、考察、监督制度，规范监理市场行为。监理市场应实行优质优价制度，建立监理企业和监理人员的优胜劣汰制度，改革监理招投标方式。在继续执行建设部 86 号令强制监理项目的前提下，可以允许部分非公有制投资主体的项目，由建设单位自主选择不少于 3 家具有相应资格的监理企业，采用抽签方式决定中标候选人。应当制止过低价中标，形成优质优价的良性竞争市场环境。

(9）政府主管部门在加大对建设市场监管力度的同时，依据住建部最近《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》，以及最近出台的一系列各方责任行为管理的规定，加大对建设单位、施工单位的监督检查力度、责任追究处罚力度，加大对因监理不作为发生的质量安全事故的责任追究。

(10）继续坚持监理人员分级上岗证考试、注册制度。根据实际需要以及个人从业能力、综合素质(包括身体素质），为了防止优秀监理人才青黄不接，可以考虑适当延长注册执业年限。

(11）关于监理工程师的学历教育问题，监理人员应是既懂技术又懂管理的复合型人才。大学无须设置专门的监理专业，工程类专业主要还是学好专业理论和主要基础知识。有条件的学校，可以开设一门工程监理课。国内外的经验表明，监理的管理知识主要还是靠实践中学习。高校可以请监理企业的专家到课堂讲课，也可以组织学生到建设工地实习，可以组织有一定工程监理经验的人员到高校进行学历及专业知识深造。

5 结 语

应当客观、公正地评价监理制度的功过是非。不能凭少数人一时兴起的随意评说，而要看是否有利于监理事业的稳定发展、监理制度是否更加完善、监理队伍是否扩大、监理人员综合素质是否大幅度提升、监理作用是否得到充分发挥、监理行业人心是否稳定、监理从业人员是否有职业自豪感。只要监理同仁和社会各界共同努力，监理事业的前景将会更加美好。

中图分类号：F407.9

文献标识码：B

文章编号：1007-4104(2014)11-0007-05

收稿日期：2014-09-22

作者简介：徐先耀，高级工程师，注册监理工程师，江苏省经纬建设监理中心技术顾问，江苏省工程咨询专家、中国科技咨询创新奖评审专家；张海军，注册监理工程师、注册安全工程师，项目总监；刘庆强，高级工程师，注册监理工程师，江苏省工程咨询专家，公司副总工程师。

通信地址：江苏省南京市虎踞关1号 宇田大厦5楼 江苏省经纬建设监理中心。