推进民族地区新型农村合作医疗制度的对策

韩 丽 丽

(中央民族大学管理学院，北京 100081)

推进民族地区新型农村合作医疗制度的对策

韩 丽 丽

(中央民族大学管理学院，北京 100081)

新型农村合作医疗制度是一项惠及农民的政策。民族地区在推进新农合实施的过程中，受到了自然环境、经济、文化、人才、政府及农民群众等诸多因素的制约。政府应针对这些制约因素，采取有效的对策来推进民族地区新农合的顺利实施，从而保证广大农民的利益，促进社会的发展。

民族地区；新型农村合作医疗制度；对策

我国是一个农业人口大国，第六次全国人口普查数据显示：我国农村人口约6.74亿，占全国人口总数的50.32%，少数民族人口约1.14亿，占我国总人口的8.49%，且大多分布在农村。“三农”问题是关系到党和国家安危与稳定的根本问题。关注农民，真正解决农民的问题，将社保覆盖全体农民至关重要。

新型农村合作医疗制度(以下简称新农合)作为农民社会保障的新政策，对于解决广大农民的医疗卫生问题、维护农村的稳定和可持续发展都有着极其重要的意义。中国地域辽阔，民族种类众多，民族地区相对于非民族地区而言，存在着很多特殊性，这些特殊性的存在导致实施新农合时会产生诸多的制约因素，因此需要政府采取有效措施来推进民族地区新农合的顺利实施。

一、我国新农合实施的现状

新农合是指由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，经个人、集体和政府多方面筹资，以大病统筹为主的农民合作医疗互助共济制度。新农合在推行过程中，遵循农民自愿参加、预防为主、多方筹资等原则。新农合建立的目的在于解决农民的就医问题，减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农民的健康水平。

自2003 年开始，我国开始在全国各农村地区进行新农合的试点和实施工作，到2010年新农合已基本全面覆盖广大农村地区。与此同时，民族地区新农合的推行也全面开展，至2009 年，少数民族人口聚集的西部地区已有1 052个县(市、区)全面实施新农合。参合人数达 25 894.89 万人，其中有23 337.14万人获得医疗补偿。2012年，新农合制度持续推进，管理运行机制不断完善，大病保障机制初步建立，参合农民的受益程度也日益提高。全国参合人数达8.05亿，参合率高达98%。人均筹资水平达到300元，政策范围内住院报销比例提高到75%左右，最高支付限额提高到6万元以上。据初步统计，全国有15亿人次享受到新农合补偿，农民住院自负费用占人均年收入的比重从2011年的28%下降到2012年的24%[1]。

新农合的顺利实施，对民族地区的发展起到了很大的促进作用。长期困扰民族地区居民的“看病难”“看病贵”等一系列问题得到一定程度的缓解，农牧区居民的健康水平、对医疗的认识水平得到了不同程度的提升，对保护农村劳动力、维护农村稳定等也起到了重要的作用。

二、影响民族地区推进新农合的因素

(一)自然环境因素

我国民族地区大多地形复杂，处于高山、荒地、高原等地区，属于生态环境脆弱、自然灾害频发的地区，相对于中部和东部地区而言，需要面对和抵御更多更大的风险，因此民族地区对于新农合这一惠农政策的需求远远高于其它地区。

另外，自然环境的恶劣导致民族地区交通不发达。由于地形复杂，很多民族地区未能修建公路，只有崎岖的山路等。受交通条件限制，民族地区居民就医难度大，他们往往需要花费更长的时间和更多的精力才能到达指定就医地点，这导致民族地区居民参与新农合的热情降低。交通不便使得民族地区推行新农合受到了严重的阻碍。例如，我国人口较少的民族——独龙族居住在云南与西藏交界处的贡山独龙族怒族自治县境内的独龙江乡，那里地形复杂，山高坡陡，交通不便，并且一年中有半年的时间大雪封山，这时独龙族人不能外出，外来人也无法进入。交通的不便，成为独龙族推行新农合的一个极大的阻碍。

(二)经济因素

民族地区气候差异大，地形复杂，资源分布不均，导致了民族地区生产及生活方式的落后，最终导致经济发展的落后。经济发展滞后，民族地区政府财力不足，财政自给率远远低于东部和中部的非民族地区。从现实来看， 由于民族地方政府财政能力的制约和政府供给效率的限制，使得单一的政府供给处于无效或者低效的状态[2]。另外，群众参与新农合的积极性不高，用于投资医疗方面的资金相对有限，这给新农合的顺利实施带来障碍。例如，四川省宣汉县是一个经济欠发达的山区农业大县，那里居住着土家族等13个少数民族，全县特困人口近八万人，农民因病致穷、因病返穷的现象极为常见。由于当地经济发展落后，政府用于新农合的资金有限，农民大病住院只能报销40%左右，保障作用不能充分体现。经济的落后，是民族地区新农合推行困难的根源之一。

经济发展滞后，民族地区用于医疗方面的资金也相对缺乏，导致医疗设备落后。少数民族地区医院的医疗环境、医疗设备等远远低于其他同级别地区医院的平均水平，民族地区多数村级卫生所没有经费来源，房屋简陋，设备落后，一些偏远的民族地区仍旧主要依靠体温计、听诊器、血压器等初级的医疗设备对病人进行诊断，更没有先进的手术设备。因此，村民得了大病，县、乡、村里的医疗机构根本不能满足其需求，只能去省市医院进行治疗，这也加重了病人就医的经济负担。民族地区落后的医疗设备，不能满足群众的就医需求，也不能为那些参加新农合的农民提供优质的服务。

(三)文化因素

我国民族种类众多，少数民族有自己民族的语言，且每种语言差异很大，语言上的特殊性也是推行新农合的难点之一。除此之外，少数民族大多有宗教信仰，宗教对民族团结、社会稳定、生态保护具有重要的作用，充分利用宗教的积极作用有利于推进民族地区新农合的实施。

我国大多数民族地区群众在长期的共同生活过程中，拥有共同的文化和心理认同，形成了特有的宗族本位文化和民族精神。例如，云南大理市各个白族地区就分别形成了以姓氏、地缘、血缘为基础的独特文化，这种文化不仅在宗族内部起到了巨大的凝聚作用，也成为他们抵御风险的重要途径。新农合在民族地区的推行，一定要充分考虑不同民族的文化，了解民族地区语言，尊重民族宗教信仰，最好能充分利用当地民族文化和宗教的积极促进作用来增强基本医疗保障的能力，扩大保障的范围，促进新农合的有效运行。

(四)人才因素

民族地区教育落后，当地受过高等教育的人不多，医疗方面的人才缺乏。另外，民族地区地处偏远，医疗条件差，发展空间有限，医疗人员待遇低，这些都是导致民族地区医务人员匮乏、水平偏低的重要原因。不仅如此，医疗人才流失现象也极其严重。由于少数民族地区医疗机构发展水平低，出现了医疗人员缺乏相应的培训、职称评定难、发展空间有限等问题。

以我国黎族聚集的海南白沙县为例，白沙县医院医疗人才极其匮乏，有资质的医护人员只有30人左右，根本不能满足需求。为了吸引更多的医疗人才，2013年白沙县政府出台相关的优惠政策，拟招聘20名医护人员。但效果并不理想，最终仅从儋州招来三名医师。与此同时，已在医院工作多年的两位骨干医师自觉待遇不公而离开了医院，这更使白沙县医院的医疗水平下降。

(五)政府治理因素

一是宣传不到位。民族地区政府管理能力低，对新农合的宣传工作不到位，所做的宣传多为形式上的宣传，如悬挂标语口号，或者以传单形式简单宣传，宣传版面小、内容少，不利于农民深入了解新农合。由于农民对新农合政策不了解，尤其是对报销要求、具体理赔标准和手续不了解，导致许多参合患者在报销时才发现得不到补偿或者补偿很少，因此减弱下一年的参合积极性，甚至最终退出新农合。

二是管理机构和监督机制不健全。民族地区管理新农合的机构和人员相对不足，筹集资金、制定补偿方案等，都需要相关人员拥有较高的技能及专业知识，这恰恰是民族地区所欠缺的。另外，民族地区在新农合的资金筹集方面的监督机制有时是缺位的，民族地区管理机构中缺少专门的监督机构来对新农合运行的专项资金进行监管。例如，云南大理市新农合在各乡镇的运行过程中，由于对筹集资金缺乏有效的监管，出现了资金的挪用、占用及挤占等问题，此外，政府在新农合实施过程中没有定期对资金的来源和使用情况进行公示，导致资金使用不透明。

(六)农民群众因素

民族地区教育发展的滞后，导致民族地区居民总体上文化水平偏低，思维有一定的局限性，他们对政府下达的很多政策的理解存在偏差，许多农户并不真正了解新农合的意义，仅仅从自己短期利益考虑，认为自己身体好，生病住院的概率低，没有必要花冤枉钱，这导致了民族地区新农合推行的困难。其次，由于民族地区农民易受他人影响，尤其是村里比较有声望的人的影响，如果这些威望高的人不配合参加新农合，那么村里的其他人也会效仿。

三、推进民族地区实施新农合的对策

(一)发展经济，加快民族地区经济发展

改变民族地区落后的状态，最根本的就是发展经济。交通条件是影响少数民族地区经济发展的客观因素之一，因此首先要打通民族地区交通，加强民族地区与外界的联系。目前，对于东西部地区发展中的差异，可以采用由“单向支援”到“协作发展”的思路[3]，借助东部地区与民族地区资源的差异，提高民族地区政府资金筹措能力，实现民族地区交通条件的改善，减少民族地区居民花费在就医路程上的时间，提高他们参加新农合的积极性。

其次，改善民族地区的经济条件具体还可以从以下方面着手。一是国家应制定相应的扶持民族地区的政策并真正执行下去，给予民族地区更多的用于新农合的资金。二是要动员社会的力量，促使一些有能力的个人、组织、社会团体、非营利组织等给予民族地区更多的经济财力帮助。三是民族地区应充分利用当地的优势，发展适合本地区的经济增长模式。如：云南、海南等地民族地区可充分利用当地得天独厚的旅游资源优势，发展旅游业来带动当地的经济发展；新疆维吾尔自治区可充分利用当地的天然气、石油等矿产资源优势发展第二产业，同时利用独特的气候优势，发展葡萄、哈密瓜、大枣等种植业，以此促进当地经济的发展。

(二)发展教育事业，加强医疗卫生建设，提高民族地区教育和医疗水平

发展教育事业，提高民族地区农民群众的文化水平。首先，加强对民族地区的教育建设，提高民族地区的教育基础设施建设，增加民族地区学校的数量，提高民族地区的总体教育水平，让民族地区居民有文化，懂汉字，能够阅读并理解新农合的基本政策；其次，为民族地区教育配备更专业的教育人才，提升民族地区教师的薪资和待遇，吸引更多优秀的人才为民族地区的教育贡献力量；再次，在广大少数民族地区应采取多种教育形式，如开展卫生普查活动、有奖竞猜活动等，广泛普及卫生保健和疾病预防知识，让群众树立正确的健康理念，增强卫生健康意识和自我保健意识。

在医疗卫生建设方面，政府应给予民族地区更多的经费支持，改善医疗设备，提高其整体的医疗发展水平。对于民族地区要具体问题具体分析，根据各地发展的实际情况，分类指导，逐级负责，把必要的医疗设备纳入财政预算。要切实改善乡镇卫生院、卫生所的医疗卫生基础设施建设，增加必要的医疗设备，医疗设备不一定要在所有医疗机构配齐，但要合理布局，提高使用效率。要改善医疗条件，提高乡镇卫生院的服务能力，构建完备的基层医疗卫生服务机构体系，优化重组现有的农村医疗卫生资源，重点推进乡镇卫生院基础设施和急救、妇保、儿保、防保等服务功能建设，确保农民放心就医就诊。另外，对药品质量要进行有力监督，缩小与东部和中部地区的差距，进而为新农合的推行提供相应的硬件条件。

(三)吸引、培养、留住医疗人才，提高民族地区医疗队伍水平

首先，通过定向培养、人才引进等方式吸引更多的医疗人才到民族地区工作，尤其是到乡、村两级的基层医疗服务机构中去。指定水平较高的医学院校和大医院，在民族地区分设教学点、培训班，加大对民族地区乡、村等基层卫生院专业技术人员的培训，鼓励在职卫生人员参加成人高等教育的医学类和相关药学类专业的学历教育，加强他们再学习的能力，提高专业素质、业务水平、服务质量和职业道德素质。

其次，针对少数民族地区群众居住特点，重点培养、培训全科医生。将民族地区基层医疗机构服务重心逐步转移到常见病、多发病的诊疗和居民慢性病管理、疾病防治宣传上来，努力使村民不出乡镇就能享受到方便、低价的基本医疗卫生服务。

再次，通过改善条件、设立津贴等方式留住民族地区的基层医疗工作者。如加大投入去改善基层医疗机构的工作环境和医务工作者的生活条件，提高他们的工作和生活质量。另外可设立“少数民族地区基层卫生事业岗位福利津贴”，人员在岗则享受相应津贴，并且津贴会随着在岗年限的增长而相应增加。

(四)提高民族地区政府的治理能力，为新农合的实施创造良好的环境

其一，加强宣传。一项新政策的实施效果与其宣传效果紧密相联。首先，要加强针对农民群众的宣传，可以通过报纸、电视、网络等多种渠道，详细阐释新农合与此前农村合作医疗制度的区别所在，将参合方法、参合人的义务和权利全面地介绍给他们，使他们知晓新农合的优越性，引导农民群众理解、接受并支持新农合；其次，结合并运用发生于农民群众周围以及其它农村地区的实例进行宣传，增强政策的吸引力和可信度，使他们能够通过实例知晓新农合的益处，达到提升农民预防医疗风险意识的效果，从而为提高群众的参合率创造有利条件；再次，政府可以定期进行“参合农户对新农合的满意度调查”，也可进行“定点医疗机构年度服务质量评比”，给予农民足够的参与权，通过这些方式来提高农民的“知合”、“参合”意识[4]；最后，政府要充分发挥其作用，争取社会各界，如非营利组织、社会公众人物、有影响力的新闻媒体等对新农合的关注和支持，为新农合的宣传创造良好的环境。

其二，加强管理和监督能力。首先，建立和完善与新农合相关的管理体系和经办机构，并配备专业的管理人员；其次，加大对部分市 (县) 新农合资金的筹集、管理和使用的监督指导力度，控制好资金的收缴、专户的管理、资金的报销等关键环节，同时要逐步形成内部监督、财政监督、审计监督以及社会监督有机配合的新农合监管体系[5]，这是新农合得以可持续运行的重要保证；最后，加快民族地区的网络信息化建设，尽快建立信息管理系统和平台，提高民族地区新农合管理的效率和水平。

[1] 中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会.2013年全国基层卫生与新农合工作会议在京召开[EB/OL].(2013-02-21)[2014-05-21]. http：//www.moh.gov.cn/jws/s6477/201302/7623c4ad041941339c096f01dbdc4ac2.shtml

[2] 周晓丽.论民族地区公共文化服务创新[J].云南行政学院学报，2011(6)：115-117

[3] 周晓丽，马晓东.协作治理模式：从“对口支援”到“协作发展”[J].南京社会科学，2012(9)：67-73

[4] 王彩钰.经济发展不同程度地区新农合实施状况研究[J].北京交通大学学报：社会科学版，2012(1)：83-87

[5] 鲁冠南.完善新型农村合作医疗的制度性思考[J].中州学刊，2008(4)：122-124

WaystoPromotetheNRCMCSinEthnicMinorityAreas

HAN Li-li

(Minzu University of China，Beijing 100081，China)

The new rural cooperative medicare care system (NRCMCS) is one policy that is beneficial to the farmers in China. While carrying out NRCMCS in ethnic minority areas，the government is beset by such factors as natural conditions， economic development， culture， human resources， governance and the farmers. In order to ensure the fundamental interests of the farmers and promote social development by putting into effect this policy， the government should base effective measures on these factors in ethnic minority areas.

minority concentrated region； NRCMCS； countermeasures

2014-06-12

韩丽丽(1988-)，女，河北迁安人，硕士研究生，主要从事公共管理研究。

C95

A

1673-131X(2014)04-0010-04

湛 江)