基于紧凑城市理念下的“三旧”改造模式

■蒋涤非 龚 强 王 敏

我国的城市化正进入快速发展期，所表现的状态为城市平面扩展发展状态。在过去的20 年中，我国城市的建成面积普遍增加了2 倍以上，一些重要的城市和区域增长面积甚至达到了20 倍之多。从1990 年到2000 年十年时间内，我国城市的建成面积从1.22 万平方公里增加到2.18 万平方公里，增长78.3%。截至2010 年这一数字再次被刷新，达到4.05 万平方公里，同比增长85.5%。这些数据表明，我国正在进入有史以来规模最大、速度最快的城市化进程。宋茵、张争胜、何劲等学者，在2011 年曾对广东省21 个城市的城市蔓延现象进行实证研究，对1999—2009 年期间城市的蔓延情况进行了测度。结果显示:城市整体平均蔓延指数为0.2857，一些城市在发展过程中，城市平面扩展势头与城市人口增长速度相比不平衡，持续增长的城市面积和人口难以集聚的状态造成城市低密度的发展趋势。

“三旧”改造①主要是以“旧厂房”、“旧村居”、“旧城镇”为改造目标，其改造的本质目标是对城市土地进行节约利用，抑制城市蔓延，实现城市区域复兴，创建高效、低碳、舒适和具有活力的社区生活居住环境。通过对城市局部空间环境的有机修补和完善，以良好的城市形态引导并形成良好的生活方式，以保障城市空间发展具有可持续性。面对城市发展瓶颈和无限蔓延趋势，从紧凑城市的角度出发进行“三旧”改造，不但有利于提高土地资源的利用效率，而且还有利于协调整个经济发展和资源制约之间的矛盾。

一、“三旧”改造地区城市发展现状

(一)城市功能结构衰退

从城市外部需求的变化来说，随着信息化和全球化的推进，城市的快速发展必须积极融入区域乃至全球空间，有效参与区域分工和区域竞争。这就要求城市对资源进行重构组合，进行产业结构调整、城市空间功能转变，但原有的城市功能结构又难以适应这种变化，从而使城市内部组织系统出现一定的滞后，导致城市功能结构衰退。从城市内部变化来说，受到城市人口增长和城市规模扩大等因素影响，城市环境容量不断被打破，城市整体机能下降，城市功能结构日渐衰退。城市中使用已久的村落、场房、民居建筑，以各种物质空间形式浓缩依存于旧城空间，城市现有功能环境已不能适宜现代生产生活的需要。城市中分布的城中村由于城市化质量低下，存在居住环境低下、基础设施不完善、集体经济落后等问题，以及部分城镇用地权属混杂、市政设施配套老化、公共活动空间缺乏等问题。

(二)城市自然环境老化

城市的发展是一个有机的生长过程，发展中的新陈代谢过程常常表现为城市物质空间的更替和衰退，同时也是对城市内物质空间环境的耗损过程。城市内部分地区建筑物和设施超过其使用年限，变得结构破损、腐朽、陈旧，致使城市自然老化。此外，对经济利益最大化的追求，使部分城市改造盲目追求高密度、高强度的开发，造成这些地区自然环境恶化，城市品质下降。城市生活性和生产性土地使用的混乱状态，成为“三旧”地区自然环境进一步恶化的最为显著的证据，为整个城市的持续发展埋下极大隐患。

(三)城市空间组织混乱

在城市中，主要的物质空间形式集中于原有的城市空间内，这与在科学、统一规划下建成的新的城市空间不同，这种旧的城市土地权属多为集体用地，各种功能区混杂使用造成空间组织混乱。自组织式居住形态特征明显，表现为高密度、低质量的建筑环境，同时城市公共空间和城市绿化体系的整合缺乏有机的联系。在交通设施上表现为城市道路用地比例不足，严重缺少足够的停车设施，造成局部的交通混乱。城市道路的数量和密度的不足，割断、阻碍了城市交通，这往往成为城市发展的瓶颈。因此，在改造的过程中如何把握城市肌理的延续性、完整性以及适应新时期的结构调整，成为“三旧”改造地区城市更新过程中面临的关键问题。

二、紧凑城市理念下的城市更新

(一)紧凑城市理念的内涵

从国外城市发展经验可以看出，紧凑城市已成为未来城市可持续发展的一种重要的空间利用模式。以紧凑、集约为视角的城市发展理念，正逐渐从原有城市更新经济利益驱使的诱惑中走出来。首先，关注城市生态环境的可持续性，以城市空间土地利用集约化利用为目的，以科学的可持续性发展方法为手段，营造和谐的、适宜人们生活居住的空间环境，并通过平衡城市外部环境和内部结构的关系，达到城市空间利用在功能、结构、内容、强度等方面与自然环境的完美融合，为人类创造一个安全、清洁、美丽、舒适的工作、居住环境。其次，紧凑城市的主要特征就是要集约利用土地，以保障城市空间土地被最大化利用，这实质上就是挖掘城市土地利用资源的供给潜力，以满足土地利用和土地投入产出的最大化效益。紧凑城市是通过抑制城市空间的无限制蔓延，寻求城市土地利用的最大化模式，避免过度侵占不必要的、有限的资源，达到对自然环境的可持续发展。

(二)紧凑城市理念对城市更新的作用

提高空间使用效率。旧城区的发展受制于城市空间使用效率的限制，而影响城市使用效率的因素则包含单一的城市功能使用空间、复杂混乱的空间关系、低密度的城市空间布局。在紧凑城市的理念指导下，重新定义城市各个空间的使用方式，从地下到空中，从室内到室外，通过水平和垂直的交通联系方式整合协调各个空间，形成一个完整的、有机的空间使用模式。这种新的复合利益模式常常表现为“N+1”(N≥1)模式，其中包含了商业、居住、办公、交通等多种用地功能的组合模式。其次，通过对交通基础设施的合理利用，提高交通系统的运行效率，达到空间使用效率的最大化。其表现为提高路网的覆盖率、增加路网密度、实行更严密的路网等级制度以及更为科学的道路交通设计等。

优化城市空间环境。旧城改造中环境容量极其有限，缺乏成规模、高品质宜业宜居空间，空间同质现象严重，城镇形象趋同、文脉缺失。而紧凑城市理念下的旧城改造，注重对城市自然环境的保护适应以及对人工环境的人性营造，从而改善城市环境对人类生存、生活和发展的适宜程度。在具体实施过程中运用城市设计手段，通过立体绿化的方式建构城市中的“第二自然”，可以在高密度条件下增加城市绿化覆盖率、缓解热岛效应、提升环境质量。从人对空间的使用和体验出发，在城市更新的过程中设计适宜人的活动空间环境，以适宜的尺度、色彩、细节营造出具有安全感与人情味、文化内涵的宜居环境。

保障城市活力延续。旧城改造不是盲目的“拆旧建新”的过程，在旧城区长期的发展中形成的独有的城市形态，包含着生活方式、社会文化等多方面的因素，改造过程同样也是对原住民社会文化结构的冲击。如果处理不当，空间便失去了吸引人的因素，富有活力的户外生活将变得苍白，原本的城市活力将就此终结。从社会学的角度出发，旧城改造应慎重对待原住民社会关系的解构与重构过程。城市更新的根本是以民为本，这和紧凑城市理念中关注人的活动空间多样性的思想一致。雅各布说过:“多样性是城市的天性”。将这种思考从社会关系的层面来解释，其实就是通过城市各个功能的相互混合、交叠，从而营造出有助于人们交往、互动、接触的环境，让人们享受城市宜人的生活氛围和安全感。在这样一种城市环境中，城市形态的可持续发展必将充满活力。

三、紧凑城市理念下的“三旧”改造模式选择

“三旧”改造的根本目标是对城市土地的节约利用，挖掘城市土地价值，抑制城市蔓延以保障城市空间发展具有可持续性的过程。这既是对现代城市更新发展的必要补充，也是“紧凑”城市发展的重要原则和方法。在“三旧”改造中结合紧凑城市理论的城市更新过程，是现代城市更新模式向更高层次自然演进的过程，体现了现代城市更新发展的更高要求。

(一)土地利用模式

“三旧”改造是城市更新中的特殊阶段，不同城市根据所处环境、发展阶段的不同，各有各的发展状态和应对模式，但总的说来未来城市的发展模式都是由过去的平面扩展方式转变为内部集聚的内涵提升模式，以创造更多优质的城市空间来推进产业升级和功能重构。所以，“三旧”改造的根本就在于对土地的集约整合。紧凑城市理念下“三旧”改造转变为多渠道相结合的整合模式，因地制宜地根据所要达到的效果和目的选择适合自身的开发模式，主要表现为自组织的集体经济改造模式、以政府为主导的改造模式、社会资金参与改造模式、自行改造模式四种类型。这种根据土地实际应用情况灵活、有机、循序渐进的改造方式，避免了改造过程中因大拆大建带来的资金紧张问题，减少了社会矛盾的集聚，同时更好地保留了区域内原有的文化生活方式，以保障城市活力的延续。在腾换土地城市空间转型升级过程中，强调土地综合使用的多样性，提倡多样化的高密度住宅、办公、学校、商店以及文化休闲服务的混合区域发展，鼓励步行与自行车等交通方式，减少对汽车出行的需求，创造适合多种活动的道路空间。

(二)政策制度模式

城市改造需要政策的保障，这样才能更好地实现可持续的城市发展目标。在制定政策与实施的过程中，各个利益主体如土地持有人、开发商、市民、政府管理机构等相互之间，应当保持通力的合作。相关政策包括城市规划政策、土地的收益、供应和转化政策、村集体的改制政策、改造安置补偿政策以及资金筹措政策等方面。政策的核心和关键是要处理好各方的现实利益，平衡好政府、村民、村集体和开发商等各方面的利益关系。对于“三旧”改造中的公共空间规模和强度的刚性供给控制，主要依据规划政策来保障，从原先的整体植入式的旧城更新模式，转变为以提升城市整体环境品质为前提的更新模式，从而避免在经济利益驱动下过激的开发行为，保障城市在二次开发中的公共利益。

(三)集约节约模式

在摒弃城市粗放式发展的背景下，城市可持续发展的指导思想，转变为“城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展”的理念。在“三旧”改造中，把废弃工厂或仓库收回国有土地后，改造为公益性设施用地;对具有历史保护价值的旧街区进行翻新，对危旧房实施拆除与修缮相结合，优化环境品质;强化集约土地利用效益，着重针对城市中荒废、空闲和被污染的土地;严格控制和保护城市周边重要的开阔地。利用和维护好现有的城市基础设施，降低二次开发中的经济成本和社会成本以及对自然环境的再次破坏。紧凑的城市形态使城市进入良性的可持续发展状态，在保证一定空间容量的基础上，通过对土地资源、能源、基础设施的集约利用，营造适宜的、紧凑的城市生活环境，以摈弃平面扩展的发展方式。

(四)控制引导模式

紧凑的城市必然带来高密度的生活环境，由此会带来拥堵、高成本、环境容量不足等城市问题。所以，在城市改造过程中，需要综合考虑城市生态环境容量和地区环境承载力，依据不同地区的环境容量来控制引导改造地区的开发容量。在以集约利用为前提的改造下，通过保障生态环境容量的平衡，以控制性详细规划的技术措施为手段，对开发用地的强度、密度进行引导和控制，依据相关的规划法规将“三旧”改造控制在科学合理的预知范围内。依据相应的“三旧”改造规划和技术规范控制，引导改造过程中开发容量的容积率等技术指标及开发用途，以维护改造地区的环境生态系统平衡。

四、结语

在城市化发展的快速时期，城市更新关系到城市功能、结构、形象的定位，是城市发展提升的重要阶段。转变传统的城市更新思想，在紧凑城市理念下“三旧”改造的目的，是为了挖掘旧城土地潜力而节约集约用地，积极抑制城市的无限蔓延。“三旧”改造应从紧凑城市的角度探索城市更新演进机制的规律，以更加准确地把握“三旧”改造中城市更新变化的脉络，保障更多的城市土地资源被集约利用，更加公平地维护公众社会利用，营造更为良好的生活空间环境，健全完善各项公共设施等这些才是有利于城市健康、和谐发展的策略。

注释:

①“三旧”改造：面临土地资源匮乏，在满足集约化发展要求下，以“旧城镇、旧厂房和旧村庄”为改造目标的城市更新过程。“三旧”改造范围包括城市市区“退二进三”产业用地；城乡规划确定不再作为工业用途的厂房(厂区)用地；国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；不符合安全生产和环保要求的厂房用地；布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇和村庄；列入“万村土地整治”示范工程的村庄。

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