我国社区矫正法律制度的完善

■黄娅琴 鄢琦昊

社区矫正，亦叫社区矫治，其与监狱矫正相对，指把那些不需要和不适宜监禁或者继续监禁的罪犯，安排到社区，由专门的政府机构或者人员在相关民间团体和组织以及志愿者的协助下，在法定的时间内，矫正这些罪犯的犯罪心理和不良行为，督促他们顺利回归社会的一种非监禁的刑罚执行方式。经过近十年的实践摸索和经验总结，我国社区矫正工作取得了较为突出的成绩，但随着社区矫正的进一步推进和对其探讨研究的深入，一些问题也逐渐暴露出来，对司法理念下的社区概念、矫正对象、矫正内容、执行保障等仍需进行理论核理。

一、正确理解恢复性司法理念下的社区内涵

社区是社区矫正的重要组成部分，但人们往往容易将社区理解为社会学上的概念，即由一定数量居民组成的、具有特定的互动关系和共同文化维系力的人类社会生活共同体，[1](P6)有的甚至会把它单纯地看作是社会群体的活动场所。而事实上，社区矫正中的“社区”并不能凭借人们的生活经验进行常识化解释，其是在相关法律理念支撑下的概念。

以社区参与为主导的司法理念，被学者称为社区司法，社区司法是恢复性司法理念的扩展和延伸。与传统的“个人——国家”强调国家利益突出对罪犯的惩戒的报应性司法不同，恢复性司法将视野中心从国家利益转为个人利益和被破坏的社区关系，关注的是在“个人——个人”模式下通过各方互动，恢复被害人的权益和社区关系，从犯罪人的内在根源着手，以便消除其危险性，帮助其回归社会。正如克利尔等人所总结的，社区司法与传统报应性司法相比，有两个显著特点:第一，把犯罪看成是对个人和社区的侵害，而不仅仅是对国家的侵害;第二，对犯罪的处置不仅要促进公共安全，而且要促进更加广泛的社会正义。[2](P15)社区矫正是社区司法的表现之一，从社区关系恢复和罪犯改造的角度来看，社区的功能体现在以下两个方面:其一，社区是罪犯与社会沟通的重要桥梁。社区为罪犯与被害人共同生活的场所，在此场所中，罪犯与被害人之间的交流是公开和平等的，罪犯可以了解和切身感受，因犯罪行为给被害人带来的身心伤痛，从而帮助完成罪犯的物质赔偿与心灵的忏悔;而被害人作为犯罪后果的直接承担者，则更“希望能够有机会讲述自己的故事，并且能够向人们传递信息确认他们的被害人身份。他们采取积极的步骤来完成这些，主要是获得自身的满足”[3](P2)。通过正面的沟通、协商以及赔偿，罪犯与被害人之间的紧张关系得到缓解，同时他们对社会的畏惧心理将逐渐减轻，进而恢复对社会的正确认知。而作为犯罪行为和犯罪结果发生的场所，在社区成员看来，让他们了解罪犯自身情况和犯罪的原因，了解犯罪的过程，也可避免犯罪行为以及犯罪结果给他们带来的恐慌，有利于排解消极情绪，改善其对罪犯的敌对和仇视心态，使罪犯得到应有的人格尊言，从而受到尊重。其二，社区是罪犯融入社会的重要途径。社区为罪犯提供社区服务和工作岗位，在英国，罪犯社区服务的项目主要包括:建设儿童游戏场，屋顶铺设及修理，护送和帮助有心理健康障碍的儿童，油漆和装饰，砍树篱，医院工作，给学校、慈善机构或无家可归的人做些家具等。[4](P109)矫正人员在常态的社会环境中，为社区提供有益服务，同时接受志愿者、社区工作人员等人士的帮扶和帮教。这种正常的社会沟通和交往，成为罪犯了解社会发展和变化的窗口，使其在服刑期满之后，能正常地走向社会，而非如传统司法一般，使其受到强制惩戒之后，被动地被人推向陌生的社会。对社会而言，社区人员的参与和配合，甚至被作为社区矫正管理体系的一部分，能让公众消除与犯罪分子之间的隔阂，正确地看待犯罪行为，构建起新的罪犯接纳机制。

二、合理定位社区矫正对象

当下处于转型期的中国，社会矛盾比较突出，而矛盾下的个体生存环境和思想的动荡，为各种变异和失范行为，提供了滋生的便利条件。传统万能主义、“严打”犯罪的刑法和惩罚执行格局，面临着许多亟待解决的问题，而对这些问题的解决，必须立足于社会管理创新，从效率优化刑罚执行手段入手，予以通盘考虑。

(一)管制、缓刑、假释与暂予监外执行人员

依据违法人社会危害性的不同，而有针对性地处以不同执行手段，是近代各国刑法的基本做法。监狱不再是所有罪犯的执行地，从集中控制到分散治理，从国家强制到社会参与，刑罚理念的转变与执行效率的需求，使得管制、缓刑、假释这样的微刑违法人，成为当然的社区矫正的对象。从2003年最高人民法院、最高人民检察院、公安部以及司法部先后联合发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》、《关于在全国试行社区矫正工作的意见》和《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》三个司法文件到2011年的《刑法修正案(八)》，管制、缓刑、假释都在矫正对象之列，但问题是三者在司法判决中使用率都较低，显然这将直接影响到社区矫正的开展。除了传统的重刑文化的影响，管制、缓刑和假释被限制适用的重要原因，在于刑事立法相关规定的狭隘与模糊。比如，刑法只存在刑罚暂缓执行制中的附条件赦免和附条件有罪宣告两种形式，而且附条件有罪宣告缓刑，只适用于在战时有立功表现的犯罪军人;对假释的条件要求《刑法修正案 (八)》将其变更为“没有再犯罪的危险的”，虽弥补了之前的“假释后不致再危害社会的”不科学性，但仍然较为原则化，使人很难实际准确把握。可见，要真正贯彻现代刑法理念的精神，要真正保障社区矫正得以推进，必须从源头上理顺各种刑罚的关系和适用条件。

修正于其后的《刑事诉讼法》，又增加了暂予监外执行人员作为矫正对象，同时对暂予监外执行的人员进行了扩充，不仅包含了原有的有期徒刑或者拘役中严重疾病需要保外就医的，以及怀孕和哺乳期妇女，还增加了生活不能自理和无期徒刑中符合前两种情形的人。对这些身体有特殊状况的违法人，采取非监禁的社区矫正，无疑体现了现代刑法以人为本的精神。

(二)剥夺政治权利人员

对于社会上执行剥夺政治权利的人员，是否应采用社区矫正，学者一直争论不断。我们认为，不管是从被剥夺政治权利人自身，还是从国家监管角度来看，对其采用社区矫正都不甚合理:于其自身，此种适用变相地加重了对剥夺政治权利人员的处罚。剥夺政治权利是一种资格刑，它以剥夺犯罪人的一定资格为内容，包括剥夺罪犯担任国家机关职务的权利，担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利，选举权和被选举权，言论、出版、集会、结社、游行、示威等权利。而在之前的司法实践中，被剥夺政治权利进行社区矫正的人员，除了不享有政治权利外，还要遵守一系列的监管规定，“在社区矫正的过程中增加公益劳动、思想汇报、迁居汇报等刑事义务，变相地限制了他们的自由，于法无据，会使被执行人产生抵触情绪。司法实践中也已经证明在五类对象中，剥夺政治权利罪犯最不愿意接受社区矫正，是抵触情绪最重的一类罪犯。”[5](P23－24)从单纯地剥夺政治权利变为有限地限制人身自由，这种于法无据的强加处罚，自然无法达到社区矫正的帮扶、感化之目的。于国家而言，现有执行机关的资源有限，加之剥夺政治权利人员的特殊身份，将导致监管的混乱。依据刑法，对社会上的剥夺政治权利人员的刑罚的执行机关为公安机关，而社区矫正的监管机关主要是司法所，究竟应该由谁对这些人员进行监管，在实务中是一大问题。由于立法及相应的司法文件，并没有详细规定对不参加社区矫正或者严重违反社区矫正规定的人员的处罚，加之被剥夺政治权利人员自有的抵触情绪，所以对不遵守规定的这类人员，司法所很难对其实施有效制裁，用有些矫正人员的话来说，就是“公安也不管我，你们来烦什么”。公安机关自然不适合介入社区矫正的执行中，最终，执行机关的混乱，导致了监管的混乱。总体看来，在社会上执行剥夺政治权利的人员或者已经接受了主刑的处罚，或者本身社会危害性较小，对他们不予适用社区矫正是合理的。

(三)青少年犯

2013年劳教制度的废除，被称为中国法治的一大进步，而废黜之后相应体制的衔接和过渡，将是后劳教时代所要面临的紧迫问题。社区矫正是劳教替接出路之一，然轻微社会危害的青少年犯在劳教废除之后，是否当然成为社区矫正对象，并无确切答案。近年来，我国青少年犯罪率不断攀升，重复犯罪现象严重，最近的“李天一事件”也再次警醒我们，要反省对青少年犯的处罚和教育。目前，对于青少年违法行为的处罚，轻微的多数都是予以口头教育，行为后果严重的或是劳动教养或是判刑关押，形式单一，方法粗暴，不能真正实现青少年犯的再社会化。而社区矫正相对于其他处罚手段而言，更契合青少年犯的特点，不论从功能还是从效果上看，都有利于对青少年犯的帮扶。从功能上看，社区矫正是犯罪预防的“前线”，主要解决的是犯罪预防而非犯罪惩罚，而这正是多为偶犯、初犯的青少年犯需要解决的首要问题。现行的劳动教养、治安处罚等处罚手段，虽然在性质上为非刑事处罚，但限制人身自由的监禁管理 (部分治安处罚)，相较于非监禁的社区矫正而言，更为严厉。在与外界隔绝封闭环境中的关押，提供不了青少年犯所需要的心理疏导、感情交流和社会沟通，不能使他们从根本上认识到自己行为的性质和后果，不能避免犯罪行为的再次发生;同时，还容易使这些认知能力不足、分辨能力较差、自控力不够的青少年，出现交叉感染、与社会轨道更为偏离等现象。从效果上看，可塑性强、易转变、易受感化教育的青少年，自然也更适合接受社区矫正，实现与社会的互动，更易达到使其再社会化的目的。青少年犯罪往往受到各种客观因素的影响，有社会原因，如他人指使教唆、不良信息或者传媒;有家庭的原因，如家庭破裂、父母常年在外疏于监护等，而要消除或者控制这些因素的影响，对处于叛逆期的青少年而言，无疑更容易接受沟通、教育和感化的方式。通过与社区的正面接触，让他们正确地感知社会，让社会也理解、关心他们，从而实现与社会的良性互动，树立起重新走向社会的信心。

三、科学认识社区矫正的弊端

社区矫正的另一大问题是矫正什么。根据2012年《社区矫正实施办法》(简称《实施办法》)，社区矫正人员要参与公共道德、法律常识、时事政策等教育学习活动，增强法制观念、道德素质和悔罪自新意识;同时，有劳动能力的社区矫正人员应当参加社区服务，修复社会关系，培养社会责任感、集体观念和纪律意识。简而言之，矫正人员在矫正期间主要有两大任务:一是受教育，二是寻求社会适应性帮扶。教育的目的，在于使矫正人员从思想上认识到自己行为的错误，树立正确的人生观和价值观，避免今后再次发生犯罪行为;而社会适应性帮扶则从实践的角度，帮助矫正人员回归社会，使其能在不脱离真实社会的大环境下得到矫正。这两项任务，在社区矫正试点之前的社区刑罚执行中，是欠缺的，社区矫正的试行，正试图扭转这一偏差。然而《实施办法》的进步，并没有从根本上解决社区矫正内容的难题——教育什么，怎么教育。

从实务操作来看，社区矫正的内容存在着两大弊端。

(一)矫正内容过于普适，没有针对性

无论矫正对象的犯罪原因是什么，无论是成年人还是未成年人，实践中社区矫正所提供的教育的内容和社区服务的内容，并不会体现出太大的差异。而从科学的角度而言，社区矫正对象的犯罪原因复杂，情况各异，对其制定矫正方案时，矫正机构应该量体裁衣。社区矫正机构应当先掌握矫正对象的犯罪成因、个性特点、悔罪认罪程度、家庭环境等情况，因人施矫，对症下药，为每个矫正对象量身制定包括教育目标、方法、手段和措施的矫正教育方案和社区服务方案，并根据期间矫正的效果，适时进行调整。

(二)矫正内容过于单一，缺乏多样性和可选择性

在多数已经开展社区矫正的地区，社区矫正的教育内容，主要是思想道德和法制教育，社区服务内容主要是较为简单的公益性劳动，单一的教育与服务模式，容易使矫正人员感觉乏味，从而滋生应付的情绪，不容易取得良好的帮扶效果。在很多国家或地区，其社区矫正的内容，按照矫正人员的不同特点有不同设置。比如我国香港特区，其《社会服务令条例》提供了三类可供选择的工作项目:一是在任何医院或任何慈善、教育、文化或康乐机构，或组织工作，或为任何医院或该等机构或组织工作;二是在任何其他照顾老、弱、伤残者的机构或组织工作，或为该等机构或组织工作;三是在由政府或任何公共机构租赁、占用、管理、保养或保持清洁的土地上工作。[6](P72)

社区矫正的内容，直接关系到矫正的效果，而科学细化矫正内容要经历研究、制定和实施等一系列过程，依赖于很多因素，但总体而言，可从三个方面予以加强。

首先，加强对社区矫正内容的研究，为矫正内容的科学制定奠定理论基础。很多学者已经关注到国外社区矫正中不同特色的矫正内容，比如日本有专门针对青少年犯的保护观察制度，英国有面向不同人员的多种社区矫正令，包括出席中心令、行为规划令、监督令等，[7](P58)但是这些学者关注更多的是停留在介绍和借鉴的层面，如何吸收其经验与精华，并转而建立一套适合我国国情的社区矫正内容，还需要深入挖掘。我国的社区矫正不仅有着其他国家所具有的地区差异、人员年龄差异、特性差异，还有不能忽视的城乡差异，而且农村的社区矫正工作，显然更为严峻。因而，要综合这些差异，制定出合理细致的社区矫正内容，没有冷静、宏观的研究，是无法做到的。

其次，建立相关机构或部门，为矫正内容的实施提供物质支撑。相应的机构配备是保障社区矫正内容，得以高质量完成的重要物质条件。社区矫正可依托于机构，使其内容更为规范化、科学化，进而逐渐建立起一套长效的机制，保证社区矫正能顺利推进。从国内外来看，机构可分为两类:一类是制定部门，比如美国明尼苏达州的矫正咨询委员会，该委员会至少由9名成员构成，且皆为执法部门、检察院、法院、教育部门、矫正部门、少数民族、社会福利事业以及平民阶层的代表。委员会的主要任务，就是负责制定地方社区矫正的综合计划，制定后将其交给县委员会或多县联合体的委员会进行批准。[8](P71)另一类是专业化的矫正机构，比如心理咨询中心等。在我国一些社区矫正推行较好的地区，其已经设立了与矫正内容相配套的机构。比如上海市各个街道司法所，设立了小型心理咨询室，配备拥有国家心理咨询师资格证书的社会工作者，为社区人员提供心理健康帮扶[9](P83);辽阳市社区矫正支队在2010年8月就成立了“心理咨询矫正中心”、“教育管理中心”和“非监禁刑案件审前社会调查评估中心”。[10](P20)

再次，提高专业人员素质，为矫正内容的落实提供人力保障。即使有精良的制度，但没有高水平、高质量的人力资源，也是枉然。在正常情况下，社区矫正的有效实施除了需要一批政治坚定、对社会有责任感和公益心的人之外，还需要有法学、犯罪心理学、社会学、教育学等专业知识和能力的人员去完成。然而，根据我国目前的状况，社区矫正实施的人力资源，面临着专业人员偏少、年龄结构偏大、整体素质偏低等问题，离上述要求更是相差甚远。显然要保障社区矫正高效实施，积极引入更多的高水平、高素质的专业人员，为社区矫正的发展输入新鲜血液，是当务之急。除此之外，对现有人员，我们可以从“学理论”和“讲经验”两个方面提高其业务水平。所谓的“学理论”就是展开各种相关培训，聘请专家和学者为人员传授相关的理论知识;“讲经验”是去社区矫正实施较好的地方，学习和交流经验，调研总结，取长补短。

四、破解社区矫正执行保障难题

社区矫正执行保障的缺乏，是实践中社区矫正顺利实施的重大障碍。社区矫正的实施离不开机构、人员、资金等各方面的保障。

(一)多渠道引入资金

社区矫正相对于监狱监管模式而言，国家投入的成本较低，同时对于一些罪犯又能达到良好的监管效果，提高司法资源的效率。但社区矫正不是无本买卖，它也需要国家的资金投入。我国有的地区将社区矫正列入了当地的财政预算，划拨社区矫正的专项经费;有的还没有。即使在有专项经费的地区，由于社区矫正的专项经费，主要是当地财政拨款，因此，一些财政困难的地方，经费往往很难到账或存在拖欠的情况;而能够按时拨款的地区，一般也只是几万元，资金非常紧张。在国外，政府对社区矫正的经费保障工作比较重视，以美国的明尼苏达州为例，该州通过支付大量的补助金，来支持当地的社区矫正计划和服务的实施，并且规定社区矫正机构可以申请和接受联邦基金。该州在1972年2月通过《社区矫正法》之后，首批进行试点的地区有三个，议会当时为此拨款150万美元。1975年议会又拨款700多万美元，用于继续在该三个试点区实行该法，并在以后的两年内扩充到18个县。1977年议会拨款1360万美元，资助所有实施社区矫正的县。除了政府拨款，通过其他的渠道和方式，该州也可为社区矫正提供资金支持。明尼苏达州《社区矫正法》规定，每个实施社区矫正的县，通过他们的主管机关，可以使用未用完的基金，并可以通过任何合法的渠道接受礼物、赠款和补助金。该州通过社区矫正机构的市场准入和退出制度，吸引社会机构参与社区矫正，运用市场化的手段，调动全社会的相关力量，使社区矫正机关有更多的资金用于对犯罪人的社区矫正。[8](P70－71)加拿大在1992年正式成立矫正公司，主要为假释犯以及在押犯，提供就业培训机会，这种政府设立的专门矫正机构，不仅为社区矫正提供了稳定的矫正场所，同时也解决了矫正资金的投入问题。[11](P130)基于我国当前社区矫正的资金保障和国外的相关经验，我们可以考虑在立法上，从以下几方面予以完善:第一，切实落实国家对社区矫正的行政拨款。目前，我国社区矫正拨款主要依赖当地财政拨款，这不利于社区矫正工作的长期稳定开展。一旦地方财政较为困难，很可能拨款就无法落实到位，而且有的地方对社区矫正不太重视，容易出现拖欠、打白条的现象，阻碍社区矫正工作的正常开展。如果是国家财政拨款，则能解决这一问题，社区矫正的基本资金需求，就能得到可靠的保障，包括社区矫正办公机构的筹建和启动费用、社区矫正人员的工资支出、社区矫正基本设施费用和运作的费用、社区矫正人员的培训费用和工资报酬等等。第二，积极拓展社区矫正工作的资金来源渠道，并发动社会力量对社区矫正工作提供资金支持。从国外的经验我们可以得知，社区矫正工作的资金来源渠道可以是多方面的，而且可以通过市场化的运作使社区矫正资金增值，从而保障社区矫正工作的资金需求，因此我们不能忽视社会力量对社区矫正工作的支持。虽然我国民间的社团组织和慈善机构，还没有形成规范化的操作模式，但是这些组织和机构仍然能发挥不小的作用。我们要积极利用这些渠道，大力宣传社区矫正，以便吸收民间个人和组织的力量，比如设立基金会、开设慈善账户等，帮助社区矫正解决资金困难。第三，规范社区矫正工作的资金使用，明确资金的支出项目，有条件的地区还要派专人负责对资金的监管。随着社区矫正工作进一步向规范化的方向发展，资金管理也已经成为非常重要的一个环节。特别是对于社会资金的监管，一旦出现资金使用不透明或者乱使用的情况，将严重打击社会力量对社区矫正的支持。我国不少地区已开始规范社区矫正资金的使用，我们可进一步利用法律和制度的双重约束，保证矫正机构合法且高效地利用社会资金，从而促进社区矫正事业的快速发展。

(二)开展各部门的协作配合

除了资金保障之外，社区矫正执行机构与公安、监狱、检察、劳动就业部门、社会保障部门等相关机构和团体的配合，也是社区矫正顺利实行的重要保障。司法行政机构是社区矫正的执行机构，但是在社区矫正的过程中，涉及的并不仅为单个的司法行政机构，而是两个或者多个部门。比如在矫正尚未正式开始前，需要相关的决定机关对矫正对象送达相关文件以及交付备案等。如果在矫正的过程中，矫正机构认为需要变更矫正措施，或者矫正监督机构相关人员对矫正人员的处罚以及矫正工作自身，提出质疑的，则需要与法院、公安、检察、监狱等相关机构沟通和协调。当矫正对象需要寻找就业机会、解决生活中的各种问题或者处理邻里关系时，则可能又要涉及与就业部门、社会保障部门以及其他一些诸如居委会、村委会等组织合作。虽然这些机构或组织，并非法定的社区矫正机构，但是没有他们的协作配合，矫正工作将受到极大影响。因此，在立法中，我国应该明确各相关机构与团体有配合和协作社区矫正执行机构的义务，以利于社区矫正顺利实施。

(三)吸引社会力量的参与

从社区矫正的本质和国外经验来看，社会力量本应是社区矫正实施的重要力量，然而在我国并非如此。有学者对河北等地的社区居民抽样调查发现，有39．3%的人对社区矫正完全不了解，54．2%的人了解一些，对社区矫正很了解的比例只有6．5%。对社区矫正积极参与的民众，则非常有限。据零点公司对北京的调查，只有2．0%的居民参与过社区矫正工作，而参与者中以退休的老人和一部分下岗职工为主，这些人主要是通过居委会的招募，而参加到社区矫正工作中来的。[12](P45)市民社会的发育不足与社区建设的不完善，是社会力量参与不足的根本原因。就目前来看，在短期内要彻底改变这种状况较为困难，较为可行的方法有:第一，加大宣传力度，提高社会对社区矫正制度的认知。参与的前提是了解，若连社区矫正是什么都不知道，如何谈得上积极参与。我们要努力通过传统媒体、网络等多种宣传途径，加大对社区矫正的宣传力度，从而增强和扩大社区矫正工作的社会影响力，使各界都能正确地认识社区矫正，继而协助、支持该工作。第二，引导和鼓励部分社区志愿者和非政府机关、民间组织的参与，从而带动其他社会力量。改革开放以来，我国的志愿者数量和民间社会组织，有了一定程度的发展，我们可以充分利用现有的资源，引导和鼓励部分相关志愿者和民间组织参与，一方面，可以起到宣传示范作用，吸引更多的志愿者和民间组织加入;另一方面，作为社区与矫正人员沟通和交流的重要桥梁，他们的参与可以进一步推动社区居民互动关系的形成，为社区矫正工作的顺利开展，提供良好的外部环境。

我国的社区矫正制度虽然已经积累了一定的司法经验，但是要构建完善的社区矫正体系，制定我国的《社区矫正法》还有很长的道路要走。只有不断从实践中发现问题，解决问题，才能早日建立起完善的符合我国国情的社区矫正制度。

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