新生代农民工返乡创业能力的多中心治理模式研究

田书芹，王东强，牟 芷

(1．西南财经大学 公共管理学院，四川成都611302;2．重庆文理学院，重庆永川402160)

党的十八报告指出:“就业是民生之本。要引导劳动者转变就业观念，鼓励多渠道多形式就业，促进创业带动就业，做好农村转移劳动力就业工作。加强职业技能培训，提升劳动者就业创业能力，增强就业稳定性。”［1］显然，以创业带动就业成为解决就业问题的政策导向和重要途径。在统筹城乡发展过程中，提升新生代农民工返乡创业能力，加快新生代农民工返乡创业进程，不仅可以使新生代农民工带回资金、技术和先进的管理理念，还可以带回发达地区新的市场经营理念和经营管理模式，成为现代精神文明的传播者。通过提升新生代农民工返乡创业能力，不仅有利于解决农村富余劳动力的就业难的问题，解决留守老人、农村留守儿童等问题，为新农村建设提供必要的人才支持，还有利于农业产业结构的调整，促进城乡统筹发展，加快城镇化建设的步伐。

提升新生代农民工返乡创业能力的多中心治理模式，有以下四个特征:治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理过程的基础不是控制，而是协调;治理既涉及公共部门，或包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。［2］结合提升新生代农民工返乡创业能力的基本原则，本文试图从政府、新生代农民工、职业机构培训、社会组织等不同主体的关联性入手，探寻提升新生代农民工返乡创业能力的多中心治理模式，并从政策扶持机制、人力资本投入机制、立体化培训机制、资源整合机制、制度设计角度系统地提出提升新生代农民工返乡创业能力的政策建议框架，以期有助于切实保证新生代农民工返乡创业的实效性，并为行政决策部门提供合理的政策咨询和决策参考。

一、健全政府扶持新生代农民工返乡创业的政策体系

(一)出台全方位政策扶持体系

各级地方政府要对返乡创业的新生代农民工给予政策扶持，出台返乡创业公共服务优惠政策，使其在返乡创业实践中提升创业能力。对回乡创业的新生代农民工，在场地使用、工商登记、员工招聘等方面积极提供服务。土地行政部门允许新生代农民工通过合法方式，利用闲置土地、林地、村镇池塘、荒山等场地开展返乡创业。工商行政部门对返乡创业的农民工，优惠或者免收工商户登记费，营业税起征点可以适当提高;同时对于返乡农民工申请的创业项目简化行政审批程序，提供一站式保姆服务。针对返乡创业信息不对称问题，开展“信息大篷车”下乡活动，利用手机、广播、电视把创业信息送到新生代农民工手中，同时提供信息咨询服务，帮助返乡农民工分析创业项目客观环境、行业状况、风险状况等，进行创业指导，帮助其选择项目。人力资源与社会保障部门为返乡新生代农民工提供员工招聘方面的帮助和扶持，同时指导其开展员工岗前培训。譬如，贵州省出台返乡创业有关优惠政策规定，“凡贵州省居民具有创业能力、无在办企业、实缴货币投资达到10万元以上，并带动本省户籍5人以上就业的，经过创业培训，具备一定经营管理能力的人员可获得‘3个15万元’的财政、税收和金融担保方面的扶持政策:即在投资者出资达到10万元，政府给予5万元补助;15万元以下的税收返还奖励;15万元以下额度的银行贷款支持”［3］。

(二)提高返乡创业优惠政策倾斜力度和执行力度

一方面，针对返乡新生代农民工，创设返乡农民创业园等创业基地，对进入创业园区返乡创业的新生代农民工开展相关的种植业、养殖业和农副产品加工业项目，提供无偿技术服务。另一方面，当地政府要充分利用财政、税收和金融等经济工具，积极有效地引导和扶助新生代农民工返乡创业。根据不同区域的社会经济发展特征、地理位置、自然资源、人文环境等基本情况，提高新生代农民工返乡创业优惠政策倾斜力度。如设立科学合理的税收体系，参照引进外资企业的税收减免政策，实施高于引进外资企业的优惠政策，对新生代农民工返乡创业给予一定期限的税费减免。同时参照农业税减免、农业补贴、出口退税等办法，对新生代农民工创业进行税收减免、提供财政扶助与补贴，在信贷方面提供必需的担保以促进其发展壮大。逐步取消对新生代农民工返乡创业的收费和罚款项目。此外，强化新生代农民工返乡创业政策执行力度，在乡镇设置新生代农民工返乡行政执法和服务机构，落实相关财政、税收和信贷等优惠政策，对违反新生代农民工返乡创业政策的单位和个人要严格处罚措施，防止政策变异。

二、统筹新生代农民工人力资本投入

(一)强化新生代农民工个人人力资本投资意识

新生代农民工参加返乡创业培训的意愿不强烈、收入水平不高、培训时间不能保障等现实困境影响了返乡创业培训的实效性及其创业能力的有效提升。因此，除了增加他们收入以外，最主要的是强化个人人力资本投资和经营意识。新生代农民工人力资本同样具有资本的属性，需要对其进行经营，以提高投资的收益率。人力资本经营可以将现有人力资源变为人力资本，提升返乡创业的核心竞争力，从这个意义上来讲，人力资本经营是新生代农民工返乡创业能力提升的核心。因此，一方面要通过培训、实践经验、迁移、保健等方面的投资提升返乡创业知识和技能的积累，全面提高新生代农民工返乡创业的职业素养，推动返乡创业队伍全面、协调、可持续发展。另一方面，要积极开展新生代农民工基础教育、学历教育、职业教育、远程教育、函授教育和成人教育工作，完善返乡创业基础知识体系和创业综合素质。

(二)建立新生代农民工人力资本统筹投入机制

建立新生代农民工人力资本投入协调机构和机制是提高返乡创业能力的必由之路和有效手段。在同一地区，应建立区域性的新生代农民工人力资本投入联盟和公平的人力资本投入竞争机制。另外，就全国而言，加强地区政府间新生代农民工人力资本投入协作也是有必要的。不同地区之间、不同行业之间应有一种互通有无的机制和平台，这就需要更高层级的政府之间建立一种权威性的人力资本投入机制，统筹协调不同行政区划之间、不同政府之间的人力资本投入工作，使每一个政府机构集中地都有自己的优势人力资本提升项目。如培训方面，“国务院农民工工作联席会议负责全国农民工培训的统筹规划、综合协调和考核评估，联席会议成员单位按照相关政策规定和各自职责，根据统一规划和年度计划，指导各地具体组织实施农民工培训工作。各地要进一步完善农民工工作协调机制，充分发挥人力资源社会保障、发展改革、教育、科技、财政、住房城乡建设、农业、扶贫等有关部门和工会、共青团、妇联等组织的作用，相互协作，共同做好农民工培训工作。人力资源社会保障部门主要负责向城市非农产业转移的农村劳动者技能培训的政策制定和组织实施;农业部门主要负责就地就近就业培训的政策制定和组织实施;教育部门主要负责农村初、高中毕业生通过接受中等职业教育实现带技能转移的政策制定和组织实施”［4］。

三、完善职业机构新生代农民工返乡创业培训体系

(一)健全新生代农民工返乡创业培训体系

一是加强新生代农民工返乡创业培训需求分析。提升新生代农民工返乡创业能力，就必须在培训需求上作一定调整，由培养熟练技术工人转为培养创业能手，因此要充分利用政府便捷的信息平台，依托民间社会组织如创业学会、创业协会、创业中心、创业基金会，充分发挥政府与社会中介机构作用，做好深入的市场调查，筛选一批投资少、市场前景好、赢利预期高的培训项目。二是提高新生代农民工返乡创业培训内容的针对性。针对新生代农民工返乡创业集中的领域和行业进行培训，提高培训的专业化和针对性。同时创业能力培训除了重点培训基础能力、专业能力、职业发展能力和职业转换能力外，还要提升机会识别能力、风险管理能力，尤其是法律法规理解和运用能力。新生代农民工返乡创业必须熟悉当地产业发展政策，同时要掌握大量与创业相关的法律法规，这就要求培训机构在规划创业培训内容的时候，对有创业能力的返乡新生代农民工进行创业法律培训，提升其法律意识。三是改革返乡创业培训方式。“坚持以就业为导向，强化实际操作技能训练和职业素质培养，使他们达到上岗要求或掌握初级以上职业技能，着力提高培训后的就业率，全面实行校企合作，建立创业见习实习基地，改革培训课程，创新培训方法，引导职业院校、企业和职业培训机构大力开展订单式培训、定向培训、定岗培训。”［5］四是强化新生代农民工返乡创业培训后的使用和就业工作。推进培训后考核合格发给《职业技能资格证书》，让新生代农民工，充分享受培训补贴。应该根据企业和个人双向选择的原则来保障参培新生代农民工有稳定的工作，提高参与返乡创业培训的积极性。

(二)整合新生代农民工返乡创业培训资源

面对新生代农民工返乡创业培训资源分散局面，一是“要统筹利用各类新生代农民工返乡创业培训资源，建立以职业院校、企业和各类职业培训机构为载体的返乡创业培训体系，大力开展就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训”［6］;二是健全新生代农民工返乡创业多渠道资金筹集机制，建立统一的返乡创业培训资金，实行专款专用，有效管理资金运营，提升返乡创业能力;三是建立统一的新生代农民工返乡创业培训协调机构，采用民营化的方式，引进市场的竞争机制，如实行返乡创业培训业务外包、公开招投标等方式，改变单一的由高校或者政府主办的返乡创业培训项目的培训方式，提高返乡创业培训的质量和效益，进而提升新生代农民工返乡创业能力。

(三)建立企业参与返乡创业培训激励机制

加大新生代农民工参与返乡创业职业技能培训和创业素质培训的力度。一方面政府可以对企业参与新生代农民工返乡创业培训项目进行专项拨款和补贴制度，培训补助的方式也有很多，例如培训券、报销部分学费等，加大企业参与力度，以支持他们参与返乡创业培训的相关工作。政府可以通过立法形式要求企业根据市场和企业的实际岗位需求来确定新生代农民工返乡创业所需要的能力，然后针对创业胜任力来进行更强的职业技能培训，为有创业意愿的新生代农民工提供免费的创业培训，精心制作培训课程计划，力求做到培训方式的创新，使他们充分掌握创业知识和技能，成功创办自己的企业。

四、优化新生代农民工返乡创业社会环境

(一)推进户籍制度的改革

城乡二元户籍制度的存在影响了新生代农民工返乡创业能力的有效提升。因此应通过户籍制度改革让新生代农民工享受城乡统一的返乡创业政策，使其享有一切市民的社会保障和公平的待遇，更重要的是能保证其在乡镇享有返乡创业培训优惠政策，积极推进返乡创业工作。一是要打破城乡分割，对新生代农民工就业、教育、培训、医疗、养老等领域现有各种与户口性质挂钩的政策进行一次全面清理，取消按户口性质设置的差别化标准，按照常住居住地登记户口，实行城乡统一的户口登记管理制度。二是研究制定城乡统一的新标准，实现基本公共服务常住人口全覆盖。

现行的城乡二元户籍制度、城乡分割的劳动就业、养老保障、教育服务、医疗保障、居民住房等不合理社会管理体制给新生代农民工返乡创业能力提升造成了许多的社会不公平，城乡创业公共服务的差距不断扩大。要从根本上解决城乡二元的基本公共服务体制，实现新生代农民工返乡创业公共服务均等化，必须推进返乡创业基本公共服务制度的城乡一体化。从公平正义和制度建设的角度看，只有大力推进城乡统筹创业公共服务体制改革，才能缓解和缩小城乡创业基本公共服务差距;只有建立城乡一体化的劳动力就业制度、户籍管理制度、教育制度、土地征用制度、社会保障制度等，才能给新生代农民工平等、完整的就业、住房、养老、医疗、教育等权利和自由的发展空间。因此对于返乡创业的新生代农民工一律在常住居住地即户籍登记地依照当地标准，行使公民的各项基本权利，享受各项公共服务和福利，在选举权、就业权、义务教育、技能培训、临时性救助、基本医疗保险、基本养老保险和失业保险等方面，享受与城镇户籍人口同等待遇。三是新生代农民工户籍制度改革必须与土地、就业、计划生育、教育、社会保障等相关体制改革配套推进。因此，加快户籍制度改革，统筹新生代农民工返乡创业不对等的政策体系是当前城乡一体化改革的重要工作。

(二)健全返乡创业新生代农民工社会保障制度设计

一是建立适应返乡创业新生代农民工特点的低交费、低水平、广覆盖、可接转和可持续的社会保障制度，将新生代农民工全面纳入城镇社会保障体系，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和城市低保，公租房等保障性住房也要逐步对城镇常住外来人口开放，尽快实现社会保障城乡对接和跨区域接转。加大与新生代农民工社会保障相关的法律法规的执行力度，按照分类指导、稳步推进的原则，逐步解决新生代农民工的社会保障问题。二是建立返乡创业新生代农民工最低生活保障制度。为激励他们大胆创业，在完善农村社会保障制度过程中，可优先将因创业失败而致贫的新生代农民工纳入重点帮扶对象。三是成立新生代农民工创业互助组织。地方政府农业技术部门、科技协会或者农业科技带头人牵头成立农民工创业行业互助组织，让从事同一行业的新生代农民工互通信息，互相提供资金、技术帮助，促进行业自律，降低创业风险。

(三)优化返乡创业新生代农民工社会环境

一是优化舆论环境。要在报纸、杂志、广播、电视、互联网等各类媒体上大张旗鼓地宣传新生代农民工返乡创业，通过新生代农民工返乡创业大赛、新生代农民工返乡创业研讨会、新生代农民工返乡创业咨询热线等形式开展多样化的新生代农民工返乡创业活动，营造新生代农民工返乡创业文化，形成以创业为荣、以创业为上的文化舆论导向。特别重视对那些初始创业的新生代农民工的宣传，表彰他们艰苦创业和自强不息的精神，以鼓励更多的返乡新生代农民工参与创业。二是转变政府职能，优化政务环境。政府职能部门作为政务环境的重要组成部分，必须转变职能，真正变管理为服务，各级政府和有关部门应该为新生代农民工返乡创业提供优质服务，服务到户、服务到厂、服务到农民之中，用优质的服务培养农民企业家。重点转变轻视草根创业者的观念，要明确他们的创业本身就是对政府、对社会的最大贡献。政府各职能部门应该主动关心他们、支持他们，倾听他们的呼声，为他们解决实际困难。只有这样，才能营造创业的氛围，迸发创业的激情，推动全社会形成乐于创业、竞相创业的良好局面。三是社会治安环境。农民工返乡创业一般是在所在村镇，土地、人员、信息、技术和建设需要与当地居民和社区协调，往往会遇到一些麻烦，有些关系需要理顺，地方政府和司法机关要多做协调工作，化解方方面面的矛盾。

［1］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［M］．北京:人民出版社，2012．

［2］岳春宇．如何理解全球治理理论中的“治理”［J］．河北省社会主义学院学报，2008，(1):85 －86．

［3］陈刚，高云．农民工返乡创业有政策扶持［N］．乌蒙新报，2012－01－16．

［4］国务院办公厅．国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见(国办发〔2010〕11号)［EB/OL］．(2010－01－25)［2013 －09 －10］．http://www．gov．cn/zwgk/2010 －01/25/content_1518915．htm．

［5］国务院．国务院关于加强职业培训促进就业的意见(国发〔2010〕36号)［EB/OL］．(2010－10－25)［2013－09－10］．http://www．gov．cn/zwgk/2010 － 10/25/content_1729591．htm．

［6］四川省人力资源和社会保障厅．四川省人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要［J］．四川劳动保障，2011，(10):35－39．