县级学生资助中心的政府规制缺陷及其完善

丁立波，张沂红，李帮义

(1．南京航空航天大学 经济管理学院，江苏 南京210016;2．济南大学，山东济南250022)

国家学生资助政策体系经过多年的实践运行逐步趋向完善，中央政府对政策的规制在一定程度上弥补了原有政策体系的不足，对学生资助工作的实践运行产生了重要影响，但任何政策变化都会在解决旧有问题的同时产生新的问题。本研究关注政府对现有国家学生资助政策基层运行机构——县级学生资助中心的规制缺陷，以期在研究层面引起国内学者对新政中该规制缺陷的关注，同时引起政府重视并及时探索出台相应的解决措施。

一、国家学生资助政策中的政府规制

(一)中央政府对国家学生资助政策运行机构的规制

最早的国家学生资助管理机构是1999年9月教育部成立的“全国学生贷款管理中心”。随着国家学生资助政策体系的进一步发展和完善，“学生贷款管理中心”的职能已无法满足国家学生资助体系的要求，在此基础上，2006年“全国学生贷款管理中心”更名为“全国学生资助管理中心”。由于国家学生资助政策的覆盖面越来越广，其职能也由最初单纯的助学贷款管理向更加全面的学生资助职能过渡，因此，成立专门的进行学生资助管理工作的各级各类机构的必要性越来越迫切。到2007年8月，从中央到地方各级政府以及各类高校都相继按照中央政府的要求成立了学生资助管理中心。作为各级政府中最基层的学生资助管理机构——县级学生资助中心——就是在这种背景下成立的。

(二)中央政府对学生资助政策运行机构的任务规制

目前，国家已经构建起一个全方位、立体化的学生资助体系。从横向受助学生覆盖面来看，覆盖了从高等教育直至学前教育所有的教育阶段;从纵向上的资助手段以及学生类别来看——以高等教育为例——涉及到诸如助学贷款、助学金、奖学金、求职补贴、退役士兵教育资助、基层就业补贴学费补偿和贷款代偿，等等。教育部、财政部2007年14号文件规定了各县级学生资助中心具体工作职责，其中不仅包含了任务量较大、覆盖面较广的生源地信用助学贷款管理工作中的符合贷款条件学生名单的确定、贷款需求测算、预案编制、助学贷款申请的初审、催还贷款等，而且还要负责本地区中等职业学校国家助学金管理、普通高中资助、义务教育阶段资助、学前教育资助等工作，同时还要负责本地区国家学生资助政策宣传、咨询以及中央政府要求、各省级人民政府部署的其它有关资助工作。

二、对县级学生资助中心政府规制缺陷的调研与分析

(一)县级学生资助中心设置与运行状况实证调研

为了对县级学生资助中心的设置状况和运行状况进行进一步研究，笔者开展了一系列调研工作。首先对全国该群体的人数进行了估算。虽然中央政府对县级学生资助中心没有提出人数配备要求，但各省级政府根据本地实际情况通过对各地资助工作绩效考核、标准化建设等方式规定了县级学生资助中心人员配备数量［1］，笔者参照相关数据对全国31个省份县级学生资助中心专职员工的人数进行了粗略估算①《陕西省县级学生资助管理中心标准化建设实施意见(2012．7．7)》中按照各县市区人口规模做出如下规定:对于10～15万人、10～40万人、40万人以上的县市区，要求配备的工作人员数量分别为4、5、6名;《江苏省县级学生资助管理中心生源地信用助学贷款工作考核管理办法》中规定各县市区工作人员配备不少于2名;《山东省县级资助管理工作绩效考评办法(2012试行)》中要求各县市区学生资助中心工作人员配备不少于2名。，认为目前全国范围内这个群体的数量约为6 000～10 000人左右。

其次，本项研究还选取青岛地区除外的山东省135个县(市、区)县级学生资助中心员工进行了心理契约问卷的编制与测试。②本文心理契约问卷的形成及相关测试数据来自于笔者博士学位论文的前期研究工作。调查问卷中的人口统计学和岗位性质特征如表1所示。

表1 调查对象人口统计学和岗位性质特征(N=183)

(续)

再次，对县级学生资助中心员工群体心理契约初始问卷测试中关于工作强度、奖励情况、发展空间问题进行了统计，通过SPSS统计结果如表2、表 3、表 4 所示。

(二)县级学生资助中心政府规制中的问题

1．县级资助中心专职人员的比例过低。统计数据显示，目前山东省县级资助中心工作人员仅有40．4%为正式编制，占总数的不足一半。

2．县级学生资助中心及其员工承担任务较重。专职配备并不充分的员工队伍却承担着包含助学贷款在内的各类资助工作，仅高校和中职院校2011年资助人数就有5 000余万人，其中2011年经办的助学贷款人数达170万名在校学生。①数据来源:《中国学生资助发展报告(2007—2011年)》。

3．员工年龄结构不合理，工作年限较长但从事资助工作时间较短。由于正式成立县级资助机构的年限较短，因此从事资助工作年限短属于面上的问题。但年龄结构偏大、工作年限较长等数据在一定程度上说明经过抽调产生的机构经过将近六年的运行存在新生力量不足问题。

4．员工职称较高、收入较高。其中中级以上职称占68．9%，收入为2 000元以上者占91．8%(中级职称在县级教育行政部门属于较高职称，而收入也属于较好水平)［1］，说明队伍中员工基本处于个体事业的稳定阶段。

表2 县级学生资助中心工作人员工作强度相关统计(N=183)

表3 县级学生资助中心工作人员奖励情况相关统计(N=183)

表4 县级学生资助中心工作人员发展状况相关统计(N=183)

(三)政府规制缺陷形成原因分析

关于对县级学生资助中心的相关研究，臧兴兵认为基层政府对本地学生资助机构存在经费投入不到位甚至没有经费、独立法人资格“虚拟”、编制配备不足等问题。［5］丁立波分析认为政府规制使得县级学生资助中心员工具有多角色属性，并存在多委托人下的多任务管理问题。［1］本文通过实证调研对县级学生资助中心的政府规制存在的问题作如下分析:

1．地方政府政绩目标实现与机构设置存在矛盾。中央政府向地方政府转移支付并由地方政府配套支付助学金以及助学贷款风险补偿金的措施，是通过地方政府实现中央政府社会福利最大化的重要途径，合理有效地用好资金既能够造福本地百姓又是地方政府的政绩所在，这是地方政府愿意接受委托的前提。但矛盾在于，接受中央政府的转移支付并保证政策顺利实施，必须设置相应机构并安排工作人员，这是地方政府实实在在的一笔有形支出。表1－4中显示的专职人员比例过低、员工任务较重、员工队伍年龄结构不合理、经费投入不到位、员工发展空间小、独立法人资格“虚拟”等问题，反映了地方政府既需要这个机构和群体的存在以达到满足中央政府要求、争取转移支付以实现本地区社会福利最大化目标的目的，又存在疲于应付上级要求、但出于现实条件而不愿或无法满足机构设置条件的矛盾心态。

2．有形的物质激励措施的缺失和高强度工作任务安排的矛盾。表2反映出复杂的委托代理关系给工作人员带来的不仅是高强度的工作任务，而且是属于“公务”属性以外具有典型“经济”属性的贷款管理任务，此时多委托方物质激励措施不到位甚至缺失，很难调动其从事并不熟悉的信贷业务积极性，即使中央政府在政策规制中要求经办银行要对地方资助机构进行工作奖励，表3的数据显示多数工作人员并没有或者不能得到这个奖励，反映出员工激励中存在缺失。

3．无形的精神或晋升激励期待的缺失与员工安排合理性的矛盾。资助机构工作人员具有典型的“公务”人员或事业单位职员特点，安逸的工作环境使之容易安于现状，员工对精神或者晋升激励的重视程度小于物质激励。调查显示(表1):员工年龄偏大、工作年限较长，大部分工作人员在职称以及收入上处于个体事业发展较为稳定的时期，对职称、职务的晋升不会存在过高要求，晋升激励措施很难发挥激励作用。另外，表4中对组织不重视员工发展空间、个体发展空间小等反映从一个侧面说明政府可能在进行人员结构设计时已经考虑到了晋升激励会给政府兑现晋升承诺带来无形压力，而本身具有较高职称、收入稳定且较高的这部分员工不会对个人发展提出过高的要求，由此政府减轻了自身兑现承诺的压力，是对以上矛盾的提前处置，但这种安排的激励作用过弱，反映出员工激励中存在扭曲。

四、县级学生资助中心的政府规制缺陷的完善措施

1．中央政府应加强对地方政府在政策实施方面的激励与监督。完善的国家学生资助政策体系从制度上基本保障了“不让一个学生因为家庭经济困难而失学”，从地方政府层面帮助解决了因贫富差异造成的教育公平问题，但由于地方政府在执行国家政策过程中存在与中央政府目标不完全一致的道德风险，因此完善的机制激励和监督机制尤为必要。例如，在相关助学资金的转移支付中，中央政府应设计事前激励和事后监督相结合的分阶段支付机制。首先是当地方政府事前配套资金到位后才能够得到中央政府部分支付，其次是当地方政府严格执行了相关政策之后，才能得到中央政府事后的部分支付。

2．地方政府要制定和实施有效的县级学生资助中心员工的激励措施。根据对政府规制缺陷分析，有形的物质激励对具有“公务”人员身份或事业单位职员特点的县级学生资助中心员工群体的激励作用有限。而机构设置是否完善会使员工感觉到部门的重要程度，合理的人员安排会使员工充满使命感和神圣感，针对“公务”人员的完善的晋升和精神层面的激励机制会使员工充满动力和积极性。

3．地方政府在助学贷款管理中尝试政府雇员制模式。政府雇员是指政府在特定时期根据工作的特殊需要，从社会上雇用的旨在从事政府某些专业性工作的具有专门技能的人才［6］，由此引入竞争机制、实施雇员契约化管理，解决县级学生资助中心的员工角色属性矛盾。

以上措施仅是对国家学生资助政策政府规制缺陷进行完善的部分思考，问题的提出给出了审视国家学生资助政策完善程度的新的视角，其中关于县级学生资助中心员工激励问题则是弥补规制缺陷的更具体化的研究内容，也是需要进一步重点关注的研究方向。

［1］丁立波，李帮义．国家学生资助政策规制下基层资助机构激励问题探析［J］．教育教学论坛，2013，(37):146－147．

［2］傅礼白．国家公务员制度概论［M］．济南:山东大学出版社，2004．

［3］郑钟炎，程竹松．论公务员的角色定位和职业属性［J］．上海大学学报(社会科学版)，2004，(2):66 －70．

［4］(英)亚当·斯密．国民财富的性质和原因的研究(卷下)［M］．郭大力，王亚南，译．北京:商务印书馆，1972．

［5］臧兴兵．生源地助学贷款可持续发展研究［D］．武汉:华中科技大学，2011．

［6］彭菊生．我国政府雇员制的模式及其对策思考［J］．云南行政学院学报，2004，(6):39 －42．