“实体一站式政府”与“网络一站式政府”研究综述

2014-04-14杨立华梁家春麦艳航

济南大学学报（社会科学版） 2014年2期

唐权，杨立华，梁家春，麦艳航

(1．北京航空航天大学人文社会科学学院，北京海淀100191;2．广西大学公共管理学院，广西南宁530004)

围绕为公众提供一站式服务这一目标，德国Herbert Kubicck等人将“一站式政府”分为“大厅一站式(实体一站式)政府”与“网络一站式(虚拟一站式)政府”。［1］国内李靖华、刘红波等人也将“一站式”政府服务模式分为物理环境主导下的现实行政服务中心(实体)模式与通过计算机网络将各部门联接并提供顾客接入点的网络一站式服务模式。［2－3］本文旨在对“实体一站式政府”“网络一站式政府”各自的研究现状以及它们之间的相关关系进行系统分析，为进一步研究提供理论基础与背景。

一、“实体一站式政府”的研究现状

对于“实体一站式政府”的研究现状，我们从历史渊源、概念界定、理论依据、特点与优势、存在问题及其原因、解决对策、国内外相关实践等方面进行分类梳理。

关于“实体一站式政府”的历史追溯。刘红波、沈荣华等认为“一站式服务(one－stop service)”理念最早源自商务领域。他们不同的观点是:沈荣华认为是20世纪70年代英国的撒切尔政府最先将“一站式服务”概念导入政府的改革中，由此产生部门集中的“一站式”办公概念，具体的办事机构被称为“一站式服务中心”(onestop service center)［4］;刘红波则更为深入地梳理了“实体一站式政府”的历史脉络，揭示出最先成立“一站式”行政审批中心的是法国，1974年法国成立了专门负责为开展新业务的企业集中办理全部行政手续的“业务手续服务中心”(CFE)，同时指出，“一站式服务”(one stop shop)字样首次出现在1930年7月美国内布拉斯加州林肯市的“林肯之星”汽车维修厂所打的竞争广告中，而具体的运作模式则出现于同年8月零售商迈克尔·库仑(Michael Cullen)在纽约州开设的第一家超市“金库仑联合商店”的运作中。［3］

关于“实体一站式政府”的概念界定。“实体一站式政府”又被称为“政务超市”“政务服务中心”“行政审批中心”“便民服务中心”等。行政服务中心建设与规范化管理使用手册编委会(以下简称行政服务中心编委会)将其定义为“公众到办事大厅后，只需要接触单一的办事窗口，即可办结他们所需要的所有事情”①行政服务中心建设与规范化管理实用手册编委会《行政服务中心建设手册》。。在此基础上，周炜、吕维霞具体阐述了“一站式”办事的规则，认为办事的人员需要交件(递交所需材料)就完成所有程序而不需要在众多的部门之间奔走。［5］刘靖界定了“政务超市”(political affairs supermarket)的定义，即政务超市是政府在进行行政管理、提供公共服务时采用“前厅后室”式的办公方式，通过提供多项服务项目，简化办事程序，完善办事流程，以方便行政管理与服务对象的办公场所。［6］除此之外，姜晓萍、吴爱明等则直接给实体的行政服务中心下定义，认为行政服务中心是政府有效地整合行政审批或行政许可职能，在一个指定的地点为公民或企业提供高效、快捷透明的一种服务方式。［7－8］归纳学者们的观点，笔者将“实体一站式政府”定义为:围绕“一站式服务”这一目标，政府将过去分散的办公部门集中到一个指定地点(表现为具体的物理建筑实体以及面对面的工作人员)，通过一门(窗)对外、前厅后室的行政逻辑来为管理相对人提供服务。“实体一站式政府”服务模式的代表形式就是将过去部门分散的办事职能集中于行政服务中心大厅这一实体中。

关于“实体一站式政府”的理论依据。实践界与理论界广为认同的理论背景是自20世纪70年代末以来西方发达国家掀起的新公共管理运动。这场运动始于欧洲，扩展到北美以致全球各国，声势浩大。新公共管理理论主张向企业借鉴“B－途径”再造政府，服务于民。戴维·奥斯本(David Osborne)提出了具体改革政府的十条原则:一是塑造“掌舵”而非“划桨”的决策型政府;二是塑造注重授权而非直接服务的社区拥有型政府;三是注重将竞争机制引入到政府提供的公共服务中去，从而塑造竞争性政府;四是塑造有使命而非照章办事的政府组织;五是塑造以工作效果为导向而非以投入拨款为导向的政府;六是塑造满足“顾客”(公众)需要而非官僚制政治需要的政府;七是塑造有事业心的政府;八是塑造有预见性的政府;九是塑造“参与”和“协作”的分权型政府;十是塑造以市场为导向的政府。［9］在综合国内外学者关于“新公共管理理论”相似点的基础上，赵永伟将其归纳为将公众视为顾客，以顾客满意为导向，突破官僚制的束缚，在政府机构中采取分权制，而在公共行政中采取市场竞争机制，以达到强化公共行政的服务道德、增进效率的目的。［10］除此之外，行政服务中心编委会认为公共性理论、马克思主义代表制理论等也是探讨“实体一站式政府”构建的理论依据。根据理论工具的实用性特征以及本文的写作思路，笔者认为新公共管理理论极具操作层面的指导意义——“实体一站式政府”与“网络一站式政府”的构建者需要应用实用的新公共管理再造准则再造政府组织及其管理，即要求政府雇员既要有服务于管理相对人的责任心，又要拥有塑造不凡服务能力的事业心、使命感与预见性，并通过导入企业竞争机制或参与机制的管理方法、应用网络技术再造政府，降低政府的运行成本，提升公共服务的工作效果。

关于“实体一站式政府”的特点与优势。刘靖认为政务超市的特点包括以下三项:一是以先进的新公共管理意识代替传统官僚制的统治意识;二是服务内容广泛，既包括诸如民政、城管、治安等政务，又包括志愿者服务、思想政治教育、青工妇工作等准服务;三是拥有独特的运行机制，包括“前厅后室”的运行方式，首问负责制和公开承诺制。［6］姜晓萍认为，行政服务中心显著的特点就是用集中式、开放式、并联式替换过去分散式、封闭式、串联式的审批模式。［7］吴爱明强调行政服务中心服务模式的高效、快捷、公开与透明。［8］

关于“实体一站式政府”问题及原因分析。行政服务中心建设与规范化管理实用手册编委会、赵永伟等将其归纳为十大问题:一是进驻不到位;二是授权不到位;三是审批等项目体外循环;四是窗口人员配备不到位;五是监管协调难度大;六是即时办结率较低;七是管理手段乏力;八是缺少激励保障机制;九是规章制度建设落后;十是法制意识淡薄。［10］在此基础上，牛飞飞从行政服务中心自身角度提出以下问题:人员管理混乱;投机寻租现象存在;职能部门不作为;网络站点设置不足。牛飞飞分析其根源为:一是双重管理的冲突导致了工作人员的思想认识不到位;二是服务人员的能力不高;三是监督形式化。［11］周炜以泗阳县案为起点归纳了行政服务中心的发展困境，这些困境包括法律支撑不充分，管理体制不顺以及认识水平不一致，其原因为:实践先行的改革模式，管制性思维的存在，政府部门自利性的影响。［5］沈荣华认为机构与职能交叉重叠以及两套人两套管理体制的关系处理是“实体一站式政府”发展的重要瓶颈。［4］段龙飞则认为自发建设、法律基础不牢、传统绩效观的惯性导致行政服务中心称谓、机构性质、职能定位、发展阶段上“五花八门”的问题比较突出。［12］李媛认为还应注意群众监督权未能落实的原因［13］，等等。

关于发展“实体一站式政府”的对策。行政服务中心编委会提出要从外部行政环境与自身组织、程序以及监督方面着手。牛飞飞也指出要提高行政服务中心工作人员的职业意识，树立现代化的服务型行政理念，对工作人员进行以“顾客关系管理”为核心内容的培训，以扩大对服务窗口的授权来提高办结率，以加强对服务窗口的监督来强化“一站式”服务的有效性，推进“一站式”服务模式下的服务流程再造以及不同政府部门的职能衔接。［11］周炜认为应该明确法律定位，推行大部制和“行政三分”改革，改组行政服务中心。［5］沈荣华提出要充分界定一站式服务的属性、地位、职能及服务效果的标准，并按指定的标准进行量化评估。［4］除此之外，刘靖认为要进一步深化行政改革，政府及其工作人员不能忽视其责任和义务。段龙飞建议在称谓上统一使用“行政服务中心”，将该机构定位为“行政单位”，将工作人员统一实行“行政编制”等。［6］李媛强调要完善财务管理制度以及建立多重监督机制。［13］

关于“实体一站式政府”的国内外实践。“实体一站式政府”在欧洲各国几近同时兴起，并迅速在世界范围内传播。在欧洲，1974年法国成立“业务手续服务中心”。1975年德国创制了旨在抵制和减少官僚现象的“公民中心”(Burgerhauser)计划，即“在一个办公室里给予公民不同的服务”。同年，瑞士圣加尔市的市政府通过与IBM公司之间的政企合作，共同研发了具有一站式服务功能的“市民办公室”。在1985年“雷纳效率评审”运动后，英国提出了“通过机构合并和重组来为公众提供‘一站式服务’”的政府再造对策，等等。20世纪90年代，“实体一站式政府”服务模式，传至美国、加拿大、澳大利亚、韩国等地，加拿大成立“钻石机构”来提供便民服务;美国和澳大利亚创立议会制统一对外提供服务，市议会就是对外的统一窗口，市政大厅就是类似的“行政服务中心”;韩国则实行大办公室制，即将几个业务相近的部门集中在一个大办公室里办公。在我国，处在改革开放前沿的深圳市政府于1995年率先成立专门审批来华投资事项的“外商投资服务中心”。1999年初，浙江省金华市政府将市内46个办证单位集中于行政大厅。跨入21世纪，“实体一站式政府”的服务模式在华夏大地遍地开花，并逐步构建成四级服务框架。［14］

二、“网络一站式政府”的研究现状

虽然美国设有专门的数字政府计划，但美国学者却惯用“电子(化)政府”一词于文中。G·大卫·加森(G．Davie Garson)认为数字政府是总称，而电子政府只是数字政府的一个方面，但是，国内外学者往往对数字政府与电子化政府的概念不加区分。此外，简·E·芳汀(Jane E．Fountain)提出的“虚拟政府”概念在本质上与它们相同，即认为这种政府组织信息流的传播与流动越来越依靠网络而不是依靠官僚渠道或者其它渠道。［15］与国外一样，国内学者也将这三种概念等同，而且往往称之为电子政务或电子(化)政府。在之前的虚拟政府研究过程中，笔者也认为应用现代化信息技术(包括计算机技术、网络技术与通信技术三个组成部分)构筑的网络虚拟服务逻辑是虚拟政府存在的主要治理模式之一。［16］虽然这些概念的技术范围(包括信息技术、通讯技术、COM+、CORBA等)与服务外延(电子化的政府既包括政府内部的运作又包括外部的公众服务)不完全相同，但利用各种网络技术及其设施为公众提供“一站式”服务的目标与过程却是同质的，是从本质上与“实体一站式政府”这种服务模式相区分的。由于公众接受政府服务方式的本质性区别，在本文中，笔者将这些概念与“网络一站式政府”等同。

“网络一站式政府”产生的背景。随着信息技术的突飞猛进，从20世纪90年代开始，“一站式政府”又重新开始兴起。当时，计算机与网络的长足发展推动盛行“电子商务”“电子化生活”等现象。鉴于电子商务经营模式给企业带来的“福音”，各国政府兴起应用现代化的通讯技术与网络技术再造政府机构及其服务流程的运动，从而通过网络虚拟机构及其办事流程为公众提供全天候、无缝隙的一站式服务。构建“网络一站式政府”的风潮源于1993年9月美国倡导实施的“信息高速公路计划”，并由美国副总统戈尔发起的“国家绩效评估”(NRP)运动。在这之后，各国纷纷跟进，各自提出适合本国国情的信息高速公路计划以及构建电子政府的规划，使“网络一站式政府”成为世界各国政府争相采用的一种新的服务模式。

“网络一站式政府”的理论依据。“网络一站式政府”可以说是第二轮管理主义改革和发端于20世纪80年代新公共管理的另一个阶段，其主要的理论依据仍然是新公共管理理论。但是，第二轮新公共管理运动衍生出一系列理论，这些理论既摆正了政府与公众的地位，又弥补了过去新公共理论的一些不足。其中，最重要的莫过于新公共服务理论。新公共服务理论从文化因素、特殊性、历史性的角度指出人性物质主义假设的缺陷——围绕公共行政在以公民为中心治理体系中所扮演的角色，政府的职能是服务而不是“掌舵”;公共利益是目标而非副产品;公共行政在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性;为公民而非为顾客服务;承认责任并不简单，责任应该包括宪法法令、民主规范在内的制度及职业标准、社区价值标准在内的复杂因素;重视人(合作和共同领导)而不只是生产率;公民权和公共服务比企业家精神更重要，政府要为社会做出有意义的贡献。［17］除此之外，张锐昕认为“协同化”政府理论与管理信息系统理论也是“网络一站式政府”的理论依据。［18］基于人性假设价值，笔者认为在“一站式政府”构建的意识指导层面，政府应该以新公共服务理论来理清政府与管理相对人的关系，即政府要以管理相对人的权利(特别是公民权)及其利益(享有公共服务)为出发点与落脚点，树立服务与责任的行政意识，树立自身是“仆”而非“官”的行政意识，树立其职能是提供优质服务而非管理或统治的意识，围绕公共服务这一主要职能不遗余力地承认与承担自身的责任与义务。同时，为了提供更好更多的服务，政府应该富有战略性地思考并应用有效的新方法、新技术与新工艺来为管理相对人提供优质服务。

“网络一站式政府”的概念及其内涵。吉姆将国外有关“网络一站式政府”的定义要点归纳如下:一是经济与合作发展组织(OECD)认为“网络一站式政府”是以信息技术和通信技术(特别是互联网)为工具构建出的更好的政府治理模式;二是欧盟(EU)认为它是由较小的但智能化的后台办公室和既大且好的前台办公室构成的;三是联合国(UN)认为它是政府机构使用信息技术(包括网络技术与通信技术等)来改变政府与公众、企业和其他政府分支机构之间的关系，以向公众提供更好的服务，它所要达到的目标包括较少腐败，增加透明度，更大的便利，税收的增长和成本的降低，通过提供信息赋予公民权利或使政府运作更有效率;四是纽约州立大学奥尔巴尼分校政府技术研究中心(CTG Albany)指出通过利用信息技术可以反映自身职能的四个关键维度:电子服务，电子民主，电子商务和电子管理。张锐昕则将国内外学者的各种学说予以归类，整理出十种学说:工具说、系统说、能力说、机制说、模式说、形态说、服务说、改革说、过程说、政府说。为与“实体一站式政府”概念相区分，笔者将“网络一站式政府”的概念界定为:将物理实体这一行政逻辑搬上互联网络，通过将物理实体化为网址网站，将服务窗口及其办事人员转换成网址网站上虚拟对应的“栏目”来为管理相对人提供服务;与此相对应，管理相对人则通过可咨询或可查询的办事流程进行网络操作。“网络一站式政府”服务模式的代表形式就是某一行政机构所建的官方网站及其虚拟操作流程。

关于“网络一站式政府”的国内外实践。紧随美国“信息高速公路”构建之后，1994年加拿大已有大约300个政府网站提供“一站式”政府信息和服务，并试行以电子方式支付社会福利。1999年3月，英国发布了《政府管理现代化白皮书》，白皮书指出:到2002年英国25%的政府服务要电子化，到2005年英国50%的政府服务要电子化，到2008年所有政府服务都应该电子化。亚洲新加坡的“一站式”政府网站的构建颇为人们称道——根据用户身份和访问的目的，新加坡政府将官方网站划分为政府政务、公民与居民、商务和非公民四个板块，从而为国内“电子公民”提供所需信息或审批服务;此外，该网站还通过日程表的设置、重视反馈和多接入手段来提升“电子公民”的满意度。当前，美国“网络一站式政府”的服务水平已经达到世界前列，它提出的口号是:“让人们用鼠标点击3次就把事情办完。”此外，为了“网络一站式政府”的良性发展，西方各国还大力出台相关政策予以推动，如1994年美国制定了《政府信息技术服务远景》;同年，欧盟制定了“社会信息行动纲领”;1996年英国颁布对该国电子政府发展做出系统规划的“绿皮书”。我国“网络一站式政府”的构建几乎与国外同期，20世纪80年代末中央和地方党政机关开展办公自动化工程，1993年底启动“三金工程”，1999年全面启动“政府上网工程”。“网络一站式政府”服务体系也在向网络与通信技术一体化应用方向发展。

三、“实体一站式政府”与“网络一站式政府”相关关系的研究

对于二者之间相关关系的研究，国内外学者没有进行专门论证，大多都是因为看到这两种模式的一种或多种独特的功能就对此下定论。将他们的观点进行对比并归纳汇总后，笔者得出以下三种关系:第一种是国内外大多数学者赞同的替代说，即随着信息化的时代的到来，“网络一站式政府”将替代当前“实体一站式”行政服务中心的作用，成为“一站式政府”最终的服务模式。当前，“实体一站式政府”与“网络一站式政府”并列运行的现状只是走向“网络一站式政府”服务模式的一个过渡期，是由目前信息化水平导致的;同时，事实也证明，公众更青睐“网络一站式政府”的服务模式。第二种是排斥说。这种学说在我国当前信息化水平不高的情况下较为盛行，包括牛飞飞、周炜、沈荣华等人针对当前我国行政服务中心“实体一站式政府”与“网络一站式政府”两套人两套管理体制的运行现状，认为机构与职能交叉重叠以及机构的自利性会促使两种机构互不相容，进而形成两个独自运作的政府主体。第三种是互补说，即无论过去、现在还是将来，“实体一站式政府”与“网络一站式政府”的职能与服务方式等都是相辅相成的，它们因为拥有不同的作用与功能而为公众在不同领域提供服务。劳伦斯·J·莱普诺、张锐昕等是这一学说的支持者。

纵观国内外相关文献，它们经常不加区分地以某一行政大厅或以电子化政府为题来探讨“一站式政府”服务模式的构建，这容易混淆理论研究者与实践家的视线，使他们将同一政府服务机构下两种不同的服务模式视为两种不同的服务机构主导下的两种不同的服务模式;进而，两种服务机构及其服务模式的职能难以清晰界定，容易造成政府机构重叠、资源浪费等问题。当前，机构重叠、资源浪费的现象在我国尤为严重。“实体一站式政府”与“网络一站式政府”理论体系的梳理有利于厘清二者的相关关系，有利于基于文献比较中探讨“一站式政府”构建的发展趋势，推进“一站式”服务型政府的研究向纵深层次发展，进而推进国内外“一站式政府”的实践。

［1］Herbert Kubicek，Martin Hagen．ONE-STOP-GOVERNMENT IN EUROPE:AN OVERVIEW［EB/OL］．(2006－06－03)［2013－10 －11］．http://www．egov．vic．gov．au/pdfs/Onestop．

［2］李靖华．电子政府一站式服务:浙江实证［M］．北京:光明日报出版社，2006．

［3］刘红波．一站式政府研究［D］．吉林:吉林大学，2011．

［4］沈荣华，杨国栋．论“一站式”服务方式与行政体制改革［J］．中国行政管理，2006，(10)．

［5］周炜．从“科层制”到“一站式”——泗阳县行政服务中心发展的策略选择［D］．南京:南京师范大学，2011．

［6］刘靖，陈虎．政务超市:重塑地方政府的一项运动［J］．决策参考，2004，(3)．

［7］姜晓萍，唐冉熊．完善行政服务中心深化审批制度改革［J］．湖南社会科学，2004，(2)．

［8］吴爱明，孙垂江．我国公共行政服务中心的困境和发展［J］．中国行政管理，2004，(9)．

［9］戴维·奥斯本，特勒·盖布勒．改革政府——企业家精神如何改革着公共部门［M］．上海:上海译文出版社，2010．

［10］赵永伟，唐灿．行政服务中心——理论与实践［M］．北京:企业管理出版社，2006．

［11］牛飞飞．我国行政审批制度改革进程中的“一站式”服务模式研究［D］．广州:广州大学，2011．

［12］段龙飞．我国行政服务中心建设［M］．武汉:武汉大学出版社，2007．