扩权强县研究评估:2004～2013年
2014-04-14闫建
闫 建
(重庆行政学院公共管理学教研部,重庆 400041)
县域治则天下安,县域强则国家富。近年来,浙江、四川、吉林、湖北、安徽等多个省份对经济实力较强的县放权,在收获了强县经济社会的大发展之后,扩权已不再仅限于强县,“强县扩权”正向“扩权强县”、“省管县”稳步推进。京津沪渝四个直辖市和海南省虽本是按省、市直管县的行政管理层级设置,但也同样非常重视扩权强区强县,以此来激发区县的动力、活力和创造力。
文献检索显示,2004年以来,扩权强县研究领域产生了数量较为可观的成果,但目前尚无对该研究领域的综合性评估。适时的评估有利于今后研究质量的改善和实践的推动,基于此,本文设计了七项指标对CNKI数据库中的扩权强县研究论文作了评估。
一、对扩权强县十年研究成果的分析评估
(一)样本来源
本次评估以中国知网(CNKI)中的“中国学术文献网络出版总库”载入的2004-2013年间的文献作为样本来源。由于“主题”包含篇名、关键词、中文摘要,以“主题”作为检索项,可以最大程度地检索出满足检索条件的相关文献。因此,本次检索以“主题=扩权强县”作为检索条件,共检索到770条结果。除去会议论文、报纸、年鉴数据库中的检索结果,共得到343条结果,其中,期刊论文290篇,博士学位论文5篇,硕士学位论文48篇。限于研究篇幅,本文只分析期刊论文。再剔除涉密文章和一稿多发文章,最终得到214篇期刊论文,作为本次评估的样本。
(二)评估指标
人文社会科学是以人自身及人类社会作为研究对象,具有不同于自然科学的研究特点与发展规律,其研究成果评价涉及到价值判断与时间判断问题,较为复杂,是一个世界性难题,目前还无法找到一个面面俱到的万全之策[1]。国外学者 Stallings(1988)[2]、Houston(1990)[3]等对论文的评估指标有作者所在机构、作者学术地位、研究方法、研究类型、主题聚焦、研究资助方式、统计方法层次等。中国人民大学人文社会科学学术成果评价研究中心开发的人文社会科学论文质量评估指标体系包括有学术创新程度、论证完备程度、社会价值、难易程度、课题立项、发表载体、Web下载频次、被他引频次、被转载次数等。这一评估指标体系被运用于中国人民大学书报资料中心编辑出版“复印报刊资料”时的筛选。
结合国内外关于学术论文评估的相关指标,本文设计了以下七项指标。
指标1:发表时间。设计这一指标是基于试图寻找论文发表的时间与这一领域的实务进展阶段两者之间的关联度。
指标2:作者来源。即作者(或第一作者)贡献该文献时所属的工作或学习单位,这一指标可以反映出哪些部门在关注这一研究领域。本文将作者来源划分为五个方面:党政机关、高等院校、党校行政院校、社科院、无标明。
指标3:学术身份。其反映的是这一领域里研究者的学术层次、学术地位。本文将学术身份划分为六个层次:正高级(教授、研究员等)、副高级(副教授、副研究员等)、中级(讲师、助理研究员等)、初级(助教等)、硕博士生、无标明或无学术身份。
指标4:发表载体。以刊物群论文,即以论文所发刊物所属期刊级别来判定论文的内在质量,是目前是目前大多数学术机构通常采用的评价方法[4]。目前国内关于核心期刊的认定主要有CSSCI来源期刊、中国人文社会科学核心期刊、全国中文核心期刊、RCCSE权威、核心期刊等。本文将学界普遍认可的CSSCI来源期刊作为核心期刊,其他期刊均归为一般期刊。
指标5:研究资助。研究资助对当前各学科领域都非常重要,探讨研究资助对科研成果的影响十分有意义。本文将研究资助划分为以下三个层次,即国家级基金(国家社会科学基金、国家自然科学基金、国家软科学基金)、省部级基金(国务院各部门、省级政府资助)、省部级以下或无基金支持。
指标6:研究方法。研究方法主要有规范研究(normative study)和经验研究(empirical study)两大类。规范研究偏重于抽象的价值判断和逻辑推理,经验研究则强调可观察到的事实根据和实证材料。
指标7:文献计量。文献计量也是目前国际上已被广泛接受的一种对论文质量进行后期评估的方式,这一指标可以用来判断论文产生社会影响的大小。具体包括,Web下载频次、被他引频次、被转载次数。由于从CNKI中无法查询到被转载情况,因此,本文仅分析Web下载频次和被他引频次情况。
七项指标综合起来即是:在什么时间(指标1),谁(指标2、3),在什么刊物上(指标4),发表了受什么部门资助的(指标5),用什么方法(指标6),就扩权强县这一主题进行研究的文献,这些文献发表后的影响(指标7)如何。
(三)样本分析
1.发表时间分析
对论文发表时间分布的统计,有利于这一领域研究进度概念的形成。
图1 十年来扩权强县论文发表时间图
从图1的描述可以发现,十年来,在扩权强县研究领域产生的学术论文呈现出较快的增长趋势,到2009年达到了顶峰,在这一年度发表的论文数量(66篇)占全部文献的31%。这一趋势的出现,除了学术研究的理论自觉之外,还有一个至关重要的因素——扩权强县的研究伴随着中央的重大决策部署而展开。2005年3月,温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上强调推进县乡财政管理方式的改革,具备条件的地方可以开展“省管县”和“乡财乡用县管”的改革试点工作[5]。党的十六届五中全会、《十一五规划》、《中共中央 国务院关于地方政府机构改革的意见》中,都提出“有条件的省进行省直管县试点”。特别是在2009年中央“一号文件”中明确提出,推进省直接管理县(市)财政体制改革,将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围,稳步推进扩权强县改革试点。扩权强县不再仅限于实践部门的执行,也越来越成为学界研究的一个热点。
2.作者来源
十年来,究竟是哪些研究者在这一领域耕耘呢?对作者来源的统计分析可以解答这个问题。
图2 十年来扩权强县论文作者来源单位图
从图2可以看出,除了41篇文献没有标明作者的单位外,在剩下的173篇文献中,高等院校的教师和硕博士生做出了主要的贡献,他们是这一研究领域的主力军,其论文数量占全部文献的42%。其次是党政机关实践部门人士和党校行政院校教师,一共产出了73篇文章,占所有文献的34%。与高校教师不同,他们或在实践前沿的第一线,或有着最能接近实践的体制优势,因此,党政机关和党政的学校(党校行政院校)对这一行政管理方面的话题研究成果更接近实践,也更具指导性。最后是社科院研究人员,他们也对这一议题表现出了一定的关注。
3.学术身份
统计标明,正高级共发表文章51篇(教授46篇、研究员5篇)、副高级共发表文章19篇(副教授18篇、副研究员1篇)、中级11篇(讲师10篇、助理研究员1篇)、初级2篇(助教2篇)、硕博士生10篇(博士2篇、硕士8篇)、无标明121篇。具体见图3。
图3 十年来扩权强县论文作者学术身份图
和指标2的统计数据相关,由于52例文献并没有标注出那些来自于党政机关的作者的专业职称,再加之原本就有41篇文章没有标注作者单位等细致信息,导致相当一部分作者的学术身份无从辨别。在可以统计出学术身份的文献中,具有正高级职称的研究人员勇担重担,反映出了他们敏锐的学术眼光和深厚的学术功底。接下来依次是副高级、中级和初级职称的研究人员。另外,一个值得关注的现象是,由博士生完成的论文数量最少,与助教完成的数量一样多,只有2篇,仅占全部文献的1%。这在一定程度上表明,青年学者似乎对这一行政管理体制改革中的重大议题并没有产生多少热情和兴趣,显然不利于该研究领域的进一步发展。
4.发表载体
以时间为序,笔者对214篇文献的出处进行了统计,并统计了发表在CSSCI期刊上的文献篇数,具体见图4。
图4 十年来扩权强县论文发表载体图
从图4可以看出,十年来,虽然发表在CSSCI期刊上的扩权强县研究论文较少,总共只有29篇,仅占样本总量的14%,但随着年限的递增,发表在CSSCI期刊上的论文数量占样本总量的比例却是在不断增加,到2011年,这一比例高达28%,2013年这一比例也有19%。这一现象表明,十年来,扩权强县研究论文的数量在逐年增加,其中,高水平的论文也随着研究的深入缓慢增长。
5.研究资助
研究资助反映的是实践部门对某一研究领域的关注,其可以引导和激励研究者进行深入研究。图5反映的是十年来这一研究所受资助的情况。
图5 十年来扩权强县论文受研究资助图
十年来,扩权强县研究领域中,获得国家级基金资助的有16项(国家社会科学基金10项、国家自然科学基金4项、国家软科学研究计划2项)、省部级基金资助的有6项(国务院各部门资助2项、省级政府资助4项)、省部级以下或无基金支持的有192项。可以看出,国家高层对扩权强县这一研究的重视,基本上每年都有1.6个国家级基金资助。相反,省部级基金对这一研究领域的资助就少得可怜了,十年只有6项。基金资助对研究顺利开展的重要性不言而喻,财政资助是对研究肯定的最主要指示器[6]。扩权强县研究所获资助的不足也是导致目前呈现出结果不理想的一个重要原因。
6.研究方法
综览214篇文献,其中,属于规范研究的有134篇,属于经验研究的有80篇,具体见图6。
图6 十年来扩权强县论文研究方法图
可以看出,十年来,经验研究只占样本总量的37%,相对于扩权强县较强的实践性而言,经验研究显得不足。与规范研究关注“应当是什么”(what should be)的价值问题不同,经验研究所注重的是“实际是什么”(what is)的事实问题[7],这一点对于发现扩权强县实践中究竟有哪些问题,是什么原因导致了这些问题的产生,又将在实践中如何给予改善十分重要,只有更多的经验研究才可能提出操作性较强的对策,进而推动这一实践的发展。
7.文献计量
统计数据表明,214个样本的文献计量差异较大。十年间,全部样本中,Web下载频次超过100次(平均每年仅10次)的只有112篇,最高的为2 560次,而最低的不足10次(平均每年不到1次)。十年间,全部样本中,被他引频次超过10次的只有23篇,其中,最高的有99次,而大多数文献被他引频次过低,最低的仅为0次。文献计量的不理想表明了在扩权强县这一研究领域中,高水平、高质量的文献十分匮乏,同时也预示着深化这一领域的研究有着极大的空间。
(四)评估结论
通过对上述七大指标的描述性分析,我们可以对十年来扩权强县研究领域的基本情况做出如下总结。扩权强县的伟大实践吸引了来自多个部门的研究者,他们通过规范研究和经验研究,在过去的十年间就扩权强县主题发表了一系列文献,其研究内容涵盖了扩权强县的内涵界定、研究价值、现状分析、原因探究和提升路径等方面。这些研究成果既在一定程度上指导了扩权强县的实践,也对进一步深入研究提供了重要的参考价值。同时,通过评估,我们也看到一些不足。
1.研究成果的数量较少,层次较低
十年来,在扩权强县研究领域中公开发表的学术论文数量较少,更多的是报纸的宣传报道或政府年鉴的忠实记录。而由于政府封闭运转产生的神秘化面纱、缺少资助带来的经费拮据,加之调查研究的困难和研究者自身的为难情绪等原因,大多数研究者习惯和倾向于坐在书斋里做学问,深入社会、深入实际去做深入细致的调查研究工作偏少,愿意倾听和能够倾听到实际工作部门同志的意见更少,文献的质量注定了发表在较高质量期刊上的论文数量很少。
2.研究成果中重复较多,创新较少
笔者在数据的统计和整理的过程中发现,如果想要了解扩权强县的现状和问题,只要阅读其中三、四篇论文即可,因为相当比例的论文是该内容在不同程度上的重复。大量的研究遵循问题式理论研究方法,“问题——原因——对策”三段论式的研究层出不穷,而无论是在问题的呈现,还是在原因的剖析、抑或是对策和建议方面,随着文献的阅读,总有“似曾相识”的感觉。研究成果中的重复较多,创新较少,大量研究成果看似指向实践,却又难以摘掉“宏大叙事”的标签。
3.经验研究方法较少用,影响较小
经验研究方法在其生命力上特别要求取得大量可靠的第一手资料,并进行科学的分析。只有依靠对多方面广泛的经验材料的研究,才能在反复的经验验证中得出具有普适性的理论[8]。但遗憾的是,扩权强县研究成果呈现出的是以规范研究、定性研究为主,经验研究,特别是定量分析严重缺乏。研究方法上的“结构性失衡”造成了研究成果的Web下载频次、被他引频次、被转载次数较少,产生的学术影响较小,也很难谈对经济社会发展能够产生大影响。
二、对进一步研究的展望
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理”[9]为扩权强县的深入推进指明了前进的方向。笔者认为,下一步推进扩权强县的深入研究可以着重考虑以下六个方面。
(一)加强对扩权强县核心概念的研究
从文献梳理情况来看,绝大多数的研究者竟然没有对扩权强县这一核心概念的内涵和外延作出明确界定,这导致了一些学者在其成果表述中将扩权强县、强县扩权、省直管县和简政放权等同,甚至混淆。这一情况在扩权强县和强县扩权两者之间尤为凸显,相当比例的学术文章并没有清晰地对两者进行辨别。学界普遍认可的“强县扩权是一种存在内在动力的扩权行为,扩权强县则是一种自上而下的,相对缺乏基层与民间内在动力的分权行为”[10]不足以准确阐释扩权强县与强县扩权的差异,也并非所有的扩权强县都由强县扩权发展而来,四川就是一个例证。现阶段,并不是所有的县都适合推行省直管县[11],即使是在“有条件的省份”,扩权强县也并非是实现省直管县的必经路径,因为只有认识到了这一点,才能合理解释早已实现了省直管县的四个直辖市和海南省为什么还要推行扩权强区强县改革。简政放权要求政府把权力向市场放、向社会放,中央把权力向地方放,其比上一级政府(省级或市级)向县级政府放权,刺激县域经济社会发展的外延更为宽泛。由此看来,扩权强县虽已历经十年研究,但其核心概念的内涵和外延研究仍需加强。
(二)加强扩权强县的经验、个案研究
任何科学理论都需要科学的研究方法来支撑。规范研究和经验研究两种研究方法对于扩权强县研究来说同等重要,很难说孰优孰劣,最为理想的状态是两者的有机结合。面对扩权强县领域中经验研究严重匮乏的局面,在今后的研究中,加强经验研究、个案研究十分有必要。这种采取各种方法搜集第一手资料,结合不同的省情、市情、县情,根据不同的资源禀赋、经济社会发展水平、人口、地理、交通通信及管理水平等,分析变量之间的因果关联,对于解释中国语境下扩权强县的实践可能更为重要。也就是说,研究者应“能够立足于中国现实,深入下去,脚踏实地做大量艰苦的调查研究工作,要做认真的社会抽样调查,要定性分析,更要定量分析。要熟悉中国国情,再研究问题,才能弄清问题的症结所在”[12]。
(三)加强对不同层级政府职能的研究
转变政府职能是我国在1988年第二次机构改革中就提出的目标,后来历次行政体制改革都把转变政府职能放在重要位置。即使如此,政府在公共治理中管得过多的问题仍然比较突出。[13]党的十八届三中全会提出,政府职能主要包括发展战略、规划、政策、标准等制定和实施,对市场活动的监管、各类公共服务的提供。但具体到某一层级政府究竟应该管什么仍然值得探究。扩权强县研究不仅涉及到省级政府、地市级政府、区县级政府的职能界定,也涉及到国务院政府的职能界定,不仅涉及到纵向层级政府职能的调整,还涉及到横向部门间职能的协调[14]。加强政府职能的研究是一个永恒的课题,如何科学界定各级政府、各个部门的功能定位与职能配置,充分激发各级政府发展的积极性需要不断研究,只有将这个问题搞清楚了,权力的下放才能彻底和同步,权力的承接和监督才得以可能。
(四)加强对服务型县级政府的研究
从行政管理体制改革的总趋势来看,越往下一级政府,尤其是区县、乡镇政府,其公共服务和社会管理的职能越是需要强化。适应这种趋势,在扩权强县中如何加强县级政府的公共服务和社会管理职能,打造服务型县级政府十分关键。县域治理如若延续管控式治理模式必将制约县域经济社会的可持续发展[15],扩权县政府应该是一个以人为本、法治、高效、多元主体参与的公共服务型县级政府[16]。那么,扩权县如何把握扩权这一机遇,始终将县域内人民的根本利益放在第一位,不断提高自身治理能力;如何以法律、法规为依据,合法、合理、稳步用权;如何致力于高效率地为民众提供各类公共产品和公共服务;又如何接受来自上级政府、司法部门以及来自政府外部人民群众、民间组织的监督,避免权力的不用和滥用,这些都是服务型县级政府实现中要认真加以研究和解决的问题。
(五)加强对发达国家经验的研究
发达国家的行政层级较少,没有扩权强县之说,但这并不意味着在此方面可以不放眼全球。制度经济学提出的“职能下属化”(the principle subsidiary)强调,公共事务应下放给层级尽可能低的政府去管理,能够由基层政府管理的公共事务就不由地方政府管理,能由县级政府管理的事务就不由省级政府管理[17]。这与十八届三中全会提出的关于权力下放地方与基层的指向一致。因此,我们不能因为发达国家无需研究扩权强县问题就不去研究其县级政府职能界定及相关管理经验。实际上,发达国家都非常重视地方政府的治理方式,采取的有关举措也与我国扩权强县改革有着异曲同工之处。因此,加强对发达国家经验的研究以改善当前寥寥无几的研究现状,是今后不容再忽视的。如发达国家县级政府的数量一般是由中央政府直接控制的原因及实现方式;其县级政府在经济发展、公共事务方面的职能有哪些,这些职能界定的原因及运行如何;在公共事务的管理上是如何贯彻政府和社会合理分担的原则;在财政收支上又如何保证中央、州和县三级政府之间实行比例合理的分税制,等等,都值得国内学者深入研究。
(六)加强对强镇扩权的超前研究
按照“职能下属化”的发展趋势和我国中央、省、市、县、乡各级政府的职责划分,扩权强镇工作终将提上议事日程,其是扩权强县的“权力配置改革向乡镇政府的延伸”[18]。因此,超前对扩权强镇的研究很有必要。同扩权强县最初由强县扩权发展而来类似,扩权强镇也可先从强镇扩权开始。在一定意义上,对强镇扩权的研究要比强县扩权、扩权强县的研究都要困难,这是因为乡镇的部门少、人员少,县里的部门到了乡镇一级有的就没有了专设的对接部门和专职的工作人员。强镇扩权的研究要探究扩权将会对乡镇(街道)行政管理体制产生哪些变革,赋予乡镇(街道)哪些经济社会发展自主权,怎样通过扩权来加快镇域经济的发展和推动城乡统筹发展。此外,强镇扩权还要研究如何避免这一工作的推行可能造成的乡镇机构扩张、人员增加和责任无限大等问题,以及乡镇(街道)便民服务中心和村(社区)便民服务站的功能定位与职能研究问题。
除上述几个方面之外,对扩权县如何实施有效的监控、科学的考评,以及绩效的评估都是今后研究中可产生较大影响成果的领域。
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