试论我国税制改革与结构性减税

常 颖

(东北财经大学 网络教育学院，辽宁 大连 116025)

一、导 论

2008年末，为应对金融危机的冲击，我国实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，相继推出了以4万亿元投资和振兴十大产业为重点的刺激经济“一揽子”计划，从需求和供给两方面入手，有效改变了经济下滑的局面。进入2010年以来，我国经济运行持续向好，经济增长回升的基础继续巩固。在经济回升与提效转型时期，作为国家进行宏观经济调控的重要手段，改革税制对实现社会资源的优化配置，促进我国经济良性健康发展，发挥着十分重要的作用。

本文以现行的税制改革理论为基础，分析了当前税制改革的背景，论述现阶段我国税收制度的特征及其存在的缺陷，并结合当前经济背景环境，选择我国税制改革的基本导向并提出具体的建议和措施，以促进我国经济良性发展的思考。

二、我国现行税收制度的特征分析

1.流转税为我国税收的主体

流转税在我国税制结构中占主导地位，可以看到流转税一直占税收比重的70%左右，比所得税高50%左右，虽然近几年所占比例有所下降，但是仍处于主导地位。其中增值税的税收收入功能最为明显，一直作为我国取得税收收入的主要手段，营业税作为地方税种在地方税收体系中起着非常重要的作用，在地方税收中占很大比例，是地方财政收入的主要来源。

营业税作为我国第三大税种，所占比重基本与企业所得税持平，达到14%左右，但作为调节资源配置和收入分配重要工具的消费税所占比例不足10%。流转税在税收总量中占较大比例，充分发挥了税收取得财政收入的功能，但不可避免地削弱了其对宏观经济的调节功能。

2.所得税地位不断提高

虽然所得税在税收总量中占20%左右，比流转税低很多，但是近些年比例一直在增长。在所得税的构成中，内资企业所得税为最主要组成部分，其次是个人所得税，最后是外资企业的所得税。内资企业所得税收入所占税收总额的比重比较稳定，近几年有小幅增加。

外资企业所得税和个人所得税有较大程度的增长，但所占税收总额的比重依然处于较低水平，随着内资企业所得税和外资企业所得税的两税合并，这种情况会有所改观。改革开放的不断深入使我国居民收入呈不断增长的趋势，从国家到地方税务机关都加大了对个人所得税的征管，从而使个人所得税成为这些年来增长最快的一个税种，虽然个人所得税占税收收入总量的比重上升很快，但由于其总量较小，难以发挥其经济调节和收入再分配的功能。总之所得税所占比重仍不够大，其经济调节作用受到限制。

3.财产税、资源税等所占比重较小

财产税、资源税和特定目的税等其他税种在我国税收体系收入所占比重较小，目前大致保持在10%以下。由于我国目前开征的财产税税种较少，只限于房产税、车船使用税、契税和土地增值税，并且无法与土地、房地产改革一致，财产税的筹集财政资金、调节财富分配和优化资源配置的作用很难发挥。我国财产税不能完全与市场经济体制相适应，不同地区税负差异造成税负不公，调节范围和力度过小、税率过低，因此我国的财产税体系没有发挥其应有的作用，与成为地方政府税收收入的主要来源的初衷相距甚远，影响了财产税作为地方税体系主体税种的发展。

三、我国现行税收制度存在的问题及原因分析

1.我国几大税种存在的主要问题

(1)增值税

增值税是流转税最重要的组成部分，同时在我国整体税收中也占有最大比例。我国的流转税占整体税收比例的70%，其中增值税占50%，而所得税仅占整体税收的20%，其余税种比例则低于10%。流转税比例过高不尽合理，这与我国的市场经济体制不相符合，与世界上发达国家的税制结构也有较大差距。另外，增值税还存在较为严重的重复征税问题，且课征范围有待进一步扩大。为了适应当前的经济形势，适当调整财政收入，为企业减负以应对危机，首当其冲需要进行改革。

(2)消费税

我国现行消费税的税目税率和相关政策是2006年4月l日起实施的，这一政策虽然对我国的消费税进行了很大程度上的完善，但仍存在很多不足。目前我国消费税存在的主要问题有:一是消费税的课税范围过窄。我国和美国同属于有限型消费税，主要包括石油、烟草、酒精饮料、机动车辆和各种娱乐行为等传统货物。美国的消费税征税范围比我国大很多、更为合理，且消费税的征税范围会越来越大，而我国在此方面无疑比较落后。二是消费税税率设置不合理。我国的消费税税率多采用从价定额和比例税率，仅对啤酒、汽油等产品实行从价定额，美国的消费税征收则是从量定额为主、从价比例为辅，这样才能充分发挥消费税的引导调节消费的作用。

(3)所得税

所得税是税收的最重要的组成部分之一，在我国所得税占税收总量的比例仅次于增值税，其中企业所得税又在所得税中占绝大多数比例。2008年，我国正式实现了企业所得税的统一即两法合并，内资企业和外资企业两套不同的企业所得税制度统一为企业所得税制。企业所得税这部新法在某种意义上代表了我国立法的进步，但是在很多方面缺乏足够的、清晰的、具体的和明确的规定，可操作性和应用性不强。比如关于固定资产的界定上，新法不仅没有使其更为明晰，甚至模糊了固定资产的确定，为企业的生产经营带来诸多不便。

当前我国贫富差距急剧加大，各种社会矛盾突出，而个人所得税的特殊任务就是调节居民之间的收入分配差距。个人所得税按照分类所得税制进行征收，共分为11个项目，对这11个项目分别采用不同的征管方法，适用于不同的税率表格。这种征税方式不能实现量能负担、公平税负的原则，不能全面体现居民的收入水平差距，削弱了个税的调节作用。

(4)其他税种

其他税种，如房产税、土地使用税等改革滞后，课税范围、课税方法、课税标准均不能适应我国当前的市场经济体制要求。房产税没有实现内外统一的制度，不同经济行为之间、不同地区之间出现税负不公的情况。资源税制度一直不够完善，不利于资源的节约和保护，容易引发资源的滥采和浪费。部分重要税种仍没有设立，比如遗产税、赠与税、环境保护税和社会保障税等，缺少了一种辅助的收入调节方式。

综上所述，我国现行税制存在着诸多不合时宜之处。这既与世界税制发展的趋势不相符合，也与我国宏观经济形势的现状相矛盾。为了充分发挥税收在国家宏观调控中的重要作用，完善税收制度，必须对我国现行税制进行新一轮的改革。

2.现行税收制度问题的原因分析

我国目前经济发展水平制约了税制结构的选择，而市场经济不够完善也制约了税制的发展。我国市场经济结构比较简单，缺少一些应有的市场，导致我国的税制结构相应简单，缩小了我国的税收调节范围。新中国成立以来，我国长期实施高积累、低消费的收入政策，奉行平均主义，对教育和医疗等发放补贴，实际上是直接干预了个人的收入，而没有通过税收间接地调控。这导致我国建设合理的个人所得税和征收财产税的一些困难。为了获取国外的投资和先进的科技管理技术，我国对内外资企业长期实施不统一的所得税制度，对外资企业给予各项税收优惠，使其负担的所得税水平很低，不利于税收制度的公平。

我国纳税人的财务核算水平较低，财务会计服务体系不健全，除了一些大型企业，很多纳税人都没有自己的完善的会计体系，也不懂税法制度，无法对所得税等自行申报，只能靠税务工作者逐户核查，一方面核查数总是要小于实际数，造成了税收的流失;另一方面这大大增加了税收的获取成本。

四、结构性减税——我国税制改革的方向

通过上述分析不难发现，我国在新一轮税制改革后，税收制度虽然向着世界税制发展的方向又迈进了一步，但是还有很大差距。我国现有税制存在的问题和不足，决定了下一步的主要改革应该是结构性减税。根据我国未来政治经济社会发展的规划，我国的税制改革将继续通过完善各个税种，开征和停征一些税种来调整税制结构;通过费改税和分税制的彻底实现，规范我国政府收入行为，建立公共财政体制，公平税负;通过优化经济结构，完善社会保障制度，建立现代企业制度，实现城乡税制的统一，实现可持续发展;通过融入经济全球化来提升国家竞争力。

1.我国税制改革的主要导向:结构性减税

我国税制改革选择减轻税负为导向，既有历史原因，也有现实考虑。我国的税负本来就偏高［1］，企业承担了过高的税收负担，降低了对资本回报的预期，影响了投资者的积极性，进一步影响到经济的可持续发展，减税符合我国的特殊国情。另外，为了应对当前全球经济的巨大冲击，特别是对我国出口企业的不利影响，减税势在必行。

结构性减税政策的内涵有两方面:一是强调“减税”，降低税负水平。其有别于税负水平维持不变的有增有减的结构性调整，着眼于纳税人实际税负水平的下降。二是强调“结构性”，不是全面的减税，而是有选择、带有强烈优化结构意图的减税安排。

结合我国的现实国情，结构性减税应该做到以下几点:有减有增，以减为主;有实有虚，以实为主;动用增量，不动存量;突出特定，避免普惠。我国可以减税改革的领域包括:增值税，关税和出口退税政策调整，提高个人所得税起征点等。值得注意的是，税制改革应该坚持短期目标与长期规划相结合，结构性减税也要适度而不能盲目，要做到内需和外需并重，一方面着眼海外市场，稳定就业;另一方面增加居民收入，拉动内需并减轻居民消费负担。

综上所述，我国的税制改革应该以结构性的减轻税负为导向，借机调整不合理的税制结构，完善其他较小的税种，同时要切实考虑可持续发展和节约资源、保护环境的问题，建立健全一套有利于科学发展的税收制度。

2.结构性减税的特点及其可持续性

(1)结构性减税的特点

过去一段时间实施的结构性减税政策，具有对策性、灵活性的临时性调控政策，与具有连续性、稳定性的制度性调控政策相结合，是结构性减税政策的一个重要特点;促进投资与消费、调节收入分配角度的减税，与保证财政收入的增税相结合，是其第二个特点;根据产业结构、经济结构调整与优化需要，诸多行业、环节、产品中的部分减税与部分增税相结合是其第三个特点。结构性减税配合财政支出政策、货币政策，在调节收入分配、扩大内需、调整进出口产品结构、促进产业协同发展、鼓励资源综合利用、节能减排等方面，发挥了重要而独特的作用。

2009年实施的新增值税、消费税、营业税条例，是在税制改革与完善中进行的结构性减税，是具有长效的制度性措施。尤其是增值税抵扣范围全面扩大，小规模纳税人征收率全面降低，成为长期的制度性减税政策;小汽车消费税税率的调整及营业税征收范围、计税依据的调整与规范，亦是一种税收有增有减的结构性调整，契合了经济社会科学发展对经济结构、产业结构调整的要求。结构性减税融于税制改革之中，使税收政策具有连续性、稳定性和长效性。

(2)结构性减税的可持续性

从过去几年的情况看，结构性减税政策对于经济社会的健康稳定发展起到了良好的推动作用。当前的经济运行态势是我国进行经济结构调整、经济发展方式转变以及收入分配调整的较好时机，为更好地实现宏观经济调控的目标，在今后一段时期的经济调控中应继续实施结构性减税政策。

3.税制改革——结构性减税的主要建议与对策

(1)调整结构，深化增值税改革

增值税在我国税收总量中占最大比例，增值税的改革对我国宏观和微观经济影响也最大。增值税由生产型向消费型转变，允许企业将购进固定资产支付的进项税额在销项税中抵扣，会大幅度地刺激投资的扩张，提高投资者对投资回报率的预期。取消对增量的限制，对于企业购进固定资产支付的增值税全额给予抵扣;取消行业限制，由对特殊行业实施消费型增值税推广到全行业;规范征税办法，将现有的计税方法转化为正常的抵扣办法，操作简便。

降低增值税负的同时，要注意扩大增值税的征收范围。主要是要解决营业税与增值税存在重复征税的问题，服务业、交通运输业和建筑业的增值税和部分营业税进行合并，这是因为交通运输业和建筑业与生产型企业联系紧密，有助于形成生产到流通的完整税收链条，便于税收管理，能够促进第三产业的发展，摆脱我国第三产业发展滞后的困境，同时服务业的征税快速发展［2］也能拉动内需。我国已经实行消费型增值税，应进一步规范、完善新的税制，查补税收漏洞，加强征收管理。还应考虑到矿山企业外购固定资产可以抵扣后，税负下降的过低，为了响应国家节约资源和可持续发展的号召，可将税率由13%恢复至17%。同时，对出口企业的出口退税率调整应该注意结构性问题:对于有利于我国可持续发展的产品需要鼓励出口，提高出口退税率，而对于那些高能耗、高污染和资源性产品则要抑制其出口，降低甚至取消其出口退税。

(2)扩大消费税征收范围

消费税的结构需要调整，在普遍征收增值税的前提下，选择部分消费品再征收一次消费税，主要目的是引导消费、调节产品结构。我国应把扩大消费税的征税范围，从有限型的消费税转化为中间型。应将高档皮毛皮革制品、高档家具等传统的高档消费品、奢侈品以及高档保健品、高档电子产品等新型高档消费品、奢侈品纳入征税范围;提高某些高消费行为、非环保消费行为的营业税税率或在征收营业税基础上加征消费税。

对炫耀性消费征收消费税和提高消费税率。炫耀性消费一味追求片面的心理满足而不是物质本身的效用，浪费自然资源和社会财富，这与构建资源节约型社会和可持续发展战略相悖，并且容易引发社会关系紧张和心理失衡，不利于社会的稳定，必须运用税收手段进行引导，加大炫耀性消费的经济代价。

(3)建立《企业所得税法》完善的配套措施

新《企业所得税法》已调整其结构，将原有的内资企业和外资企业的两套征税办法合并，统一为以法人为征税实体的新所得税征收办法。但是作为一部崭新的法律，新《企业所得税法》仍缺乏必要的配套措施，降低了其实用性和可操作性。比如固定资产的确定条件上，对于其他的用于生产经营的设备、器具和工具应及早明确如何界定，以便于企业进行账务处理;业务宣传费和广告费应该得到明确的界定，才能进一步指导税前扣除，避免与《广告法》等发生冲突;对于残疾人员和失业人员的薪金的扣除，要明确是否作为职工福利费等的计提基数，失业人员薪金的加计扣除也要及时明确，以达到促进下岗职工、军队退役人员、随军家属等的就业效果。此外，还需要完善企业的准备金制度。

(4)规范完善个人收入分配制度

我国的居民收入呈哑铃状分布，两头大、中间小，高低收入人群多、中等收入人群少，应该通过收入分配制度将哑铃型的收入分配转化为橄榄型，其中个人所得税应起到很大作用。我国个人所得税改革的目标是由分项征收办法转化为综合征收办法，但这需要一个漫长的过程，而且需要收入完全货币计量、便利的核算手段和收入汇总工具，所以当前的任务是实现综合税制和分享税制的有机结合，等时机成熟后，再逐步过渡到完全的综合税制。

首先，规范完善个人所得税征收机制。

改革的重点从增加个人所得税收入和调节收入分配的角度，首要任务是对个人所得税的征收机制和计征方法进行规范，增强其收入功能和调节功能。这包括对工资薪金所得项目多种计征方式的统一和规范，取消各种特殊计征方式;统一规范工资薪金、劳务报酬、稿酬等劳动所得项目的税前扣除标准和办法;将税前扣除分为经营(工作)费用和生计费用两部分，分别规定扣除标准，取消不同所得项目生计费用的重复扣除;通过这些调整与改革，使个人所得税简捷、规范，功能增强。

其次，适当调整个人所得税的税率。

调整工资薪金所得的税率结构，适当增加居民的工资性收入。对于个人所得税的改革和完善，不能仅局限于税前扣除标准的不断提高。在同样保证劳动者本人及其家属基本生活需要的城镇居民最低保障标准和最低工资标准难以大幅度提高的情况下，税前扣除标准过高，不利于政府各项政策的协调，同时造成新的不公平。当前应适当调整工资薪金所得税的税率结构，主要从两方面减税:一方面调高个人所得税的税前扣除费用的标准，进一步提高个人所得税的起征点;另一方面，适当减少税率档次，降低较低档次的所得税税率，拉大级距，扩大5%税率的适用范围，减轻中等收入者的税收负担，增加其可支配收入。同时，适当降低最高边际税率，增加高收入者税后可支配收入，以此促进私人投资和消费，通过后续课征的消费税、财产税等对收入分配进行补充调节。

最后，完善现行房产税。

鉴于目前我国物业税开征中一些理论与实践问题不易在短期内解决，物业税的开征条件还不完全具备，我国应尽快完善现行房产税，同时配合其他税种的征收，形成有效调节住房需求和财产收入的税收调控政策体系。从保持我国房地产市场长期平稳健康运行、促进社会财富分配公平、合理使用社会公共资源的角度，对居民个人居住用房课征房产税，并实行差别征税。

五、结 语

税收作为国家进行市场监管、宏观调控、社会管理和公共服务的物质基础和政策工具，在推动科学发展、构建和谐社会中扮演着越来越重要的角色。展望未来，我国要进一步改革，继续完善税制，至少还要完善进出口税收政策、推进税费改革，规范税费关系、开征环境保护税、强化和完善税收征管措施，等等。税制改革涉及各方面重大利益关系的调整，一定要通盘考虑，精心设计，周密部署，不宜采取整体推进的方式，而应循序渐进，把握时机，待时机成熟再一个一个出台，最大限度地减少对经济和社会不必要的震荡影响。

本文针对现存税制的部分问题提出了一些个人见解，贯彻了一个公平、合理、效率的思想。结构性减税的主要目的是拉动需求和投资，但又不同于大规模的简单的减税。结构性减税是一种更为科学的、针对特定群体和特定税种的改革方式，它更为注重与现代经济发展相契合，强调从内部调整税制结构。总的来说，我国现有税收制度虽然存在一些问题，但是若以结构性减税为主要导向，注重公平、效率、合理、有效等，可最大限度促进我国经济的发展和社会的进步。相信今后的税制改革，既有助于我国税收制度的进一步完善，更加充分有效地发挥税收职能，也能给广大人民带来公平和福利，为我国的发展建设做出更大的贡献［3］。

［1］ 郑子轩.降低税收成本从何入手［J］.中国经济周刊，2004，(19).

［2］ 吕洋.我国税收负担的走势与国民收入分配格局的变动［J］.财贸经济，2009，(3).

［3］ 史耀斌.东方风来满眼春——中国税制改革30年回眸［J］.财务与会计(理财版)，2008，(12).