杭州市交通拥堵治理对策研究

唐静TANG Jing

（浙江机电职业技术学院，杭州 310053）

（Zhejiang Institute of Mechanical &Electrical Engineering，Hangzhou 310053，China）

1 概述

1.1 选题背景及意义

随着社会经济的快速发展，城市化和机动化进程的加快，城市人口急剧增长并且对出行的质量要求较高，人、车、路的矛盾日益突出，城市交通拥堵已经成为我国许多城市在发展过程中面临的一个严峻的问题。交通拥堵导致城区机动车行驶速度降低，出行时间延长且不确定性增加，直接导致居民出行成本增加；汽车尾气污染加重雾霾影响；噪音污染影响影响居民身心健康；交通事故居高不下。可以说，交通拥堵问题已经严重制约了我国大中型城市的可持续、和谐发展。

杭州市经济发达，是长三角的副中心城市，也是东南沿海的重要交通枢纽。近年来杭州市交通拥堵问题越来越突出。早晚高峰拥堵、节假日拥堵已经成为常态，杭州主城区早晚高峰时段的平均时速只有16-17 公里，其中约一半的主干道在高峰时段平均时速低于15 公里；一位杭州市民平均每天上班或上学路上要花费48 分钟，其中拥堵耗去19 分钟，近四成的上下班时间献给交通拥堵，严重影响了杭城居民的工作、学习和生活。

如果按照大杭州的概念来界定杭州的人口数量和机动车数量，那么杭州的拥堵情况更加严重。道路的供应、承载能力与交通需求之间难以平衡，由此降低了杭城居民的生活质量、增加了交通成本，加剧了环境污染。纽约、伦敦、东京这些国际大都市在其城市发展过程中也经历了严重的交通拥堵，杭州市也不可避免遇到这一问题。如何采取有力的措施缓解杭州市的交通拥堵问题，提高道路等资源的有效配置，把杭州打造成“宜业、宜居、宜学”的高品质生活之城，是政府要解决的迫在眉睫的公共问题。所以本文从分析杭州市交通拥堵的现状、原因出发，结合相关理论，借鉴国内外典型城市的治堵经验，探索解决杭州市交通拥堵问题的对策。

1.2 文献综述

1.2.1 国外交通拥堵研究综述

20 世纪60年代，国外城市交通拥堵问题初步显现，国外政府和学者的研究主要集中在以下几个方面：

第一，城市交通供给理论。学者们研究试图通过增加道路供给来解决交通拥堵问题。但当斯（Downs，1962）指出，新的道路设施会诱发新的交通量，而交通需求总是倾向于超过交通供给。这个结论在实践中不断被验证，因此被称为“当斯定律”。可见，单纯的增加交通供给并不能有效解决问题，同时需要政府部门的有效管理才能奏效。

第二，城市交通需求理论。克拉夫特（Kraft）和沃尔（Wohl）（1967），利用经济学中的效用理论来研究城市交通需求，成为当时研究城市交通拥堵较深入和发展较快的理论。

第三，城市交通需求管理理论。20 世纪80年代，美国交通专家提出了交通需求管理TDM（Travl Demand Management）管理措施，指出从供求两个方面来解决交通拥堵问题。并且将经济学方法应用与TDM，主要包括拥挤定价和道路收费的研究。

第四，智能交通管理理论。智能交通系统（Intelligent Transport System 或者Intelligent Transportation System，简称ITS）是将先进的信息技术、通讯技术、传感技术、控制技术以及计算机技术等有效地集成运用于整个交通运输管理体系，而建立起的一种在大范围内、全方位发挥作用的，实时、准确、高效的综合的运输和管理系统。ITS 通过人、车、路的和谐、密切配合提高交通运输效率，缓解交通阻塞，提高路网通过能力，减少交通事故，降低能源消耗，减轻环境污染。

1.2.2 国内交通拥堵研究综述

张天培（2006）认为：对于交通拥堵的解决，仅靠增加道路面积并不能从根本上解决交通拥堵问题，必须发展一体化公共交通系统。首先应加快发展城市轨道交通系统建设，包括地铁、轻轨、地面轨道等具有低能耗、占地少、无污染、运能大特点的城市轨道交通。其次是遵照“公交先行”原则，设置公交专用道、专用信号，发展大容量快速公交网络。

郭继孚（2011）指出：提高小汽车拥车门槛和用车成本，以减少小汽车快速增长对城市交通系统的压力。

目前国内学者对交通拥堵问题的研究主要集中在运用经济手段、行政手段提高车辆的拥有和出行成本，大力发展公共交通系统，解决城市规划问题等几个方面。

2 研究目的与研究方法

2.1 研究目的

交通拥堵已经成为制约杭州经济、社会可持续发展的瓶颈问题，治堵已经成为了杭州市政府的一项重要任务。本文以公共管理为切入点，综合运用多学科的理论，借鉴国内外城市的治堵经验，结合杭州市的历史、地理、人文、经济、社会等方面的特点，因地制宜地提出治理杭州市交通拥堵的综合措施是本文研究的目的所在。

2.2 研究方法

本文在调研和写作的过程中，综合运用了以下一些方法：

2.2.1 文献研究法

通过查阅资料，了解国内外学者对交通拥堵问题的研究成果。本文在结合前人研究的基础上，结合杭州市交通的特点，提出解决交通拥堵问题的对策。

2.2.2 实证研究法

本文借鉴伦敦、纽约、东京、首尔、北京、上海等城市治理交通拥堵的措施，结合杭州市自身的特点，提出了交通拥堵的治理对策和改进建议。

2.2.3 问卷调查法

本文通过问卷调查的形式，了解杭州市交通的基本情况和市民对交通拥堵的意见、建议，为本文的研究提供思路和参考。

3 杭州市交通拥堵的基本情况

3.1 杭州市道路状况

杭州的城市地貌是“三面云山一面城”，而且西湖紧邻市中心，造成道路布局的先天不合理。这直接导致了莫干山路（环城西路）、西湖大道、解放路、庆春路等在此截断，核心区交通过度集中。另外，杭州网络化的都市格局还未形成。核心区块商场、医院公共资源相对集中，也导致了交通流集中。近十年来，杭州主城区新增道路900 多公里，比2000年翻了一番。2009年开展了“十纵十横”道路综合整治工程，共整治20 条道路，总投资约15 亿元，20 条道路的总长度为37.94 公里，相当于三个西湖的周长。20 条道路中，“十纵”分别为建国路、南复路、浣纱路、江城路、杭大路、玉古路、古墩路、古翠路、中山北路和石桥路南段。“十横”分别是清泰街、开元路、复兴路、凤凰山路、教工路、平海路、沈半路、大关路、登云路和潮王路。整治前，有很多路段都是严重拥堵路段。整治后，20 条道路都设置了港湾式公交站，道路上方的架空线也被转移到了地下，部分道路由原来的四车道拓宽成了六车道，大大增强了通行能力。2012年11月24日，杭州地铁一号线正式开通，改变了城市的整体交通格局，原本拥堵的城市道路通行状况也得到了一定缓解，特别是滨江、萧山、临平、下沙等副城区通往主城区的交通主干道通行情况有明显改善，工作日早晚高峰持续时间较地铁开通前缩短了近20 分钟。地铁2 号线在建，预计2014年上半年建成通车。为了缓解杭城交通难，进一步改善城市环境、改善道路环境，2013年下半年，杭州主城区53 条道路将实施加固工程，其中50 条完工。

3.2 机动车及私人小汽车拥有量状况

截至2013年10月，杭州主城区机动车保有量已经突破110 万辆的大关，月增1 万辆。平均每3 人就有一辆，人均机动车保有量已经超过北京，居全国第一。而停车位却只有40 多万个，停车位和道路的增长，赶不上机动车的增长速度，停车矛盾突出，老小区周边道路车辆乱停乱放，不仅造成拥堵，还有安全隐患。

3.3 城市人口及出行状况

杭州目前常住人口总数为880 多万，多集中于上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区、滨江区等。主城区的人口居住密度较大，再加上西湖也位于中心位置，外来游客较多，杭州主城区的交通状况令人堪忧。因此中心城区的小汽车出行比例低于外围地区，步行、公共自行车、公共汽车、大容量机动车出行的方式占了很大比例。尽管如此，杭州有限的道路容积和快速增长的机动车数量相比，还是远远不能满足交通需求。

3.4 城市公共交通系统状况

城市公共交通是城市重要的基础设施和社会公益性服务事业，目前杭州初步形成了由快速公交线路为骨干，以普通线、专车线、观光旅游线、假日线、通宵线、社区高峰快车线等相结合的客运服务网络，500 多条公交线路，8000 多辆公交车，8000 多辆出租车。以低碳环保为核心的公共自行车系统快速发展，服务点总数达2674 个，公共自行车达6.5 万辆，年租用服务量突破8500 万人次，杭州被英国BBC 广播公司旅游频道评为全球8 个最棒公共自行车城市之一。2012年11月24日，杭州地铁一号线正式开通，其他地铁线路也在加紧建设中。这在很大程度上环节了交通压力，方便了市民出行，提高了出行效率。

3.5 主要拥堵路段

正常的工作日，杭州的交通拥堵呈现出时间性特征，早晚高峰拥堵明显。主要拥堵路段有秋涛路、德胜路、中河高架、风起路、湖墅路、保俶路等路段，学校、医院和企事业单位周围也是常见的拥堵路段。目前，杭州除了地铁建设，还有一些重点工程正在建设施工，有五大路段比较堵：

秋涛路：秋石三期正在施工。清江立交秋涛路匝道拆除重建工程，秋涛路禁止机动车上钱江三桥，钱江三桥也禁止机动车下秋涛路。

之江路：之江路正在整治，局部路段比较拥堵，早晚高峰更突出。

德胜路：沿途有德胜西落地工程、德胜东段改造提升工程等。

环城北路：环城北路地下通道工程正在施工。

天城路：为配合东站枢纽西广场开通，天城路正在整治中，将拓宽。

在双休日、节假日，杭州主城区尤其是西湖周围南山路、北山路和湖滨等更加拥堵不堪。

4 杭州市交通拥堵的原因分析

4.1 有限的城市道路难以容纳快速增长的机动车数量

近年来，杭州城市道路一直处于持续建设中，但主要也是外围道路的建设和支小路的改造，市区中心道路主干网络已基本成形，拓展余地不大。尽管到2007年，杭州市道路总长比2004年增加349.086 千米，人均道路面积增加约1.383 平方米/人，车均道路面积却下降约21.81 平方米/车。而截至2013年底，杭州机动车的数量已经突破110万辆。城区人口持续增长，游客数量增加，以及机动车的持续快速增长，车均道路面积明显下降，道路交通即将达到饱和状态。

4.2 停车位缺口严重

目前杭州主城区机动车保有量已经超过了110 万辆，而停车位却只有40 多万个。为了还路于民，保障通行，今年杭州主城区还将取消4000 多个路面停车位。车辆增量远超过车位增量，停车难的矛盾越来越突出。除了主干道，一些支路、小巷、次干道都存在车辆占道停放问题。同时，一些政府机关、企事业单位、医院、学校等人流、车辆来往较大的公共性单位，因自身配建停车场不足，或已建成的停车场被改建或挪用，直接把停车场的负担推向社会，造成社会共同停车资源的紧张，尤其加剧了路内停车的紧张，影响道路的行车秩序，削减了道路的通行能力与功能。

4.3 城市规划与道路交通发展不适应

杭州上一次城市规划是在十年前，如今城市规划已经跟不上人口、经济发展的速度，甚至在某种程度上制约了城市的发展速度、发展质量和发展潜力。杭州的城市人口越来越多，城市的承载能力已接近临界点，交通拥堵就是城市病之一。城市规划应该具有前瞻性、科学性，系统性，以往旧的城市规划对城市发展速度估计不足，而且目前又在进行地铁施工和城市改造，所以导致当前交通需求与交通供给之间的矛盾。

4.4 交通管理不够科学

交通管理是一个系统工程，出现交通拥堵，不能头痛医头、脚痛医脚。短期看，会暂时解决问题，但从长期来看，可能会造成新的交通问题，使交通状况更为糟糕。因此，需要制定科学的交通战略和长远的交通规划。杭州市目前已建成道路智能交通系统，包括交通信号控制系统、交通信息系统、交通管理系统和公共交通系统。这些子系统的有效利用，还需要科学的管理方法和手段。

4.5 交通参与者交通安全意识淡薄

城市的交通参与者主要包括机动车驾驶员和群众。杭州的机动车驾驶员队伍扩张速度非常快，难免良莠不齐、鱼龙混杂，个别驾驶员文化素质和思想素质不高，安全观念不强。机动车违法现象突出，不仅加剧了交通拥堵，甚至可能造成恶性交通事故。群众的交通安全和交通法制意识淡薄。自行车、电动车和其他一些非机动车肆意在机动车道上穿行，尤其是一些电动车超速、超载、带人，给交通带来的隐患越来越大。行人乱穿马路，不按交通信号灯通行。

5 国内外城市交通拥堵治理的措施与启示

5.1 国外

交通拥堵问题在发达国家城市化的进程中都曾经出现过，一些发达国家的城市探索出了各具特色的解决办法。

5.1.1 纽约治理城市交通拥堵的主要措施

①完善的公交网络及公交优先战略。②实施应用智能交通系统。

5.1.2 伦敦治理城市交通拥堵的主要措施

英国伦敦市政府通过建设卫星城均衡城市的交通需求。另外，伦敦与2003年2月17日星期一实行交通拥堵费政策，通过价格杠杆控制城市居民的交通需求。

5.1.3 新加坡治理城市交通拥堵的主要措施

新加坡政府于1990年实行按道路网新增容量控制年度汽车车辆增加的配额制度，实行这项政策后，新加坡小汽车保有量的年均增长率从过去的6%降至3%。

除此之外，新加坡还具备完善的公共交通系统；实施交通拥堵收费。

5.2 国内

5.2.1 北京治理交通拥堵的措施

北京从2010年开始每月摇号上牌控制私车数量；汽车尾号区域限行；择机收拥堵费；不再增加公务车指标；实施公共交通低票价策略；升级高速公路、加快地铁建设、新增公交专用道、停车位及自行车租赁点；动态信息提示交通出行；引导机关社区错时停车；鼓励学校和单位开行班车；提倡弹性工作制。

5.2.2 上海治理交通拥堵的措施

私车车牌拍卖；地面公交为主转向“轨交与公交车融合”；建设公交专用道、自行车专用道等慢行交通；积极推行P+R 公共停车场换乘试点。

5.2.3 广州治理交通拥堵的措施

适时适度提高停车收费标准总水平；加快构建两个新城区，提升三个外围城区，抽疏中心城区功能与人口；力争提高公共交通占机动化出行比例至65%及中心城区干道车速保持不低于25 公路/小时。

6 杭州市治理交通拥堵的对策建议

2011年10月8日起，杭州正式推出了错峰限行措施，一度缓解了杭城拥堵现象。但是时隔两年，截至2013年10月底，杭州城区机动车保有量已经超过110 万，是当时保有量的1.39 倍，错峰限行的成效已经被快速增长的机动车保有量所填平。杭州的交通拥堵问题再一次摆在面前。本文认为，治理交通拥堵是一个系统工程，结合杭州的实际情况，借鉴国内外城市治理交通拥堵的成功经验，提出以下对策建议。

6.1 行政干预

新加坡为了缓解交通压力，通过行政手段提高机动车的购买成本，并限制既有车辆的使用。目前，我国已有部分城市借鉴新加坡的做法，取得了初步成效。截至2013年年底，我国已有北京、上海、广州、贵阳和天津实施限牌措施。北京限牌实施摇号政策，5月将有153 万人参与摇号，中签比约为1 比80。

上海限牌采取车牌拍卖政策，2013年3月，上海车牌的拍卖价格突破9 万元，再创新高，上海车牌由此被称“最贵铁皮”。

广州限牌实施的是摇号+拍卖政策。贵阳实施的则是摇号+中心城区限行政策。

天津在全市实行小客车增量配额指标管理，增量指标必须通过摇号或竞价方式取得。同时，将在2014年3月1日起按车辆尾号限行，限行尾号与北京一致。

发达国家和城市缓解交通压力的另外一个做法是严格控制公务用车。一般来说，行政措施见效速度快，行政手段具有权威性，便于执行和监督。若运用得当，能够获得广泛的支持。

6.2 经济调节

杭州是东南沿海较发达的城市，经济发展水平较高，为了缓解道路交通压力，可以尝试提高中心城区和旅游景点停车费。例如，杭州市物价局从2012年4月29日，提高景区内停车场所和道路停车收费标准，同时在节假日、旅游旺季双休日期间实行上浮，在国庆、春节长假期间的每天早八点至晚八点，大型车每小时收费30 元，小型车每小时收费10 元；元旦、清明、五一、端午、中秋节小长假和旅游旺季双休日期间的每天早八点至晚八点，大型车每小时收费20 元，小型车每小时收费10 元。

6.3 城市交通外延支持系统

6.3.1 完善的公共交通运输系统

近年来，杭州市委、市政府在实施公交优先发展战略方面先后实施了一系列政策措施，取得了明显的成绩。目前，杭州已逐步形成轨道交通、公共汽车、出租汽车、水上巴士、免费单车“五位一体”的公共交通体系，并实现了主城区与两区、五县（市）的公交一体化。截至2012年底，全市共有公交车辆7582 辆，公交线路567 条，主城区公交线网密度达3.3km/km2，公共自行车6.65 万辆，出租车8600多辆。

杭州市交通运输局2013年制定了公交优先发展方案，目标是最终实现公交优先和公交优秀。根据《2013年度治理城市交通拥堵工作任务书》的要求，到2013年底，实现主城区公交分担率提高3 个百分点；公交车高峰时段平均运送时速提高20%；全市新增或优化公交线路10%、中心城区公交专用道里程（双向）新增50 公里；全市（含县市区）公交车辆数量比上年底总量增加10%；全市（含县市区）公共自行车增加5000 辆。轨道交通系统建设40 公里（含开工及续建）；市区新增出租车400 辆。

到2017年，根据“公交都市”申报方案，杭州中心城区公交分担率达到40%以上，基本实现乘客“5 分钟换乘、500 米上车”的目标。

杭州市通过发展和完善公交系统，有效提高公共交通服务水平，提高公共交通吸引力，提高人民群众对公交出行的满意度，提高城市公交出行分担率，缓解了城市交通拥堵的状况。

6.3.2 先进的智能交通系统

目前，杭州市交通运输局正在加快杭州市交通信息资源云平台一期工程的建设，整合分散在多个部门的交通信息资源，构建综合交通数据信息枢纽，实现交通信息交换与共享、交通信息分析与挖掘处理、辅助决策支持和综合交通信息服务等功能。

加快公交车智能调度系统升级，提高协调营运能力和运营信息的开发应用，完成车辆人员调配、智能调度、实时里程统计三个模块的开发应用，进一步加强对线路客流的调查、统计、分析，从而更有效地优化行车作业计划，优化公交线路及车辆配置。

6.3.3 前瞻性的城市规划与交通布局

新的城市交通规划充分考虑杭州市经济社会发展的现状和未来，对城区内的道路进行合理规划和优化，实现地铁、公交、公共自行车、水上巴士、出租车的无缝对接，最大限度地缓解杭州的交通拥堵情况。未来几年，是对杭州城市交通规划的检验期。

7 结束语

随着杭州人口的增长，居民对交通的需求越来越多，小汽车的拥有量和使用率高速增长。交通供给满足不了交通需求，治堵是当前和未来的重要任务。缓解交通拥堵是一项长期的系统工程。本文借鉴发达国家城市治堵的经验，结合杭州市的实际情况，提出了从行政干预、经济调节和城市交通外延支持系统三个方面共同着手，缓解交通拥堵的措施。

[1]刘晓.关于城市交通拥堵问题研究的文献综述[J].经济研究导刊,2010(04).

[2]刘波.缓解城市交通拥堵探讨[J].企业经济,2011(06).

[3]赵蕾.城市交通拥堵治理：政策比较与借鉴[J].中国行政管理,2013(05).

[4]何玉宏,谢逢春.制度、政策与观念：城市交通拥堵治理的路径选择[J].江西社会科学,2011(09).

[5]孙群郎.当代美国大都市区交通拥堵的治理措施[J].世界历史,2011(03).

[6]周军,苏云亭,梁彦彦.治理城市交通拥堵的国际经验与启示[J].价格理论与实践,2012(11).

[7]刘治彦.城市“治堵”国际经验借鉴[J].人民论坛,2011(01).