我国社会组织发展之法制困境与改革

(四川大学 公共管理学院，成都 610065)

目前我国已经进入经济社会急剧变革和转型的时期，呈现出社会危机多重复合、社会矛盾衍生多发、社会问题叠加频发的特点，这些问题给社会管理带来前所未有的难题，同时也给社会组织的发展提出了新的要求。作为一定程度上具有社会性、非营利性和非政府性特征的社会组织，在解决社会危机、缓和社会矛盾、提供公共服务等方面发挥着不可替代的作用，已成为我国社会建设和发展中的中间组织力量。改革开放以来，我国社会组织有了快速的发展，截至2012年底，全国依法登记的各类社会组织共49.2万个，其中社会团体26.8万个，民办非企业单位22.1万个，基金会2961个[1]。此外，据不完全统计，我国社会中存在的未在民政机构注册的各类社会组织总数不低于300万个[2]。党的十八届三中全会强调了激发社会组织活力的必要性和重要性，首次将“创新社会治理体制”写入党的纲领性文件，明确提出“要加强基层社会管理和服务体系建设，充分发挥社会力量参与社会管理的基础作用”。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的报告中，先后共13次提及“社会组织”，如鼓励社会组织服务经济社会建设、加强社会组织的管理与引导等，涉及的内容之多是前所未有的。“解放思想，解放生产力，还要解放社会活力”，这是十八届三中全会提出创新社会治理体制的一个目标创新和理论创新。这一系列新举措、新要求的出台，不仅表明党和政府对社会组织的重视，还预示着社会组织将在现代社会中发挥越来越重要的作用。但这些年的社会建设和管理实践表明，社会组织发展面临着某些难以预知的法制困境，由于相关法律法规不完善，一些基本问题和主要弊端逐渐凸显出来，必须加大改革力度，为社会组织发展构建良好的法制环境。一个健康有序的法制环境，有利于社会组织充分发挥其职能和作用，实现社会管理的创新。

一 建构社会组织发展的法制环境之必要性

1982年《中华人民共和国宪法》颁布，意味着中国法制建设开启了新篇章。随着社会主义市场经济体制的建立和改革开放的推进，党的“十五大”提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略方针，确立了中国社会的法治发展之路；“十七大”强调“全面落实依法治国的基本方略”；“十八大”进一步提出“坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略”，同时要“全面推进依法治国”；党的十八届三中全会确立了“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的宏伟目标。由此可见，建设法治国家，从而建构法治政府和法治社会已成为当务之急，构建完善的社会组织法制环境也是大势所趋。

社会组织自产生之日起在我国社会中就扮演着重要的角色。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的确立和不断深入，我国社会组织的体制在不断发生变化，单位组织改革使得单位人变成了社会人，治理的摩擦成本增加；基层社区变动使管理难度增加，一些地方的社会问题由于多年积累形成普遍民怨，很容易滋生群体性事件；农民居民自治组织因家庭生产承包制而逐渐弱化，一些农村出现了乡村空心化现象；社会大流动使得熟人社会变成了陌生人社会等。这些变化带来了一些新问题，加大了社会管理的难度，而现有的相关法律条款不完善，无法为解决这些新矛盾和新问题提供法制保障。

同时，由于社会组织自身存在组织的松散性、组织成员素质较低的局限性等，当缺乏法律约束和法制监管时，也会因为局部利益或眼前利益与国家整体利益和长远利益相冲突，可能导致社会组织因管理不善，而扰乱社会正常秩序和人们正常生活，影响社会稳定。健康有序、充满活力的社会组织体系，不仅有利于培育社会组织的自治能力，降低政府行政成本并提高行政效率，而且有利于辅助政府提高社会科学管理水平，实现政府职能转变。

综上所述，社会发展的大环境、社会组织发展中面临的困境以及社会组织自身的缺陷都深刻地表明，完善社会组织的法制环境势在必行。

二 社会组织法治困境之原因探析

就我国规范社会组织的法律法规而言，国务院先后颁布了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金管理条例》等行政法规，民政部也相继出台了《取缔非法民间组织暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》等部门规章，这在很大程度上有效规范了社会组织的发展。然而，从我国社会组织发展的法制环境现状来看，仍然存在一系列突出的问题和矛盾。

(一)立法层次低，法规内容不完善

有关社会组织的法律法规较少，且大多停留在行政法规阶段，全国人大常委会至今尚未制定一部针对社会组织的统一性法律。与日本相比较，日本针对各种社会组织颁布了专门的《社会组织法》，且在《日本民法典》中专章规定调整社会组织的法律条文，以规范社会组织的发展。同时，1998年颁布了《日本特定非营利活动促进法》，促使了日本更多的社会团体取得合法地位。目前我国不仅缺少调整社会组织的专门法律，而且调整社会组织的规范性文件也只有几部行政法规和一些部门规章，其他的几乎都是地方性法规，内容极不完善，法律体系的整体性、科学性和严谨性均有待提高。如近年来在国内被炒得沸沸扬扬的红十字会“郭美美事件”，充分说明了当前我国社会组织的法律法规内容有缺陷，致使其本身的行为遭遇到了困境。大多数涉及我国社会组织的法律规范，其内容仅仅只是一些抽象而简单的操作程序，如社会组织登记、注册等，对社会组织内部的管理制度、运转方式并没有系统而具有可操作性的规范。同时，现行诸多法律规范如民法对基金会和民办非企业单位的法人地位并未做出明确而清晰的界定。这就导致社会组织自身的发展缺少法律地位和法律依据，也使得社会组织在国际交流与合作中受到限制。此外，根据民事法律规定，社会组织的法人地位与单位法人地位存在严重的不对等关系，致使社会组织在社会管理中始终处于较为弱势的地位。

(二)社会组织立法原则不确定

社会组织快速发展，其重要性与日俱增，政府对于社会组织的行为规范，如组织设立、治理行为、责任要求等监督法则以及税法的各种税收减免规定，深刻地影响着社会组织的发展及其功能的发挥。在这种前提下，采用何种立场和理念作为社会组织的立法原则尤其重要。一方面，社会组织是公民社会中最活跃最重要的角色，积极培育社会组织发展，促进社会组织自治有利于公民社会的发展，是强化公民社会之道，也是转变国家和社会权力，体现还政于民、还政于社会的过程。社会组织自身也急切呼吁政府对其“松绑”，给予更大的自我管理空间，在社会管理中发挥更重要的作用。另一方面，社会组织在发展进程中也会出现很多难以避免的问题，如产生“志愿失灵”(voluntary failure)现象、个别社会组织滥用民间捐款、管理人员腐败等。从制度主义立场来讲，政府必须对社会组织的发展予以必要的法制引导和监管，使其行为有利于社会稳定。囿于多种原因，我国对社会组织的现行立法理念是“以限制为主”，采取的仍然是政府“控制型管理”取向。政府主要通过严格控制资格审批程序和数量限制等手段，对社会组织进行严格监管，这种“管控型”立法理念直接为社会组织发展设置了障碍。促进社会组织的自治和加强对社会组织管制是一对辩证关系，需要对政府和社会组织的适当角色和各自责任进行根本性度量。在把握社会组织立法原则时，不能够一味地强调管制或是放任，而要保持两者间一定的张力。

(三)社会组织健康发展遭遇合法性危机

社会组织合法性危机主要产生于两个方面，即外部合法性危机和内部合法性危机。“组织的外部合法性即是指组织的权威结构获得的组织外与组织相联系的社会的承认、支持与服从”[3]。法律制度不完善则是导致这种外部合法性危机的主要因素。一方面社会组织服务于社会，得到了社会公民的认可，获得了所谓的“社会合法性”；另一方面这种“社会合法性”，由于法律制度不健全，而无法取得真正认同意义上的合法性。严格登记管理制度的高门槛、双重管理体制下的“找婆家”以及政府的“不接触、不承认、不取缔”三不方针，都是法律制度不健全的直接体现，这使大量的社会组织游荡在法规的约束与保护之外，处于放任自流的状态。当下社会组织管理体制的弊端已经突显出来，其制度上的不足清楚地解释了当前我国社会组织繁多却又缺乏合法性的原因。正如有些学者所言，“我国社会组织尽管未能取得合法的生存资格，却因为拥有合法性而获得管理主体所默许的生存空间”[4]。由此，在制度取向上要重新平衡和审视。“组织内部合法性即是指组织的权威结构所获得的组织成员的承认、支持和服从”[3]。内部合法性主要源自于社会组织各内部成员对于该社会组织的认同感、认同度。社会组织的发展如果不能得到社会组织内部成员之间的认同感，那么社会组织就会面临解体，其发展就会严重受损。

(四)现有法律法规限制社会组织取得合法身份

我国目前对社会组织成立条件(包括法律要件和组织要件)要求较高，使许多社会组织难以达到其规定。如《社团登记管理条例》第十三条第二项、《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十三条第二款第三项规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或相似的民间组织，没有必要成立[5]。1990年，《民政部关于清理整顿社会团体的请示》(国务院办公厅转发)中提出，对不符合社会需要、重复设置的社会团体，要予以撤销或者合并。这一系列的规范性文件和政策出台，从积极意义而言，是为了限制一些社会组织和团体之间出现恶性竞争，从消极意义而言，又极大地限制了一些社会组织的成立和发展。由于对社会组织成立的限制条件越来越多，使得很多社会组织很难得到行政管理部门的正式认可。一些社会组织被要求必须有相关政府部门为其担保，或是对其财产数额、会员数量、组织规模等做了严格规定，这些限制因素不利于社会组织的发展。

三 我国社会组织法制环境之改革

(一)加快与社会组织发展有关的立法：从单一到混合

首先，选择适当的立法方式。目前，有关社会组织立法一般采用三种模式。一是统一立法。根据中国国情并借鉴世界上其他国家的立法经验，有必要制定一部统一的《社会组织法》，从而界定社会组织的法律地位，规范我国存在的各类社会组织的行为，鼓励社会组织发挥其自治作用和社会管理职能。二是分散立法。即根据社会组织自身的特性，具体问题具体分析，制定出符合该社会组织自身特点的法律规范，如《社会团体管理法》等。三是混合立法。该立法方式已在我国行政法律中得到体现。如我国的《行政许可法》，只从外部制定了行政许可的大框架与结构，涉及到具体行政行为，则依照特殊法实施，但特殊法原则上要符合《行政许可法》的基本要求。从我国实际情况分析，“混合立法”既具有概括性又具有可操作性。其原因在于，我国正处于发展转型阶段，社会关系复杂多变，社会组织管理社会事务也涉及到社会各个领域，采取混合立法方式，在一般法规确立一些基本原则的同时，又由特殊法规规定特殊社会关系领域，既保证法律的完整性和统一性，又适应法律关系的多变性和灵活性，而且地方具有立法权的机关又可根据本地特殊情况予以适当的补充和修改。

其次，确立立法的指导思想和基本原则。立法思想的确立对于加快完善立法具有指导作用。社会组织在发展过程中必须转变观念，树立“以人为本”的理念，充分发挥其为社会和公民提供更多服务的职能，体现人文关怀。社会组织的发展从根本上说就是建立在高度发达的市场经济与公民社会的基础之上，其本质要求就是为社会提供服务。同时，要进一步保障公民的结社权。民政部按照国务院指示，曾致力于结社立法的起草工作，并于1993年形成送审稿并报送国务院，但时至今日仍无下文[6]。近些年来，社会组织伴随着市场经济体制的深入发展以及民主理念的树立取得了较大的成就，但是，在一些立法中仍然存在着限制公民正当结社权的内容，导致了一些游离于法律之外的社会组织存在。

社会组织立法的基本原则对社会组织的具体制度之建构具有根本性意义，其中包括自治原则和法治原则。自治原则即是指社会组织在法律上可依法自治和自我管理，有相对独立的地位和权利，不受其他组织或者个人权利的干涉。自治是一种手段，也是一种目的。社会组织的自治，既可以保障社会组织本身健康的发展，又可以帮助提高行政机关的工作效率。法治原则对社会组织的意义在于，从社会组织的创立、发展到终止，整个过程的内部及外部行为都必须符合法律的基本要求。社会组织的权利和权力应当依据宪法和法律而享有。宪法是社会组织的权利来源，所以社会组织在发展的每一个环节都必须依照宪法的要求，制定其组织章程和具体内容。同时，社会组织不能随意行使宪法所没有规定的权利，即“法无授权皆禁止”，否则必须承担相关法律责任。

最后，加快现代社会组织体制的形成。从国情出发，盘活现有社会组织资源的存量，扩大社会组织资源的增量，通过体制内改革和体制外发展的双轨驱动来实现[7]。制定法律也需要在体制内和体制外分别进行，一方面保障社区组织、事业单位和人民团体改革，盘活现有存量；另一方面促进民间社会组织数量的扩大。

(二)政府依法实行监管：从无序到有序

首先，政府必须尊重和保护社会组织。自治权利的来源是政府职能与社会职能的自然分工，权力的行使旨在维护特定社会公共事务领域中的正常秩序，不以追求利益为目标。从此意义而言，自治权利与政府权力具有同源性和同质性，合法的社会自治行为应当受到政府的鼓励和保护，政府应当尊重社会组织，并为社会组织自治权利的行使提供良好、有序的法制环境。

其次，监督社会组织在宪法和法律范围内开展有序活动。社会组织与其他任何组织一样，并非都是圣洁的天使，不同的社会组织对公益的理解可能存在偏差，社会组织与社会组织之间、同一社会组织在不同时间内与政府及其部门都可能产生一些矛盾，社会组织的发展也可能背离其方向。因此，政府对社会组织的建立和发展予以监督和管理是必要的，政府要监督和管理社会组织的设立及相关活动在宪法和法律范围内有序地运行。为避免社会组织的消极作用，政府立法要在防止社会组织失控和保持社会组织独立性之间寻找恰当的平衡点，如建立新的准入制度、进行分类管理以及成立统一的日常监管机构等。

最后，监督社会组织依法自治。社会组织之间的内在联系，既不是隶属关系，也不是同缘关系，而是一种平等的对话关系，这种平等关系建立于相等的平台上，任何一方都不得凌驾于另一方之上。因此，政府只有依法监督社会组织，才能使社会组织之间依法自治。一般而言，政府应从下列几个方面行使监督权：一是监督其章程的修订，社会组织的章程必须随着社会发展和组织本身的发展而进行适时修正和更新；二是监督其不可有牟利行为，对社会组织的资产应进行严格管理，禁止个人从社会组织中、社会组织向政府牟取非法或不正当利益；三是监督其不可进行非法交易，各社会组织成员间不得进行危害组织的不合法的交易，不得牟取私利。

(三)完善相关司法体制和执行制度：从垂直到嵌入

首先，保障社会组织合法权益。社会组织的产生在本质上是政府将部分管理权交还给社会，让社会本身发挥管理社会的功能，从而实现治理社会的良好结果，这是社会进步的标志。一方面，社会组织的自治并非绝对的，必须在法律之下依法自治；另一方面，政府也应当提供有效的法律救济途径，尤其是司法保护途径，从而保障社会组织的合法权益不受侵犯。当前，我国普遍存在着政府对行业组织介入太多太深的现象，甚至对有些社会事务直接干预，而相应的司法制度却不能为社会组织提供正当的法律救济途径，这不利社会组织自身的发展。俄罗斯《联邦社会团体法》(1995年)第十七条明确规定：“禁止国家权力机关及其领导人干涉社会团体的活动”，当社会组织的权利和利益受到政府和其他组织侵犯时，社会组织有权提起诉讼[8]。其规定的目的在于，政府不能够通过权力强行介入解决社会组织自身的问题。因为政府的介入不利于社会组织的良性发展，如果社会组织不能健康地发展，就不能有效地为政府提供社会管理服务，影响政府效率的提升。

其次，加强司法机关救济的力度，保障社会组织的健康发展。社会组织在发展过程中会面临很多法律问题，这就需要强大的司法部门为其权利保护提供基础。而我国现行的司法制度存在着缺陷，使得一些政治团体和个人可以利用这些缺陷保护一些社会组织的非法利益，而侵犯另一些组织和机构的权利和利益，这与社会组织发展的内在规律背道而驰，导致少数社会组织间存在着不良竞争。

最后，规范政府相关职能部门的执法行为，定期开展评议考核，完善评估体系。针对当前一些政府职能部门存在乱执法、乱收费、违规罚款等现象，要切实规范政府行为，将评议考核相关职能部门“嵌入”到政府的工作内容中，定期不定期地展开评估。对于评议不合格的，政府职能部门应要求其进行整改，整改不合格的要依照相关法律、法规追究其行政或法律责任。

(四)加大法律政策支持和倾斜力度：从动态到常态

首先，完善政府相关扶持政策。在税收上，继续推动社会组织优惠税收制度的建立，在允许的范围内尽量加大“普惠式”力度，研究并完善有关社会组织的相关人力和社会保障政策，改革当下不利于社会组织发展的行规及社会政策，用政策支持保障社会组织发展。政策支持需由动态化向常态化转变，社会组织要发展，政府对于社会组织的支持需要一以贯之。

其次，加强相关法律保护和倾斜力度。在政府购买社会组织服务，社会组织参与各类结社活动、从事各种商业活动等方面，社会组织均需要法律的保护。政府应有意识地用法律和政策引导并支持社会组织发展，进一步开放其活动空间，保障国际公约和宪法规定的结社自由等权利，支持社会多元化与宽容性的发展，促进社会管理创新，弥补公共部门的功能失灵。

最后，增加相关法律规范的可操作性。部分地方政府制定了有关社会组织的相关规范性文件，这些规范性文件大多“空而大”，往往只是形式主义的，毫无操作性可言，这使得社会组织的正当权益也成了“空中楼阁”，无法得到保障。因此，应因地制宜地制定相关规范性文件，从而提升法律的时效性和执行力。

参考文献：

[1]白皮书：全国依法登记的社会组织近50万个[DB/OL].[2013-05-14].中国日报网.http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/content_9026310.html.2013-05-14.

[2]杨青.中国民间组织现状及发展趋势[J].新远见，2012，(6):19-27.

[3]赵孟营.组织合法性:在组织理性与事实的社会组织之间[J].北京师范大学学报,2005,(2):119-125.

[4]周玲.中国草根非政府组织的合法性危机与治理困境及应对策略探析[J].重庆大学学报,2009,(2):97-103.

[5]孙静.我国非政府组织面临的法制困境与对策[J].法制与社会,2011,(21):163-164.

[6]马俊军.宪法结社权的实现——中国社会组织立法：培育与监管的平衡[J].理论界，2013，(7)：89-92.

[7]李培林.我国社会组织体制的改革和未来[J].社会,2013,(3)：1-10.

[8]俄罗斯社会团体法[EB/OL].2002.http://www.chinanpo.gov.cn/1631/22310/newsindex.html(2006-04-11).