新型城镇化背景下农村学校布局的重构

李潮海

（辽宁教育研究院 基础教育研究所，辽宁 沈阳 110034）

随着经济和社会的快速发展、城乡基础设施的不断完善，我国城镇化发展到了一个新的历史阶段，城镇体系布局日趋合理，大、中、小城市和建制镇协调发展格局基本确立，呈现城市——城市群——城市带的发展趋势，各地城区已经成为扩大增量、优化结构的主战场。我国城镇化的加速发展，缩小了城乡差距，加速了农民向市民转化的步伐，城市文明和城市意识的传播不断向农村深入，农村人口对优质教育的需求愈加强烈，尤其是原来的学校布局已经不能满足新形势下教育改革和发展的需求，农村优质教育资源严重不足且分布不均衡的问题开始凸显。如何解决这些问题？根据国家《中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》精神和《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》（国办发［2012］48号）文件要求，因地制宜进行农村学校布局调整，科学合理配置教育资源，成为目前教育改革发展的迫切任务。

一、新型城镇化给农村学校布局带来了系列教育问题

随着城镇化的加快推进，第二、三产业不断向城镇聚集，大量农村人口和劳动力向城镇转移，随迁适学人数不断增多，部分城内学校出现了大班额，而农村学校却出现了空巢现象。同时，在学校布局、资源配置、师资水平、交通安全、住宿饮食、教育教学管理等方面出现系列问题[1]。

（一）新型城镇化引发教育资源向城镇聚集，部分农村中小学的教育资源逐渐失去功能

随着撤乡并镇，农村中小学也进行调整，相对集中，大部分分布在各乡镇和集镇所在地，这里交通便利，学生人数也较多，学校规模较大，资源配备也较好。随着农村家庭经济条件的不断改善，为了让孩子享受到比较好的教育，大多数农民都尽量将孩子送到这些学校读书。为了满足大多数学生的需求，这些学校都普遍实行寄宿制，并且开通接送学生的校车，以前在村小就读的学生大多数也被吸引到这些学校来上学。随着城镇化进程的加快，流动儿童大量涌入城市，并要求在流入地接受教育，城市学龄儿童少年数量呈现快速增长态势，在资源和人口不断向城镇聚集的同时，乡村逐渐空心化和边缘化，乡村教育也面临生源不足、经费不足、质量下降等诸多问题。另外，尽管这样，部分乡村小学地处偏远，交通也不便利，有些适学儿童只能在这些村小上学，为了保证当地这些孩子上学，这些学校不能撤销，虽然学生人数很少，但是为了完成国家要求的教育教学任务，师资配备和其它教育教学设施设备仍然要按照标准进行配置，以致教师和其它教育资源的功能不能最大限度地发挥，造成了很大的浪费，出现了教师配备难以实现专业化，办学效益低下，教育教学质量难以保证等问题。

（二）新型城镇化引发学龄人口流动频繁，农民工随迁子女教育问题日益凸显

随着城镇化的迅猛发展，进城务工农民出现从农村向乡镇集中、乡镇向县城集中、县城向市区集中的现象。进城务工农民子女数量规模也在逐步扩大，学龄人口流动成为教育改革发展中的新问题。由于部分打工人员的职业缺乏长期性和固定性，导致学龄人口也在短期内频繁流动，缺乏稳定性，每学期初都有学生由于父母工作的变动而转学，给学籍管理和学生的学习连贯性造成很大影响。农民工随迁子女接受教育的学校经费补助不足和现行高考政策按省招生的机制也成为制约农民工随迁子女公平接受教育所不容忽视的问题。进城务工随迁子女的文化底蕴、心理素质、行为习惯等方面出现的问题也日益凸显，成为教育改革和发展过程中需要教育部门及全社会合力解决的重要问题。

（三）新型城镇化引发城乡教育不均衡，农村学校布局已不适应教育改革发展的需要

新型城镇化实质上就是人的城镇化，伴随着城镇数量与规模不断扩大、城镇结构与功能发生转变，农村人口和劳动力开始不断向城镇转移，二、三产业向城镇聚集发展，城市生活方式不断扩散和传播。伴随着劳动力人口的大量流动，形成了数量庞大的流动儿童和留守儿童，给城乡基本公共教育服务供给水平带来了巨大压力。“十二五”期间，随着城镇化进程的加快，流动儿童大量涌入城市，并要求在流入地接受教育，学龄儿童少年数量呈现快速增长态势，这对城市的教育资源配置方式、学校布局都提出了更高的要求。据调查了解，原有教育布局调整存在一些问题，还需不断完善。主要表现在：调整之后加重了教师的额外工作负担，加重了学生的家庭经济负担，加重了学生生活的压力。还有一些地区的教育布局结构调整并没有朝着教育发展均衡化方向发展，相反，由于对较高质量教育的向往，农村生源涌入城市，阻碍了农村社会的发展，把本已存在的城市与农村教育之间的差距愈拉愈大。而农村人口的锐减、活力的缺乏、社会经济文化水平的降低，将使农村社会走向落后。所以在乡村如果有一所学校的存在，对农村的发展是有利的。区域文化对学生的人格发展也起着潜移默化的引领作用。目前，“学校撤销将导致区域社会的荒废”“农村小规模小学有其教育优点”的论点被广泛提出，这些论点的提出，引起我们对教育布局的调整有深刻的思考。

二、新型城镇化给农村学校布局调整带来了机遇和挑战

当前，在应对国际金融危机的同时，由于市场波动，不仅加快了产业结构升级的步伐，还大幅度降低了城镇化的成本，为城镇化快速发展带来巨大的机遇。城镇化的迅速发展使原有的产业布局、人口布局发生很大变化。学校是为社会培养所需人才的场所，它的布局是随着经济社会的发展变化而变化的，所以在城市建设总体规划和农村小城镇建设的布局调整下，优化学校布局调整成为推进城镇化进程步伐的必然。

（一）城市建设总体规划为农村学校布局调整创造了契机

农村小城镇建设促进了新校舍建设和校园环境建设，办学条件有了很大的改善，提供了优质的教育资源，同时要求农村学校布局加快进行有效整合，从而衍生出“农村基础教育城镇化”的发展模式。所谓“农村基础教育城镇化”,是指通过调整农村学校布局,减少村办中小学校,尽可能地扩大农村建制镇或传统集镇所在地中小学校的规模,提高教育教学质量,最大限度地发挥学校规模效益。随着城镇建设速度的加快和农村生源向现有城镇学校集中的状况，城镇中小学的办学规模不断扩大，农村学校重新布局调整成为目前教育改革和发展的迫切任务。

（二）农村城镇化的发展要求职业院校和高等学校布局发挥“科教兴农”的重要作用

城镇化使中小城镇星罗棋布，需要大批有知识、有文化、有能力的人才，从事城镇规划、城镇管理、发展经济、发展教育、发展文化体育事业、发展社区服务等。大批受过高等教育的人才从事这些工作，有利于加快中小城镇的发展和提高人民的物质文化水平，有利于整个社会的稳定。随着科技和经济的发展，职业院校和高等学校的功能有了很大的变化，已经不仅仅是培养在校学生，而且在当地经济、科技、文化事业中将发挥越来越大的作用，尤其职业院校，根据社会需求，通过开设特色专业，紧密地为当地的经济建设和社会发展服务。面向农村，要提高技能型人才培养质量和能力，继续做好农村劳动力转移培训和农村实用技术培训，向农民传播先进文化理念、倡导现代文明生活方式，加快城镇化进程。坚持以农业现代化为基础、工业化为主导、城镇化为支撑，调整农村产业结构，促进县域经济加快发展，带动农村各项事业全面进步，成为“科教兴农”的重要力量。

三、新型城镇化背景下农村学校布局调整的策略

城镇化背景下，城乡布局重新规划要求学校布局也相应调整，这是教育为社会服务功能的充分体现。学校布局调整要适应城镇化过程中人口集聚的需要，更要适应近些年适学人口相对减少的需要，进行科学规划，适度调整。

（一）农村学校布局调整的总体原则[2]

坚持城乡统筹、均衡发展原则。统筹教育与经济社会、人口变动的协调发展，统筹城乡、区域、校际之间各类教育的均衡发展，促进城乡教育全面、协调、可持续发展。

坚持合理布局、注重效益原则。学校布局要立足实际，因地制宜，着眼长远，合理优化教育资源，提高规模效益；要重点考虑农村县城和人口稠密地区教育发展的需求。

坚持就近就便、统筹兼顾原则。学校布局要充分考虑学生的年龄特点和成长规律，兼顾提高教育质量和方便学生就近上学的需求，让农村适龄儿童少年就近就便接受良好义务教育。

坚持科学规划、分步实施原则。学校布局调整要把广大农民群众及其子女的根本利益与受教育权利放在第一位，充分考虑农村地理环境的特殊性和农民群众的可接受程度，科学规划布局调整，同时要坚持先易后难，稳步推进，分地区、分阶段逐步调整。

（二）新型城镇化背景下农村学校布局调整的总体思路

按照“教育结构优化，资源配置优良，整体布局合理，追求办学效益，保证就近入学”总的指导思想，坚持公办学校“划片招生、就近入学”的制度[3]，既要考虑到城乡人口不断流动、学龄人口不断变化、当地农村地理环境、交通状况、教育资源条件保障能力、学生家庭经济负担能力等因素，又要充分考虑学生的年龄特点和成长规律，在满足本地区教育需求的基础上，有效整合教育资源，同时还要保留必要的村小和教学点，形成学校布局合理、教育投入集中、教师资源集约、学生需求满足的良好局面，以此推动农村教育事业持续均衡发展，让所有农村适龄儿童少年都能就近接受良好义务教育。

（三）新型城镇化背景下农村学校布局调整的有效举措

第一，要加强农村幼儿园的规划与建设。根据国家《中长期教育改革和发展规划纲要》（2010—2020年）提出的“要重点发展农村学前教育”的要求，结合新农村建设和中小学布局调整，在现有公办幼儿园的基础上，利用现有村办小学资源和部分九年一贯制（寄宿制）学校资源举办公办幼儿园，完成所有乡镇标准化中心幼儿园建设任务。推进幼儿园标准化建设进程，依托幼儿园建立0-3岁早期教育机构，逐步推进0-6岁学前教育一体化进程。

第二，要科学制定农村中小学布局调整规划，确保当地学生方便就学措施到位。按照区域空间布局规划、学龄人口变化趋势以及中小学办学设施标准，合理制定区域内中小学布局规划。在县镇，以县城为重点，通过优化资源配置，促进教育集中发展，进一步放大教育资源，确保每一个孩子都能“有学上、上好学”，并建立社会扶助机制，切实保证贫困生入学。紧紧抓住新城区建设、老城区改造的契机，把学校布局调整和县城建设紧密结合起来，充分预留学校建设用地，高标准建设。在做好原有学校建设的基础上，在行政新区建设九年一贯制学校和高标准城区幼儿园。在农村，以乡镇为核心，通过调整学校布局，推动教育均衡发展。同时要重点解决学校布局调整产生的突出问题，如寄宿制学校的教室、学生宿舍、食堂、饮用水设备、厕所、澡堂以及取暖等设施标准化建设问题；学校管理、服务、保安人员的配备问题；校车配备与管理问题；大规模学校管理和“大班额”等问题；[4]均需站在办人民满意教育和社会主义新农村建设的大视野下，由政府部门牵头保障经费，理顺体制机制障碍，积极寻求破解路径。同时在一些偏远地区要适当保留必要的教学点，可以采用联合办学、寄宿办学、乘车上学和推进实行教师“送教”“支教”“走教”等多种模式，让这些村小和教学点的学生都能享受到优质教育资源，从而促进义务教育均衡发展。

第三，要因地制宜，用多种模式布局农村中小学校。一是因地制宜推进满足条件的农村初中进城的模式。将邻近县城，条件比较成熟的农村初中集中到县城统一办学。通过实施农村初中进县城办学工程，来全面提升基础教育整体水平，实现基础教育均衡发展，最大限度满足人民群众渴求优质教育的愿望，为全面提高农村劳动者整体素质，加快小康社会的建设奠定坚实的基础。二是继续推进九年一贯制模式。加强农村九年一贯制学校内部设施建设，对已建成的农村九年一贯制（寄宿制）学校继续加大投入，重点加强学校配套设施建设。要根据学校正常运转和不断发展的需要，尽快完善学校的设施设备，解决学校采暖、交通、困难学生生活补助和教职工延时工作补贴等困难和问题。同时，要加强对农村九年一贯制（寄宿制）学校的管理和指导以及对校长和教师的培训，对群众普遍关注的学校伙食、交通等收费项目和标准提出指导性的意见。三是选择邻近学校集中办学模式。对未完成九年一贯制（寄宿制）学校建设的地区，要根据当地的适龄学生数量的变化趋势和原有教育基础等实际情况，在普遍调研、征求意见和科学论证的基础上，提出切实可行的学校调整规划。如将邻近的农村初中合在一起集中办学，选择合适的位置，新建或改扩建原有校舍，将整合后闲置的校舍改建成一批高标准的乡镇标准化小学和幼儿园，稳步推进小学小班化教学。四是保留必要的村小和教学点，并加强办学条件、师资队伍的建设，提高村小和教学点的教育教学质量，满足所有孩子享受优质教育的需求。

第四，要妥善处置布局调整后农村闲置校舍。坚持“教育资产国有”的原则，体现“合理、有效利用是最好的保护”总要求，由政府统筹，依法处置，收益投入到新的九年一贯制学校建设中去，确保公共财产不流失，保证教育资源得到最佳利用。在理清产权关系的基础上，由各市统一处置。即由市政府成立闲置校舍资产清算领导小组，成员单位由财政局、教育局、审计局、监察局等组成，在清产核资、进一步摸清底数的基础上，由市校舍资产清算领导小组统一管理，在公开、公正、公平的原则下，采取拍卖、出租等市场运做的方式对资产进行处置，取得资产效益的最大化，闲置校舍变卖和处置收入要缴入财政帐户，专款专用，用于新建校舍和发展农村学前教育等追加投入，不准挪作它用。对于位置和综合条件较好的，撤并初中尽量给中心校；撤并的中心校、村小学能够办幼儿园的，则改造成较有规模的幼儿园；没有利用价值的则出租、出售。一是由乡镇政府出资，建设附属配套工程，以闲置校园和校舍置换出建设资金；二是公开招标出售，置换资金用于九年一贯制（寄宿制）学校建设。

[1]李立国.我国城镇化进程中的教育战略重点[J].现代教育管理，2013（5）：19-24.

[2]李潮海“.十二五”期间辽宁基础教育学校建设资金需求情况分析[J].现代教育管理，2013（3）：39-43.

[3]吕银芳.法理学视域下如何办人民满意的农村义务教育[J].现代教育管理，2009（7）：14-16.

[4]啸虎.城镇化进程中的农村基础教育问题与对策[J].内蒙古师范大学学报：教育科学版，2005（8）:30-32.

【责任编辑 王凤娥】