产业结构升级背景下我国政府职能转变分析

柏宇光，刘 颖

（1.东北财经大学工商管理学院，辽宁 大连 116025；2.铁岭市综合执法局，辽宁 铁岭 112000）

从计划经济时期到市场经济时期，我国的经济体制的变革也使我国政府职能发生一系列的变化。计划经济时期政府包揽的局面已被逐渐打破，过渡到让企业和市场进行自主管理。政府则将其工作重心逐步转向维护市场秩序以及为企业创建公平自由的发展空间等。转变政府职能，在当前我国行政体制改革中势在必行，调整政府职能，建立一种政府、市场和企业三位一体的有效率职能分工体系，有利于提高政府服务水平，改善政府服务质量，加快我国产业结构优化升级，对建设社会主义和谐社会具有理论意义和现实意义。

一、我国产业结构的发展现状

产业结构，即各产业的构成及各产业之间的比例关系。产业结构升级意味着产业结构从初级的形式向较高级的形式转换。在我国的经济发展中，粗放型的增长模式一直处于主导地位，过度盲目地追求数量的扩张，包括GDP的增长和经济规模的扩大。同时政府仍然过分控制着资源配置的主导权和对企业发展的干涉权。目前，我国大部分城市和地区已经进入到经济高速发展的阶段，产业结构的发展也随之呈现出许多新问题。

（一）传统产业升级空间小

在全球经济发展的背景下，世界发达国家为抢占下一个经济增长点，提出了“低碳经济”“再工业化”等新的经济理念来缓解金融危机对本国经济带来的冲击，同时国际经济格局遭遇到前所未有的挑战。在此背景下，我国计划经济时期以廉价劳动力为比较优势以及过度依靠自然资源与能源的传统产业结构也正发生深刻的变革。调整粗放型发展到可持续的发展方式，是我国在转型期经济发展与产业结构优化升级所面临的当务之急。

（二）自主创新能力不足

在产业结构优化转型的初期，各个国家通常是引进国外先进的知识和技术来帮助本国产业结构优化升级。尽管我国科技水平不断提高和经济速度不断加快，但是我国企业内部的自主创新能力和自主研发水平仍不完全符合国际化标准。

（三）资源环境压力加大

近年来，我国的经济增长速度一直很快，但与此同时高能源消耗给环境造成破坏带来的成本支付越来越多。随着经济社会不断发展成熟，国内原材料、资源能源以及劳动力的成本不断加大，导致我国传统产业结构在成本方面的比较优势大幅下降。由于传统产业的高耗能、高污染的特点，各地方政府过度追逐GDP的增长导致我国自然环境资源的承载能力已经达到极限。

（四）高端产业和核心技术受限

我国目前仍处于发展中国家的行列之中，许多产业单纯依靠引用国外先进科学技术来实现，选择这样一种途径无疑将面临着许多潜在的风险。由于高端产业和核心技术受到来自发达国家的多重限制，同时我国在知识产权保护方面比较落后，目前尚未建立起完善的知识产权保护体系，因此，在高端产业和核心技术的引进方面，我国经常会受到发达国家附加条件的限制。许多发达国家为保护本国高端产业免受损害，避免将高新知识和先进技术向我国转移。

二、我国产业结构升级对政府职能转变的挑战

近年来，我国在政府职能转变方面已经取得阶段性的进展，初步对政府与社会、市场和企业之间的关系进行了规范调整，主要表现以下几个方面：政府由微观层面上的直接干预逐渐转向宏观层面上的间接调控；政企分离调整已有明显成效，企业逐步成为市场经营和发展的主体；市场秩序的维护和经济监管的职责在政府的监督指导下进一步完善；地方性公共设施的建设、经营和管理职能不断加强；政府在改善民生方面提供量的保证、质的保障，公民的生态环境逐渐受到重视。但是在产业结构升级的背景下，我国政府职能的转变依然面临着严峻的挑战。

（一）社会管理职能需要明确

政府的社会管理职能是指政府对社会事务进行管理的职责和功能。改革开放以来，政府对社会事务的管理和对公共提供的服务职能尚未达到发达国家的水平，这就给社会的进一步发展带来阻碍。计划经济时期政府过度干预经济，使得市场规则让位于政府管制。放眼世界，尽管世界多数国家都选择市场经济，但真正建立起规范的市场准则的国家却微乎其微，这就是由于尚未建立公平的法治环境和规范的民主制度，导致陷于权力设租、寻租的权贵资本主义的泥潭中。因此，有必要建设以有效市场为必要条件的有限型政府，根据我国社会的自主管理与自我组织能力不强的现状，明确规范政府的社会管理职能。

（二）经济调节职能需要强化

经济调节职能是指政府对国家经济开展的全局控制和宏观治理，是保障经济稳定快速科学发展的必要条件。市场经济的运行主要依靠市场自发调节，然而在市场运行的过程中，不可避免地存在市场失灵的现象，因此保证市场经济正常运行离不开政府的宏观调控，在经济转型时期显得尤为重要。政府要在宏观层面上对社会经济事务产生的问题与困难进行密切跟踪，对市场失灵情况进行及时校正和改善。此外，由于近些年社会的中介组织并未达到发达国家的完善水平，因此依旧需要政府来协调解决，一旦政府职责上有所疏忽，就会导致缺位现象的出现。

（三）市场监管职能需要规范

政府的监管职能主要是通过对各级市场主体的监督和管制，维护市场主体经济秩序的正常运行。在转变政府职能的过程中，构建和谐发展的市场环境、实现市场经济秩序的高速发展、防止行业垄断局面的出现以及保护我国知识产权免受损害就显得尤为重要，如果实施不好必然出现执法随意的现象。首先在市场监管职能方面，政策不均衡就会对市场秩序产生较大影响，进而导致税源外流、资金流失、虚假外资局面的产生，对市场经济的健康发展带来破坏性的影响；其次，市场监管力度不足。市场监管机构尚未有明确的职能分工，各部门之间缺乏有效地协调配合，多方管理、重复执政的现象使得我国市场监管的局面混乱。

（四）公共服务职能需要重视

在公共服务职能方面，我国政府对公共产品、公共服务的质量和数量上的供给与公众需求之间还存在较大缺口。我国在改革开放之前，国民经济基础薄弱，政府没有提供足够公共产品和公共服务的能力，因此在供给上政府没有给予应有的重视。改革开放后，政府职能的重点逐步转移到市场经济的建设上来，经济社会取得较快发展，社会保障、文化教育、医疗服务等公共产品的发展与发达国家相比较缓慢，表现出明显的滞后性。近年来，尽管我国政府清楚地意识到公共服务对改善民生的必要性和重要性，加大对公共事业的投入力度，但是与人民群众日益增长的公共服务需求还存在一定差距，要从根本上彻底转变公共服务职能，我国政府还需克服更大的困难。

三、产业结构升级背景下政府职能转变的建议

促进政府职能的转变，需要我国政府以科学发展观为指导思想，制定正确的发展方针和路线。在产业结构升级的背景下，我们要抓住经济转型期的各种机遇，来面对前进道路上的挑战与困难。在相关国家发展方针政策的制定方面，做好自身制度改革工作，适应环境带来的改革机遇，双管齐下解决好产业升级过程中的问题。

（一）建设法治政府和服务型政府

科学的宏观调控、有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。

强化“以人为本”的现代服务理念，将政府职能切实调整到以提供公共服务为宗旨，为社会、企业和公众提供周到的服务，建立一个管理有效、服务周到、承担责任的政府，加快形成服务型政府的新格局。切实完成从微观上直接管理到宏观上间接监管的调整方向的转变。同时加快完成行政审批制度改革。行政审批制度是政府对经济社会进行宏观调控的重要手段之一，不仅有利于资源的有效配置，而且在市场秩序维护和企业公平竞争的保障方面起到至关重要的作用。

（二）加快产业政策的优化调整，促进政府职能重心的转变

我国经济发展正处于从“要素驱动”转为“创新驱动”的重要转折时期，传统产业发展面临的国内外发展环境出现显著的变化，传统的产业政策已不再适应当今经济发展的要求，因此应加快推进经济体制变革。企业在产业结构优化升级过程中将面临更大的困难与阻力，需要政府推出切实有效的产业政策，支持和保障企业进行深层次的结构变革。从我国现有的产业政策来看，长时期内一直以资金支持和国家重大科技专项为主，这种政策有利于技术来源的扩大，同时能够降低技术的引进成本，但是对于促进整体产业实现真正的优化升级却存在着局限性。我国应在充分发挥市场机制前提下，进一步创新政策工具，给企业创新发展和产业升级创造公平的市场竞争环境并提供足够的动力。

（三）重构政府与社会、市场、企业之间的关系

经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。建设法治型和服务型政府的根本，是完善和处理政府与社会、市场以及企业之间的关系。我国政府要实现从全能型政府向有限型政府转变，把经济调控、市场监管和社会管理服务作为工作的中心，尤其重视社会管理和公众服务等社会型事业，处理好以下三种关系：

1.政府与社会的关系

政府与社会的关系是产业结构优化升级期间着力要进行保障和改善的部分,转变的重点是改变过去“大政府、小社会”的模式，建立起政府和社会共同管理的新型政府。政府应当放权社会，仅在政策上给予一定支持和在财政上辅以适当的资助，充分发动社会公众的力量进行社会事务和公共服务的管理，在活动进行中给予严格的监管。同时明确政府应承担的责任，构建系统完善的服务型政府新格局，切实解决关乎民生发展的难题。

2.政府与市场的关系

在政府与市场的关系方面，首先要充分发挥市场在社会资源的优化配置中起到的基础作用，建立以市场为导向、以市场为主体的新格局。与此同时，政府应准确定位，弱化政府直接微观经济干预职能，减少行政审批程序的复杂度，提高市场在加快经济建设运行中所起的作用。在减少政府对市场经济运行干预的基础上，要切实负责构建良好公正的市场环境，维护市场经济秩序良好运行，促进国民经济的发展。

3.政府与企业的关系

对于正确处理政府与企业之间的关系，首先要着重建立新型的服务企业管理体制。加快实现政企分离，使企业逐步成为市场经营和发展的主体，从而减少政府对企业经营的干预和制约。完善市场运行制度和规范的确立，对不同类型企业一视同仁、平等对待，借鉴发达国家的咨询服务体系，构建良好的社会信用系统。

四、结语

产业结构升级背景下的政府职能转变，仅仅依赖市场机制或者过于依靠政府干预都会导致经济发展的低效和混乱，因此定位市场的控制范围和转变政府职能是解决的重点。与发达国家完善的市场经济体制相比，我国要在短时期内从传统的计划经济体制迈向市场经济体制，必须完成体制内的关键变革。凡是政府应该管的要坚决管好；凡是市场能决定的就交给市场；凡是社会有能力承担的就放给社会。在产业结构优化升级的背景下，健全市场经济秩序，实现经济体制创新，从市场经济体制要求出发建设服务政府和法治政府。

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【责任编辑 李 菁】