新制度下完善高等学校举债机制的路径选择

陈俊忠

（韶关学院 财务处，广东 韶关 512005）

高校举债是高校在财政拨款、事业收入和社会捐赠等非债务性办学资金无法满足事业发展实际支出需要的情况下，为了根本改善学校办学条件，加快学校教育事业发展，提高学校整体办学水平和质量，满足广大人民人群对高等教育需求而筹集办学经费的经济活动。举借债务资金办学有别于利用财政拨款和事业收入等资金办学，债务资金具有双刃性，适度、科学合理且符合成本效益原则的举债对高校教育事业发展具有积极的良性促进作用。相反，不严格制度规范要求，不顾自身发展实际、偿债能力大小，一味追求奢华，追求政绩式的跟风盲目举债必然潜在一定债务风险，如果管控不当，将会引发一系列财务风险，出现债务危机，影响高校生存发展，危及社会稳定。因此，有必要认真研究新高等学校财务制度和会计制度，吃透制度关于债务管理方面的新规定和要求，从政府、高校、社会等多层级、多方面加强协同创新，做好顶层设计，加强体制机制建设，合理选择相关路径，完善高校举债机制，真正实现用制度规范高校举债行为，落实高校举债办学“有所为，有所不为”，将适度举债变成高校有序和自觉的经济行为，提升高校自身财务管理能力，保障高等教育事业健康发展。

一、做好顶层设计，加强政府监管机制建设

（一）完善法规制度建设，确保高校举债有法可依，有章可循

新高等学校财务制度中只规定，高等学校应建立健全财务风险控制机制，规范和加强借入款项管理，且新高等学校会计制度规定，高校借入款项指高校向银行等金融机构筹借的各种借款本金。可见，制度对高校借入款之外的如应付账款、其他应付款、长期应付款等其他债务并没有提出明确规范要求，未能将高校全部债务纳入举债规范管理，导致高校举债管理出现真空地带，不利于加强高校举债的管理。因此，为了统驭高校债务管理，应将高校举债行为全部纳入制度监督管理框架，规范高校举债相关会计核算。政府部门有必要加强法制建设，进一步修订完善现行法规制度，出台相关补充规定、试行办法、实施细则、分类指导意见等，完善法规制度方面的缺陷，使高校举债有法可依，有章可循，更具操作性［1］。

（二）制定全方位监管体系，完善高校举债机制

随着现代大学制度的推进，政府对高校简政放权，高校办学自主权必将不断扩大，高校举债方法和渠道已从原来的单纯依靠银行等金融机构借款演变为金融机构借款、BOT（BT）投融资、融资租赁、租赁回购、分期付款和第三方融资等多渠道、多模式。因此，针对高校举债模式、渠道和方法繁杂的实际情况，教育行政主管部门和财政部门应加强合作，协同创新，在总结完善现行银行贷款审批备案制度的基础上，进一步探索设计和构建更为全面的高校举债监管体系。一方面不仅需要将高校银行贷款纳入监管，而且要将高校除银行贷款之外的其他举债也纳入监管之列，理性控制高校举债；另一方面监管方法上应区别对待，从举债额度、债务性质等方面设计不同的监管层级，分别对待，既不可统得过死，削弱了高校办学自主权，又不能放任自流；再一方面在审批备案高校举债时要进行实质性审查，即要审查高校举债有无可行性研究报告、专家（或专门委员会）咨询意见、教职工代表大会表决决议、决策机构集体决策等必要的相关文件材料，避免出现举债监督流于形式，审批备案变成一纸空文。

（三）创新高校举债绩效评价机制

高校举债之所以会出现规模过度，形成财务危机，影响高校健康可持续发展，其原因虽然是多方面、多层次的，而由于长期以来缺乏对高校举债的绩效评价机制，高校举债被看作是一种免费午餐，人人争而食之［2］，是其主要原因之一。因此，为避免出现超额举债，不顾实际需要的盲目举债，应实行高校举债绩效评价机制。一方面在绩效评价内容上要评价高校举债的程序合法性、经济性、效率性、效果性、公平性和环保性等，只有通过绩效评价的举债项目才能举债；另一方面是在举债项目完成后要再次进行最终结果的绩效评价，预防举债资金不规范使用，达不到预期绩效目标，失去举债办学的实际效用。

（四）推进高校总会计师制度建设，加强举债财务管理

长期以来，受高校领导干部选配任用机制影响，高校校级领导几乎均是从教学、科研人才中产生，具有财经学历和专业背景并且熟悉财务管理业务的领导较少。这就造成高校财务管理工作顶层话语权缺失，无法像教学、科研和人事工作一样受到相应关注，经济决策把握不准，出现偏差，甚至出现失误等时有发生。为了规范高校经济决策行为，提高财务管理能力，尤其是加强债务管理，于学校层面顶层掌控财经行为，转变高校校级领导普遍财经专业欠缺的现状，政府主管部门应按新制度规定，尽快推进高校总会计师制度建设，为高校设置总会计师岗位，选聘适合的总会计师，不再设置与总会计师职责重叠的副校级领导。同时应该明确，总会计师为学校副校级行政领导成员，协助校长管理学校财务工作，提升财务管理在高校治理中的话语权，加强对高校举债的内部控制监督管理，完善举债机制，避免出现举债失控，影响高校发展，从专业的角度规范高校举债，完善举债机制。

二、转变观念，规范管理，建全内控，完善举债机制

（一）树立举债责任主体意识，践行高校办学自主权

《中华人民共和国高等教育法》明确规定，高校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任，教育部财政部联合出台的《教育部财政部关于进一步完善高等学校经济责任制加强银行贷款管理切实防范财务风险的意见》也规定，高校贷款必须坚持“谁贷款，谁负责”的原则。同时，新高等学校财务制度第三条规定，高等学校财务管理的基本原则之一是执行国家有关法律、法规和财务规章制度。可见，要完善高校举债机制建设，必先树立高校举债责任主体意识。首先，高校治理层需要主动转变观念，科学定位，明确权与责之间的关系，打消自己只是政府看门人，高校举债是为政府举债，高校债务最后需要由政府埋单的传统认识，认清高校是独立的法人单位，应对自己的举债行为负责，具有偿还债务的法定责任；其次，教育行政主管部门需要助推和强化高校树立举债责任主体意识。可以适时对高校治理层进行法制、经济、财政和经营等方面的专门培训，强化高校法人意识，进而树立举债责任主体意识；另外，需将举债管理纳入高校党政领导干部任期经济责任考核评价。在与高校领导干部签订责任书时，不仅需要强调教学、科研管理等方面内容，还需要明确高校法人在高校举债中享有的权利和应承担的责任，并将高校举债纳入对高校治理层的任期经济责任考核内容。

（二）成立专门委员会机构，为学校举债提供可行性咨询

举债办学事关高校发展大计，当属高校“三重一大”决策的重要内容。按规定，债务资金只能用于改善高校基本办学条件之需，不能用于人员经费等日常运行费用开支和用于平衡收支预算。举债之前需要进行认真调查研究，经过必要的论证，这是降低高校举债风险的基础性工作，也是完善高校举债机制的前提。因此，高校应成立“财经委员会”、“预算和投资委员会”等此类专门委员会，独立对高校举债进行前期调查研究和论证，为高校举债决策提供咨询意见。为了保证委员会论证独立、客观公正和可行，专门委员会应独立于学校行政机构，且高校行政领导要避免参与其中，委员会组成人员主要由校内相关专业的专家学者和实务方面的专业技术人员组成，并聘请部分外界专家参与，发挥外脑作用。

（三）适度举债，构建成本效益评价体系

虽然债务资金能够缓解高校发展资金不足之需，但债务资金有别于财政拨款资金，也不同于高校通过事业收入和接收社会捐赠组织的资金。高等学校财务制度规定：“负债是指高等学校所承担的能以货币计量，需要以资产或劳务偿还的债务”。可见，使用债务资金不但需要负担一定的财务费用，未来债务到期时还必须归还本金。因此，高校举债需破除政绩观、面子观，按需适度举债，建立必要的成本效益体系，遵循成本效益原则。一方面需要根据学校发展规划并结合年度财务收支情况有规划举债；另一方面按照教育部、财政部出台的《教育部财政部关于进一步完善高等学校经济责任制加强银行贷款管理切实防范财务风险的意见》中设定的模型，考虑学校实际，分析计算高校举债额度，适度举债；再一方面必须严格规范举债资金的用途，确保举债必须有助于高校事业发展，并能为高校带来相应的社会效益和经济效益；第四方面是需要制定具体可行的还款计划，严格按计划归还债务。高校举债是为了解决特定发展阶段和时期的资金短缺之需，必须制定落实可行的还款计划，并严格按计划归还债务，不可无期限地拖欠债务，形成潜在的债务风险。

（四）落实科学民主机制，严格遵守举债决策程序

高校举债不仅事关学校发展大计，也关系到全校师生员工的切身利益。举债适当，能够为高校筹集发展资金，满足高校扩大办学规模和提升办学质量，促进教育事业健康快速发展，增加高校事业收入，为全校师生员工服务。因此，高校举债应经过一定程序，不仅需要进行调研论证，还要将举债方案提交教职工代表大会进行表决，方案表决通过后方可提交高校决策机构集体研究决策，确保举债决策的科学民主，避免出现领导“一言堂”，减少决策失误，完善举债机制。

三、构建社会公众监督机制，公开透明高校举债行为

（一）公开公示高校举债信息

随着我国公共财政体制的建设完善以及高校财务管理环境的不断变化，高校财务管理必须正确处理事业发展需要和资金供给的关系；社会效益和经济效益的关系；国家、学校和个人三者的利益关系。社会对高校办学行为关注程度越来越高和逐渐深入，从校务公开，“三公经费”公开，预算公开，再到目前的决算全面公开，高校应主动接受社会公众的监督，规范合法、科学合理治理高校，推动法治高校进程。所以，公开公示高校举债信息一方面可以让社会公众更多地了解高校办学情况，尤其是了解高校办学所面临的实际经济困难，让更多的社会热心人仕参与高校建设发展，资助高校，促进高校教育事业更快更好发展，建设文化强国，实现“中国梦”；另一方面可以促使高校在举债时有所思考，有所顾忌，真正贯彻落实“有所为，有所不为”的办现代大学的理念，有利于保障高校科学合理适度举债，规范举债，并保障举债资金能够专款专用，真正用到刀刃上。

（二）引入第三方评审，试行高校举债社会评审机制

由于筹集债务资金支持高校办学具有双刃性，举债控制不当会给高校发展带来负面效应，影响高校健康发展。虽然目前高校举债需要经过一系列程序，但由于这一系列工作都是高校自己内部完成的，高校既当运动员，又当裁判员，固有一定局限性，难以避免会带有主观性。为了既利用举债办学的积极作用，又防范高校举债不慎，产生财务危机，影响高校教育事业发展，造成社会不稳定，对此应采用必要的防范措施。高校该不该举债，举债额度多大，采取何种模式举债，可以考虑在高校自身调研论证的基础上，将高校举债方案交由社会上有资质的中介机构进行专业评审，确保举债决策的客观公正，确实可行，形成一种举债社会评审制度，从而完善高校举债机制。

（三）完善高校财务报告外部审计制度

虽然高校设有内审部门，且开展财务管理、财务预决算和财务报告审计是内审部门份内之责，但由于内审部门是高校内设机构，本身依附于高校法人主体，内部审计独立性有限，尤其对涉及学校层面且经学校党委集体决策的举债事项更加难以独立客观公正发表审计意见，无法发挥审计监督作用。基于此，完善高校财务报告外部审计制度，尤其是会计师事务所社会审计制度，关注高校经济决策和会计核算等财务管理合法依规，并特别关注高校资产负债率、年度还本实现率、年度还本及时性、年末贷款余额下降率等绩效评价指标，发表适当的审计意见和建议，有利于完善高校举债，加强债务管理，合理控制举债规模。

四、结语

新高等学校财务制度和会计制度已颁布施行，无论是主管部门或是高校自身都有必要认真研究解读新制度，深刻领会制度规范要求。并结合当前高校举债现状以及国家对政府性债务管理的有关要求，从政府、高校和社会公众等几个维度，多个层次共同着力，协同配合，完善法规制度建设；转变观念，规范管理，建全内控，加强监督管理机制建设；构建社会公众监督体系，进一步完善高校举债机制，规范高校举债行为，加强高校财务管理和监督，促进现代法治大学建设。

［1］刘长青,谭巧云.论高校举债及管理［J］.事业财会,2003（5）:26-27.

［2］陈俊忠.高校贷款存在的问题与对策初探［J］.韶关学院学报,2006（4）:130-133.