本土法治资源下浙江农村山区生态环境的共治<br/>——以乡规民约可行性证成为视角

本土法治资源下浙江农村山区生态环境的共治
——以乡规民约可行性证成为视角

2014-04-10戴晶莹

绍兴文理学院学报(哲学社会科学) 2014年6期

关键词：乡规民约山区村民

戴晶莹

(绍兴市柯桥区人民法院，浙江绍兴312000)

本土法治资源下浙江农村山区生态环境的共治
——以乡规民约可行性证成为视角

戴晶莹

(绍兴市柯桥区人民法院，浙江绍兴312000)

当下浙江省农村山区生态问题严峻。在积极环境立法以填补空白的同时，应当认识到农村山区存在着乡土性的特性，有着特殊的法治需要。若利用乡规民约等本土法治资源，则可最大限度贴合其生活规律，培养村民的规则意识，以最经济的方式满足农村山区环境治理的需求。因此在美丽乡村的建设进程中，一方面需要去其糟粕取其精华，不断完善乡规民约的形式和内容，另一方面则需要给乡规民约留下一定的独立空间，保证其能够有效发挥在环境保护中的善治作用。

环境治理；乡规民约；法治

当下的乡土社会，正在发生着翻天覆地的变化。纵然现代化法治建设的浪潮正源源不断地冲击着农村社会，然而法治这一形式，并未如我们之前所预期的一样，在农村发挥其既定的效用。在农村，在田间，以乡规民约为代表的乡间约定，仍是中国农村最基层组织中用以治安管理、化解纠纷的主要形式。这些往往被我们正规法律体系所忽略的乡规民约，正深深影响着中国社会，特别是广大的农村地区。他们构成了这片土地上具有一定约束力和实际效果的“类法律”，对当代法治建设产生微妙但又深远的影响。

——谢晖[1]

一、前言

当前，浙江省农村山区生态环境保护的情势依然严峻。一方面是农业生产污染，化肥和农药的利用效率低、流失率高、严重污染土壤，通过农田径流加重了水体的富营养化污染；另一方面畜禽水产养殖面积不断扩大，饵料超量投放，大量农村生活污水和垃圾无序排放，使得农村生态环境承受的污染负荷急剧增加，环境问题日益突出，严重制约了农村山区以及农业经济的可持续发展。

从法治层面而言，我国以及浙江地区对于生态环境问题是相当重视。在国家层面，从1979年颁布实施《环境保护法(试行)》以来的30多年中，我国有近30部关于环境污染防治、自然资源保护、能源、循环经济促进等方面的法律颁布实施，已经初步形成了以《环境保护法》为核心，以污染防治、合理利用资源以及生态保护为主旨，专项立法并行的环境法律体系。[2]在地方层面，浙江省委省政府自2004年以来，共制定或修订15部地方性法规和规章，先后出台20多个综合性文件和专项政策文件。

然而，伴随着日益增多的法律法规政策文件，地区的生态环境问题却并没有得到有效的改善。究其根本，主要还是在于我国环境立法存在着“以城市为中心”的结构性不正义。[2]从某种意义上说，中国的环境法发展，是城市环境法的发展，农村山区的污染防治问题被完全边缘化，单凭环境法的实施来推进该地区的环境治理，显然是软弱无力的。①

苏力教授曾言，社会在任何时候都不可能只依赖某一个制度，而需要的是一套相互制约和补充的制度；这些制度不仅包括成文宪法和法律明确规定，可能更重要的是包括了社会中不断形成、发展、变化的惯例、习惯、道德和风俗这样一些非正式的制度。[3]既然在环境保护方面成文的法律出现了结构性的空白，那么我们可以尝试着去依赖一些非正式的制度，如乡规、民约，利用本土资源来实现对农村山区环境的共治。

二、本土资源下的农村山区环境自治

乡规民约，是软法②在农村山区的表现形式之一，一般为共同体内所有成员所自愿达成的契约、协议。由于其制作主体不是国家立法机关，因此不具备国家强制实施力，但是这并不代表其不具有约束力。它的约束力，来自于共同体内成员的相互监督，一旦制定好乡规民约，村民就必须遵守。如果行为违背由社会连带产生的集体良知，行为人将在无形中受到某种非正式的社会制裁，在一定时期内，一定意义上被流放。[4]这种监督和惩罚机制的效力，有时更甚于法律实施所产生的威慑力。

在环境的预防和治理方面，不少史书记载都可佐证乡规民约的重要作用，特别是浙江地区，对于生态环境保护更是注重。据《柳州市志》所载，在白露乡小村发现乾隆五十年《水排塘碑》，上书“闻盖筑池(防)旱，积谷防饥。俾有塘而不知修筑，焉知桑田不变为海乎？……然塘头之山崩坏，皆由于牛马践踏，亦因强蛮之徒不许挖掘，致令一处亏缺者，百处随缺。底下之田，或遭旱槁，或(遭)淹没，其为害不少也。……故立禁条于后，永远为志”。[5]再如，安吉的《阖村公禁》，是当地村民针对当地竹笋养护所自发制作而成，约定“凡山脉、水口及一切公所关系等处，概不许明拌暗砍，并暨有时或被水倒风挠，亦归公用，不得争取以为己有。如有贪图渔利仍蹈前辙者，鸣公究治，决不徇情。”[6]而到了现代，亦有不少农村山区自发制定乡规民约，守住身处的最后一片青山绿水。比如海宁市利用传统社会治理资源对村民形成的约束力，将水环境整治工作纳入乡规民约，助推水环境整治工作向纵深开展。[7]又如温州永嘉县桥下镇梅岙村村两委还专门制定了九条村规民约来制约村民的乱扔垃圾行为，成功管出村民的“环保意识”。[8]

提议将乡规民约作为当前浙江省农村山区环境治理及生态保护的主要方式，笔者认为主要还是建立在农村山区的乡土性以及乡约自身特性的基础之上。

(一)农村乡土性

法理学上认为，由国家颁布并且有国家强制力保障实施的制定法，一般是反映了社会中较为普遍的经济发展水平。但是同一地区间，经济发展并不平衡。十里不同风、百里不同俗，这就决定了国家法不可能普遍适用于各个地区，并同时满足各地方千差万别的客观需求。即，在经济发展差异的基础上，农村山区和城市对于法治的需求并不相同。

现代城市社会，是一个陌生人社会，大多数是擦肩而过的萍水相逢。这种组合的随机性和选择的广泛性，冲淡了彼此之间依赖的必须，相互监督逐渐显得累赘和不现实。明晰而有力的成文法律规定对于都市人群而言显得更为适合。

农村山区则不同，具有浓重的乡土性。正如费孝通先生在《乡土中国》中所述，乡民像植物一般在这里生根，在悠长的岁月中生长，从容地摸熟每个人的生活。经由熟悉得来的认识，是个别的，并不具有抽象的普遍性，在熟悉的环境里所生长的人，并不需要太多抽象的具有相当高度的规定原则，他只要在接触所及的范围之中知道从手段到目的的个别关联。[9]乡民在这片土地上生活，关系是紧密的。因为在农村山区这样一个人际紧密，人员较少流动的社区中，他们必须相互依赖，相互帮助，才能克服一些无法预料的事件。

一般而言，在相对独立的社区内部，其同质化的程度越高，那么其中自制规约所发挥的空间就越大；相反的是，其异化程度越高，则越不太可能起到所预期的作用。虽然，随着社会市场经济的发展，乡土社会的地方性和封闭性有所减弱，人口的流动性日益增强，但是乡土社会的熟人性并没有发生本质的改变，乡规民约仍有着深厚的根基与土壤。

因此，在农村山区，如果要对某种行为加以规制，并不需要特别上升到国家强制力的程度，桌边门口的训斥，村头田间的教化就足以达到预期的目标。他们对于这片土地有着深厚的感情，惩戒更多只是形式上的要求。在集体的共同生活中，通过无数次的小摩擦，集体成员陶冶出一种相互的熟悉，建立起一种相同的预期，将其文字化，便是乡规和民约。共同利益的表达，更能培育出内心自觉，在相对封闭的环境下满足管理的需求。

(二)乡规民约自身优势

乡规民约与现代国家法，分别代表了不同的规范体系和法的文化形态，二者之间并不是简单的促进或者对立状态。从国家法的角度而言，作为一种非正式的制度，乡规民约从民间自发生长，深深地扎根于乡土社会的社会秩序，并且具有自我实施的效力，是一种带有本土色彩的民间机制。

1.有便于内容制定和执行

乡规民约，本身就是村民自己所制定的，所涉及的内容具有很强的实用性。且其所包含的内容正是当下实际需求，针对性十分明显。这种在政府指导下的民主决策往往能够得到村民们积极且自觉的遵守和执行。特别是乡规民约的制定程序较为简便，灵活性很强。随着工作重心的转移，抑或国家政策变动，有新情况、新问题的出现，基层的村委集体组织可以很快制定出新的迎合村民自治管理的新乡规；同时，随着形势发展的不同，也可以对旧的规约进行修改、补充，甚至是停止使用不合时宜的旧规约。

此外，针对当地具体环境问题所制定的乡规民约，其一经制定就能够获得村民积极认同而得到顺利的实行。即使个别人不愿意遵守，也会受到其他村民普遍的监督和抵制。一村规约，人人知晓，一旦违反，易于发觉，众人不饶，这种管束对于村民有着直接而强大的威慑力。

因此，相较于那些由上而下推动实施的关涉环境保护的法律规则，乡规民约具有其天然的社会基础和心理上的认同感；而通过对当事人背后所连带的一整套的社会关系的羞辱而建立起来的惩罚手段，在村民自治中实施的效果必然是包括国家法在内的其他规范所无法替代的。

2.有利于规则意识培育

目前民众的文化素质并不高，特别是在农村山区等基层地区，村民的环保意识和法律意识较一般情况而言会更低些。且我国针对农村基层环境保护法律法规内容并不完善，仅有的一些内容大多数也属于软法，即多为管理型规定，村民从中极少能找到具体的、可以直接作为行为的参照系，这就造成了二者之间的隔膜，村民缺乏对环境法律约束机制的积极认同。

乡规民约尊重乡村善良风俗、互动投票参与的制定模式，能够增强村民对村级自治组织的认同感，逐渐培养出良好的保护环境的意识理念和遵守制度的行为模式，使村民意识到个体利益的所在，进而用法律将利益固定为权利，实现法治思想的启蒙；而其自身遵循法治理念，规范惩处规则的实施过程，则可以有效打破隔膜，唤醒村民对于本村环境问题处理的参与意识和规范行为的自发性，逐步培养法制观念以及依法办事的自觉性，从权益到权利，从守法到护法，在顺应现代化发展趋势的同时，建立起农村社会的法治秩序。

这正是规则意识的实质，正如法国著名社会学家孟德拉斯所认为的，他们会将此视为理所当然的“生活和工作必须遵循的正常方式”。[10]即，不仅仅是一个对规则之内容的了解，也不仅仅是懂得“遵守规则”意味着什么，而是把规则当做自己行动的理由和动机。[11]

3.有助于填补管理及法治空白

现今的农村社会，在一定程度上和一定领域内是超越正式法律控制的，因为政府还不能提供足够的或对路的“法律”服务来保持这些社区的秩序。[12]乡规民约正是一种有效的补充。特别是当下，社会正处于复杂的变革转型时期，环境问题日益凸显。虽有针对环境治理的顶层设计，但转化适用到社会的最基层并非一蹴而就，这就造成了短时间内的不满足状态。此时，乡规民约的优越性就得到了充分的显现，应现实之急，为管理之效，通过全体村民的共同参与，达成民间秩序。可以这样认为，乡规民约亦是一支相对独立的、有效启迪民智的自治力量，在厘清国家与农村社会边界的同时，实现国家与社会的良性互动。

承前文所言，“法制是整体的一部分，它始终是高高地超越农村日常生活水平的、表面上的东西。所以大部分纠纷都是通过法律以外的调停以及根据旧风俗和地方的意见来解决的。”[13]就当下浙江省农村山区的环境问题，除了由于国家产业调整所导致的工业污染转移外，大多是农村山区自身发展过程中所产生的环境破坏，包括滥伐树木、开山造田以及生活污水排放问题，往往事实简单，并不复杂。行为者可能就是本村村民，和受影响的村民也往往熟悉，通过乡规民约的相关规定或者是村子里权威的年长者的居间调和，就能够促使其停止破坏行为，主动弥补所造成的负面影响。若通过法律手段，则通常会把简单的问题弄得复杂得多，这不仅仅是指矛盾双方“剪不断、理还乱”的复杂关系和案件事实，同时还有高昂的诉讼费用以及不可预测的诉讼风险。传统的问题处理方式，显然能够带给保守乡民更多的安全感和可靠感。

当然，这也从另一方面，体现出乡规民约在纠纷化解中自成一脉的话语体系的优越性。作为一种地方性知识，法律其地方性不仅仅是指空间、时间、阶级和各种问题，而且也指特色，即把对所发生的事件的本地认识与对可能发生的事件的本地想象联系在一起。[14]作为法律的一种补充，乡规民约所创造的地方性知识，更多的体现出集体组织内成员对于规则的认知特色。在这个语言体系内，仲裁者力图运用它巨大的包容及弹性力量，服务于当事人的力量对比、利益诉求的平衡，工作于缓解可能导致变动的结构性紧张，将个体行为的正当性更多地和当事人的意愿、主动性联系到一起，淡化了规则的刚性。[15]

诚然，实践总是先于认识，先于理论，先于制度的。法都是在社会实践中反复探索、总结，才会去粗取精；也只有在实践基础上的制度创新和理论创新，才能将其上升到一定的制度层面。从这个角度而言，乡规民约恰好是进入了法律和政策的盲区，可以有效填补立法不足、立法粗疏以及立法落后的空白区域，有所作为。[16]

三、乡规民约的完善路径

农村山区生态环境治理的实践，仅仅依靠国家强力所推行的运动式适法过程并不足够；农村山区法治的培育，也并不单纯是一个静静等待的时间段，幻想乡土社会中的居民自身慢慢成长到理想法治的高度并不现实。这应当是一个以国家为主导，以乡村建设为基础的推进过程。换句话而言，站在国家的角度，强力可以用来进行威慑以保障法律的推行，但在乡土农村的立场上，更需要村民发自内心的认同与自觉的习惯养成。而这，就是乡规民约存在的意义所在。

1.乡规民约的自我完善

必须承认，乡规民约并非尽善尽美，纵然已经经历时间的打磨，仍需要不断的完善。在今后的发展过程中，应当避免其自身所固有的局限性。

比如，乡规民约与传统文化紧密相连，自然而然有着一定的宗教崇拜，试图以精神方面的谴责以及借助宗教的力量来惩处破坏环境的违规者。这些意识自发所形成的朴素规则，一般是零散的，没有逻辑性和体系化，自然也未上升到可持续发展的高度。针对这些内容，若是和封建迷信相关，必须要自检并去除，以实现去其糟粕取其精华。

另一方面，旧时乡规民约往往是以口头传播为主，缺少明确的文字记载，这在过去封闭的乡村社会中并不成问题。但随着经济发展，乡土社会的流动性加强，文字固化乡规的必要性大大加强。同时，乡规或以道德为约束机制，有效性不高；或以私刑为惩罚方式，违反当下法治精神。因此，在制定乡规民约时，应当多加审视，不断调整，适时注入现代的法治元素以尊重国情、社情和村情；在使用乡规民约进行环境保护时，坚决做到适法裁量。

第三，乡规民约是共同体所达成的一致，在订立时应当是其集体内所有成员意志表达的成果。因此，在制定乡规民约的过程中，不能仅仅将其定位于一种环境治理、乡村管理的重要工具，由几个干部闭门造车即可。应当是尊重每一个乡民的权利，在民主的基础上就他们所提出的意见、想法进行集中，以此保证乡规民约自我控制、自我约束功能的实现。此外，在制定的过程中需要建立严格的审查指导机制，包括指导工作、审查备案程序、清理检查机制以及效力确认和实际评估机制，确保乡规民约经得起法律的考验。

2.法规政策尊重乡规民约

我国环境保护法律体系与农村实际情况脱节是造成村民对国家法律适用上有距离感的原因之一。若要提高“法”这一概念在乡土社会中的权威性和有效性，就应当允许乡规民约在一定范围内有发挥的空间。也只有充分尊重传统乡规民约当中所包含着的合理因素，国家法律乃至地方法规政策的亲和力才会得到激发，更加贴近民众的生活。

第一，具有强烈的地方性风俗和区域色彩的环境保护问题，依靠地区性知识来进行处理。特别是这类环境保护问题正处于我国环境监察的空白地带时，更应该如此。强烈的地方性色彩，正表示这类环境问题的小范围性，完全可以依靠当地人民在长期交往过程中所形成的人情、伦理来解决，将其贸然上升到国家范围内的法律适用制度，有浪费司法资源之嫌。

第二，若此类环境问题，属于必须要由国家强制性规定予以规制的，比如已经触犯了我国刑法，涉嫌环境污染罪、非法处置进口固体废物罪等，那么乡规民约无权进行干预，必须服从国家法律对行为人的制裁。即使使用乡规民约去规避国家法律的严惩，也是无效的。

第三，在国家强制性法律规定和地方性乡规民约的区域之外，还存在着第三领域，即二者互动适用的空间。在这个空间内，二者都具有适用的条件和可能，彼此之间并不存在价值判断上的高低之分。选择何种救济机制，是当事人根据自身利益所做的决定，只要是在保证国家法律制度对该种情况具有最终裁量权的前提下，当事人所做的选择都是可行的。特别是在环境污染所造成的民事侵权纠纷上，选择村中长老调解抑或法院开庭审理，由权利人决定。这是他对于自身权利的一种处分，国家法律和乡规民约只需要提供不同的选项，为其行使权利创造条件即可。

四、结语

从制定到执行，乡规民约将本区域内集体成员的权利、义务和责任紧紧地捆绑在一起，使得相互之间产生强烈的依存感；制定者、执行者以及监督者的一体化更是使彼此之间利害一致，荣辱与共。这种精妙的制动，历经斗转星移而不损分毫。

以依法治国，建设法治国家为前提，我们需要正确认识乡规民约等本土法治资源的重要治理功能，并充分发挥其在环境保护中的积极作用。特别是在当下浙江农村山区的环境建设中，不仅仅是借助乡规民约的监督力和执行力来化解当前所遇到的地区环境问题，还可以借由集体组织自治管理填补环境法体系所留下的可塑空间，在彼此的互动中成功推进美丽乡村的建设进程。

注释：

①以《环境保护法》为例，其中只有第20条这一条文涉及对农业环境的保护；《大气污染防治法》中，就城市大气环境质量的保护作出多达5条的明确规定，而对农村大气的环境问题却只字未提；《水污染防治法》一共92条，对于农村水污染的防治却只有5条规定；更甚者，《固体废物污染环境防治法》对城市生活垃圾作出大量规定，却以“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规直接规定”将农村生活垃圾的环境问题排除在外。

②任何社会秩序的构建，都不是单纯建立在单一的法律制度基础之上。同样，任何问题的解决，也非仅仅依靠刚性法律的推行。在国家法之外，尚存在着其他不同形式的规范，和国家法一样，对社会进行调整，担负着社会稳定器的重要角色。它们也是这个社会得以有序运行的重要力量，是社会制度不可分割的一部分。我们将这种规范，称之为软法，即独立于国家制定法之外，在社会中衍生，为社会所接受的，在社会中实际起到维护社会秩序的作用，指导人们行为的社会规范的总称。参见韩永红《本土资源与民间法的生长》，载《中共浙江省委党校学报》2008年第4期第124页。

[1]谢晖.当代中国的乡民社会、乡规民约及其遭遇[J].东岳论丛,2004(4).

[2]张梓太,郭少青.结构性陷阱：中国环境法不能承受之重[J].南京大学学报,2013(2):41.

[3]苏力.制度是如何形成的[M].北京:北京大学出版社,2007.

[4]苏力.法治及其本土资源[M].北京:中国政法大学出版社,2004.

[5]阳燕平,袁翔珠,陈伯良等.论西南山地少数民族保护水资源习惯法[J].生态经济,2010(5).

[6]汪君英.惊现“阖村公禁”碑[EB/OL].[2014-07-07].安吉新闻网,http://ajnews.zjol.com.cn/ajnews/system/2009/09/10/011414041.shtml.

[7]贺诗明.海宁：水环境整治纳入乡规民约[EB/OL].[2014-07-07].浙江水利网，http://www.zjwater.com/pages/document/106/document_518.htm.

[8]黄林.治河进行时：村规民约管出村民“环保意识”[EB/OL].[2014-07-07].浙江在线新闻网，http://zjnews.zjol.com.cn/system/2013/04/12/019276957.shtml.

[9]费孝通.乡土中国[M].上海:上海人民出版社,2007.

[10][法]孟德拉斯.农民的终结[M].李培林译.北京:社会科学文献出版社,2005:37.

[11]童世骏.批判与实践：论哈内马斯的批判理论[M].上海:三联书店,2007:125.

[12]苏力.法治及其本土资源[M].北京:中国政法大学出版社,1996:34.