论征地补偿协商机制的构建

张 昕

合肥师范学院经济与管理学院，安徽合肥，230061

目前，提高征地补偿是预防与减少征地矛盾、稳定农村社会的一个关键措施。而提高征地补偿除了在立法中提高法定补偿标准以外，还必须建立相应的制度保障，其中一个重要的程序保障是：建立征地补偿的协商制度。

1 地方政府主导型征地呼唤协商机制

我国现行征地制度带有明显的计划经济特点，地方政府在征地中既是土地市场的供应者，又是征地的组织者，还是征地纠纷的裁决者，可以说是一种政府强势主导型的征地制度。被征地农民在这场利益博弈中无疑处于劣势地位，基本没有话语权。“在征地过程中，政府自始至终起着主导和控制的作用，政府兼具博弈规则的制定者和利益博弈者的双重角色，被征地农民被完全边缘化，失去了博弈的话语权。”［2］在这场实力极不均衡的博弈中，农民不要说话语权，就连最基本的知情权也很有限。《土地管理法》虽然规定了征地过程中地方政府应当公告征地补偿安置方案，并听取被征地方的意见，在一定程度上尊重了被征地农民的知情权与参与权，但实践中不少地方政府在进行这一程序时仅仅是一种单方告知，并没有听取农民的意见，甚至没有进行公告。国务院发展中心、世界银行“中国：综合土地政策改革”课题组在北京、江苏、四川、山东四县区调查反映，“只有三分之一多的被调查者（38%）反映在计划征地前被事先告知。”“只有37%的被调查者表示，他们看到过补偿公告”［3］。即便是征地方履行了公告程序，也听取了被征地农民的意见，农民也仅仅就批准后的征地补偿与安置方案享有知情权与提意见的权利，无权参与补偿与安置方案的确定。另外，由于我国农村集体土地所有权主体虚位，实践中一般由村委会代替农民参与征地活动。村委会作为基层群众自治性组织还要协助基层政府履行一定的行政管理职能，实际上与基层政府有着类似上下级的关系。因此，村委会在代理被征地农民的过程中往往很难反映农民的诉求。

综上可知，农民在征地利益博弈中处于劣势，自己没有话语权，代理他们参与征地的村委会又不能反映他们的合理诉求，维护其利益，侵害农民利益的行为时有发生便不足为怪了。作为社会中的弱势群体，失地农民没有更多的手段维护自己的生存利益，于是采取了上访、集会、堵路等无奈的维权行为，更有甚者，有人采取了自焚、跳楼等极端的抗争行为，给社会的安全稳定造成了严重的影响。为解决这一矛盾，必须弱化政府在征地中的作用，给农民更多的参与征地的权利，其中一个很重要的措施是引入征地补偿协商机制，从而改变政府单方面决定征地事宜的局面。如有学者指出：“从村长代理这一直接原因着手，或许是解决征地活动中政府失灵问题的一条可行途径。具体而言，就是取消村长在征地活动中的代理人资格，让被征地村民集团和用地方集团直接进行征地议价。”［4］该观点虽然直指征地中的村委会代理制度，但也契合本文的观点：要改变当前地方政府强势主导的征地局面，必须引入征地的协商制度。

2 征地补偿协商机制的合理性与可行性分析

2．1 合理性分析

征地补偿的协商机制是指在征地过程中征地方与被征地方对补偿安置等问题经过充分的沟通与协商、讨价还价，最终达成协议的机制。该机制的合理性主要有以下两个方面。

2．1．1 有利于保障农民的知情权与参与权

了解征地的相关信息并参与征地过程应当是被征地农民的基本权利。我国现有法律法规虽然在一定程度上规定了农民的知情权与参与权，但由于相关规定不完善，导致农民的知情权与参与权在实践中难以充分行使。如《土地管理法》第48条规定：对补偿安置方案要公告并应听取农民的意见，在一定程度上了保障了农民的知情权。但由于该条款没有规定如何公告与听取意见，更重要的是没有明确违反该规定的法律后果，致使很多地方没有公告或者使听取意见流于形式。知情是参与的前提，知情权尚且不能保障，参与权更是奢望。建立征地补偿的协商机制，征地双方就征地补偿进行充分的协商与沟通，并最终达成补偿协议，必须首先保障农民的知情权与参与权。反过来，农民通过协商也可以更详细与真实地了解征地的相关信息，相比没有协商的做法，征地方如隐瞒相关信息或者告知虚假信息也容易被发现或者拆穿，农民的知情权也能得到进一步的保障。故协商机制可以在程序上起到保障农民的知情权与参与权的重要作用。

2．1．2 有利于提高补偿，保障农民的利益

现有征地制度最大的诟病是补偿过低。《土地管理法》第47条规定了征收土地按照被征地的原用途予以补偿，即按照耕地被征收前三年平均年产值的6～10倍进行补偿。该补偿不仅远远不能弥补农民集体土地所有权的损失，也严重偏离土地使用权的市场价格，排除失地农民分享城市化带来的利益。现在不少地方在征地时采用了“征地区片综合地价”，在一定程度上提高了征地的补偿，但与土地使用权的市场价格仍有较大的差距。如安徽省政府2012年发布的《安徽省征地区片综合地价标准》中合肥一类地区土地补偿费仅81．84万元／公顷，加上安置补助费也仅仅是204．6万元／公顷。而在被称作“楼市史上调控最严厉的一年”而异常冷清的2011年合肥市经营性用地共成交53宗，共260．03公顷，成交均价5 479．245万元／公顷［5］。我国人均耕地不足0．1公顷，有限的征地补偿费难以让失地农民维持一定年限的生活。比如，根据合肥市统计局《合肥市2011年国民经济和社会发展统计公报》数字，2011年，合肥市城镇居民人均消费性支出为15 697元，这就意味着提高后的补偿也难以让失地农民生活10年。过低的补偿是引发失地农民不满的最直接因素。

提高征地补偿是稳定农村社会、保障城市化顺利进行的关键。要提高征地补偿，除了要修改《土地管理法》等相关法律，废除原来以产值倍数法为基础的补偿标准，建立以土地的市场价格为依据的新的补偿标准，还要在程序上保障该标准能够得以实行。征地补偿的协商机制可在程序上发挥这一功能。在协商过程中，当某一方的出价偏离市场价格时，则不会为对方所接受，征地协商也就难以达成协议。该机制可以在一定程度上防止政府出价过低，损害农民权益，起到程序上的保障作用。

2．2 可行性分析

我国实行征地协商机制不仅有其合理性，也存在一定的可行性。

2．2．1 国家相关政策是实行协商机制的有力保障

针对征地中补偿较低现象，国家几度出台相关规定，提高征地补偿标准，保障农民生活水平不降低。2004年，国土资源部下发了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》指出，按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数。2006年，国务院制定《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）指出：“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。”并将被征地农民的社会保障费用按有关规定纳入征地补偿安置费用中。2010年，国务院办公厅制定《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，再一次强调了上述原则。同年，国土资源部颁发《关于进一步做好征地管理工作的通知》指出，建立征地补偿标准动态调整机制，逐步提高征地补偿水平。在党的十八大会议上，胡锦涛同志在十八大报告中也明确指出：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”可见，提高征地补偿、保障被征地农民生活水平不降低是今后征地改革的重要内容，也为征地协商制度的构建提供了有力的政策保障。

2．2．2 一些地方的实践做法为协商机制提供了宝贵经验

实践中，一些地方对征地协商制度已做了有益的尝试，取得了一定的经验，这为我国立法中确立征地协商机制提供了较好的实践经验。如2010年晋江市梅岭组团改建工程征地，总征地规模465．8公顷，征地拆迁面积大、涉及人口众多。经过100多场大小会议的讨论与征求群众意见，23次易其稿，耗费100多天，最终顺利协商成功并实现征地的“零上访”［6］；再如，广东省佛山市近年来改革征地制度，采取协商补偿的办法，“以签订补偿协议代替现行法律规定的补偿登记程序”，“与农民共同协商补偿项目与标准，先协商补偿后审批”［7］，在实践中保障了农民的参与权，维护了农民的利益，取得了良好的社会效应。上述实践虽然还不能称之为真正的协商制度，但为征地协商机制进行了有益的探索，在征地协商的主体、内容、程序、纠纷解决等方面提供了宝贵的经验。

2．2．3 征地补偿协商机制的其他法域借鉴

土地征收作为剥夺私人土地所有权的一种国家行为，很多国家与地区规定了征收的严格程序，其中不少国家与地区都规定了协商购买的前置程序。即首先由项目发起人与被征地方达成购买协议，在不能达成购买协议时再向行政机关或者司法机关申请启动强制征收程序。如根据韩国新《土地征用法》规定，该项目在获准公告之后，项目发起人为了征得或者取消土地使用权，应按总统令与土地所有者及关系人进行协商。如果协议不成或者不能协商时，项目发起人则应在自项目获准公告之日起一年内向管辖的土地征用委员会提出征用申请裁决［8］。再如，台湾《土地征收条例》第11条也规定，除因公共安全急需用地外，必须先协议价购，否则不得申请征收。

从上述内容可知，不少国家与地区由于建立了协商购买的前置程序，用地方在启动强制征收程序前已与被征地方进行了充分的协商。我国并没有建立协商购买的前置程序，根据《土地管理法》的规定，征收方案被批准后，由县级政府组织公告。显然，在此之前没有协商，只有在组织实施阶段才有协商的可能。我国在借鉴其他国家征地协商时可以有两种做法：（1）借鉴其他国家建立协商购买前置程序，由用地方与被征地方进行协商，协商不成时再启动征地程序；（2）在没有建立征地协商前置程序的情况下，在征地开始后由负责实施的地方政府与被征地方进行协商。笔者认为，第二种方式应当是征地中最起码的要求，文中所讨论的也是这种协商方式。

3 建立征地补偿协商机制要解决的问题

要建立征地补偿的协商机制，除了在立法中确立该制度以外，还必须解决以下问题，否则，征地协商补偿很难发挥较好的作用，甚至只能是一个形式或者摆设。

3．1 农民要有自己的代言机构

建立征地补偿的协商机制，让农民参与到征地补偿的谈判与协商之中，必须解决农民的代言人问题。只有农民有适合的代言人，农民的利益才能得到有效维护，征地协商机制才能落到实处。结合农村实际情况，本文考察由谁来充当农民代言人更合适。

首先看村委会。根据《宪法》与《村民委员会组织法》的规定，村委会是基层群众自治性组织，其成员是由村民通过选举产生出来的，他们向村民会议或者村民代表会议负责。村委会应该是村民的最佳利益的代表，由其充当村民的代言人应当最为合适。但实际上，村委会作为农村的基层组织，除发挥法定的自治功能以外，还要协助乡镇政府开展工作，履行如计划生育、税费收取、土地管理等行政管理的职能。两种职能相比，很多村委会更倾向于或者说更积极于履行行政管理职能，其行政管理职能的发挥要远远好于自治职能。正如有人指出：“自治职能与行政职能本不矛盾，但由于对两种职能的认识不清及传统思维模式的影响以及受一些现实条件的限制，许多村委会把完成乡镇政府的行政任务当作自己的主要工作，使‘自治’变成了可有可无的‘陪衬’，‘村委会’也就成了实际上的‘村政府’。”［9］正是由于村委会过于行政化，使得村委会的立场更倾向于政府而非农民，在地方政府与农民利益发生冲突时，其很难作为农民的代言人来维护农民的利益。“绝大部分的村组织从本质上说仍是基层政府的延伸，而不是农民的自治组织。在政府与农民利益发生冲突时，村委会一般最终会倒向政府，而不是越来越‘原子化’的农民。”［10］征地是地方政府代表国家将农民集体土地所有权变为国有土地所有权并给予农民一定补偿的过程，也是地方政府与农民利益博弈的过程，由于村委会与地方政府的密切关系，由其充当农民的代言人显然是不合适的。实践中，村委会在征地过程中侵害农民利益的情况时有发生，这从反面证明了这一观点。

既然村委会不适宜作为被征地农民的代言人，只有作为被征地一方的农民做自己的代言人。农民虽是社会的弱势群体，但他们也是“经济人”，也能对自己的利益作出充分合理的判断。在立法上没有为其设立更能维护其权益代言人的情况下，应当允许他们为自己的权益去和征地方协商、谈判、博弈。当然，作为被征地的个体，一一和征地方去协商、谈判，不仅效率低下，而且经济上不利益，也不一定能更好地维护农民的利益。“要切实保护农民权益，必须允许在经济领域、社会政治领域建立真正代表农民利益，在国家经济、社会事务中表达农民意愿的农民组织”［11］，应当允许农民成立征地农民大会或者征地农民委员会等组织来维护自己的利益。一旦建立农民组织作为农民的代言人，一方面，可以提高效率、节约成本；另一面，组织起来的农民更有力量与征地方进行博弈，更有利于维护农民的利益。

3．2 改变地方政府在征地过程中的角色

现行征地制度中，政府之所以处于强势主导地位，最主要的原因还在于地方政府在征地中角色定位不准确甚至不正确。根据相关法律规定，地方政府首先是行政主体，承担着土地征收的组织者角色，同时根据《土地管理法》的规定，地方政府又承担着建设用地供应者角色。另外，《土地管理法实施条例》第25条第3款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”地方政府又承担着征地纠纷裁判者角色。显然，地方政府在征地过程中既是规则的制定者，又是利益的博弈者，同时又是纠纷的裁判者，其角色定位不当往往使地方政府在征收中行为过于市场化，难以考虑到被征收人的正当利益。正如有的学者指出：“国家在土地征收过程中，既是土地征收公权力的主体，又是征收过程完成后被征收土地的实际拥有者。作为民事主体的国家容易滥用公权力主体的国家的权力来为自己谋取不正当利益，片面追求土地收益的最大化。”［12］地方政府如此混乱的角色及强势的地位，使协商机制在征地过程中几乎没有存在的可能。要在征地过程中引入协商机制，必须改变地方政府的角色定位，改变其利益博弈者及纠纷裁判者的角色，特别是其利益博弈者的角色。只有地方政府在征地中不直接参与利益博弈，征地过程中的平等协商才有可能。

3．3 提高法定的补偿标准

征地补偿的协商机制固然可以保障农民的知情权与参与权，有利于提高征收补偿，维护失地农民的利益，但不提高征地补偿的法定标准容易使征地协商成为一个形式。一般来说，双方在协商时对补偿额应有一个底价或者预期值，该底价或者预期值显然接近法定补偿标准。有学者指出：“在协议无法达成，征收仍需进行时，既要避免政府在征收中单方定价、侵害被征收人的利益，也要避免被征收人从中获取利益过多而增加征收成本。因此，土地征收应当确定客观、公正的补偿范围和补偿标准。”［13］如不改变过低的法定补偿标准，政府在强制征收中按照法定标准补偿所支付的代价要远远低于协商补偿所支付的代价，为追求利益最大化，地方政府可能不愿协商，协商最终可能变成一种过场与形式，农民的知情权可能会大打折扣，参与权也将难以实现。现行产值倍数法的补偿标准远远不能弥补农民的土地权益损失，建议参照其他国家的惯例，建立以土地所有权市场价格为基础的补偿标准。

也许有人会认为，只要提高法定补偿标准，是否建立征地协商制度并不重要，因为较高的法定补偿标准即能保障农民的利益。笔者对此不敢苟同。首先，协商制度是尊重被征收人相关权利的体现，是农民知情权与参与权的具体实现方式。其次，即使提高了法定补偿标准，双方仍然可以通过协商来确定一个不同于法定补偿标准的补偿数额，即便双方最终按照法定补偿标准达成了补偿协议，对补偿款的支付、土地的交付、社会保险的办理、安置方式的确定等内容仍有较大的协商余地。通过充分交流与协商达成的相关协议更能符合双方特别是被征地方的实际需求，易于被征地方接受，从而减少征地矛盾与纠纷。

3．4 独立的地价评估机构

为保障征地协商的公平性，还必须建立独立的地价评估机构。征地协商补偿是征地方与被征地方就补偿安置等内容进行协商并最终形成一致意见的过程。在这一过程中，讨价还价在所难免，而双方作为经济人必然追求自己利益的最大化，达成一致意见可能需要一个较长的时间。为保障协商的顺利进行，应当建立专业的地价评估机构为双方提供服务。地价评估机构对被征收土地作出合理评估后，双方在此基础上进行协商容易达成协议，从而提高协商的效率。

为保障地价评估的公平合理，地价评估机构应当具有独立性与中立性，尤其重要的是它不应受到地方政府的干涉与影响。目前，各地地价评估机构虽然在工商行政部门登记，但由国土资源部门对其进行监督管理及资质等级的认证等，其中立性难免会受到一定的影响。如《江苏省土地评估中介机构管理暂行办法》第三条规定：“江苏省国土资源厅对在本省行政辖区内执业的土地评估中介机构进行监督管理。”该办法第七条规定：“土地评估中介机构在领取营业执照后30日内，向国土资源部或省国土资源厅申请资质认证，由国土资源部或江苏省国土资源厅评定资质等级，并颁发资质证书。”这种管理体制如何保证地价评估机构能公平估价呢？建议修改相关规定，使地价评估机构摆脱国土资源部门的影响，成为真正独立的评估机构。

建立独立的地价评估机构后，在评估机构的选择上要双方协商，避免地方政府单方指定评估机构。这方面可以《国有土地上房屋征收与补偿条例》作为参考。房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。

3．5 完善的征地协商程序

完善的程序是协商制度得以贯彻执行的保证。现阶段，我国农民参与权之所以受到限制，在很大程度上是因为没有相应的程序保障。在设计征地协商程序时至少要有以下几个方面程序：第一，告知程序，即在征地协商之前要明确告知拟征地事实。为防止告知成为一种形式，法律应明确规定告知的时间、对象、内容、方式。建议告知的时间应不少于一周；告知的对象应是全体被征地权利人及利害关系人，包括所有人、使用权人及其他利害关系人等；告知的内容应包括拟举办的事业、是否符合公共利益的需要等；告知的方式可以采用公告、邮件通知、电话通知等有效方式，是否对相关权利人进行了有效通知举证责任在征地方。第二，协商程序。法律应当规定协商的主体是征地方与土地权利人，既包括土地所有人，也包括土地使用权人。土地所有人是农民集体，农民可以通过自治的方式决定由村委会或者被征地农民代表等作为土地所有人代表参与协商。作为土地使用人的农民均有权参与协商，农民也有权委托他人参与协商。双方应当在平等自愿的基础上进行协商。对协商中涉及到地价评估的，由双方协商选择地价评估机构，双方协商不成的，由被征收人选择地价评估机构。双方就补偿、安置等内容达成的协议，具有法律效力，应当履行。为保证协商程序真正发挥作用，法律应规定在双方没有达成协商协议而必须强制征收的，由征地方对是否进行了有效的告知与充分的协商进行举证。举证不能的不得进行强制征收。第三，救济程序。建议在协商制度中引入行政与司法两种救济方式。在协商过程中发生的纠纷可以申请政府相关部门进行协调和裁决，对涉及公共利益认定、一方不履行协议等纠纷，可以申请法院进行司法救济。

［1］中国社会科学研究院：我国步入工业化后期 提高城镇化率是关键［EB／OL］．［2012-11-7］．http：／／finance．sina．com．cn／china／20121026／162613491363．shtml

［2］王厚俊，杨守玉，周辉，等．城市化进程中的农民问题［M］．北京：中国农业出版社，2011：86

［3］韩俊．中国农村土地问题调查［M］．上海：上海远东出版社，2009：25

［4］张期陈，胡志平．征地活动中政府与市场的作用问题研究［J］．经济经纬，2010（2）：108-111

［5］刘竹平．2011年合肥市土地成交53宗单宗最高价1420万／亩［EB／OL］．［2012-12-8］．http：／／hf．focus．cn／news／2012-01-04／1700271．html

［6］郑鸿，林依标，郑庆昌，等．征地补偿安置协商的不完全信息动态博弈分析［J］．发展研究，2012（5）：109-112

［7］梁江裕．征地制度改革的有益尝试［J］．国土资源通讯，2003（8）：60-61

［8］江苏省国土资源厅赴日韩考察团．赴日韩土地管理考察报告［J］．江苏国土资源，2002（11）：34-39

［9］谢明．论村委会职能的异化及其治理［J］．行政与法，2012（3）：94-97

［10］陈蔚．村民自治的空壳化根源分析和思路探讨［J］．云南行政学院学报，2007（2）：69-72

［11］孔祥智．聚焦“三农”：180位专家学者破解“三农”难题［M］．北京：中央编译出版社，2004：147-148

［12］王坤，李志强．新中国土地征收制度研究［M］．北京：社会科学文献出版社，2009：202

［13］曲相霏．完善农村集体土地征收程序的思考［J］．学习与探索，2012（6）：68-72