关于国内养老服务社会化与产业化的研究综述

2014-04-10徐卉

绍兴文理学院学报(哲学社会科学) 2014年2期

徐卉

(浙江财经大学财政与公共管理学院，浙江杭州310018)

在人口老龄化、家庭结构小型化及养老保险等配套养老制度基本建立的大背景下，传统的家庭养老模式已不能满足老年人日益增长的养老服务需求，养老服务的供给从单一的家庭、政府走向家庭、政府、社会组织、社会团体、企业等多重供给，促进养老服务的社会化与产业化发展已是不可逆转的潮流，居家养老与机构养老理应成为养老的主流模式。加强对养老服务的社会化与产业化的研究，对于切实保障老年人权益，推动社会机制与市场机制的发展都具有极其重要的意义。为此，2000年民政部等部委联合颁布了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，使“社会化”成为了应对人口老龄化的主要抓手。2006年，国务院办公厅转发了全国老龄委办公室和发展改革委员会等部门《关于加快发展养老服务业的意见》，“养老服务业”作为专用名词被首次提出。2010年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出“积极应对人口老龄化，注重发挥家庭和社区功能，优先发展社会养老服务，培育壮大老龄服务事业和产业”，至此，养老服务的社会化与产业化发展上升到了国家战略层面，进入了实质性的推广与发展历程。2013年8月，李克强总理主持召开的国务院会议上研究确定了深化改革加快发展养老服务业的任务措施，根据会议精神，国务院印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，再次强调了养老服务社会化与产业化发展的总体要求，也明确了发展的主要任务与措施，开启了养老服务业发展的大时代。

笔者在梳理国内的文献中发现，有学者认为公共服务从行政化发展到社会化，再由社会化发展到产业化是其纵向发展的逻辑脉络，但笔者认为，养老服务的社会化与产业化是一个共同发展的过程，在不同的发展阶段，有的只是各自所占比例的变化而非后者对前者的替代，且其在发展过程中遇到的问题与发展路径有大范围的共同之处，因此，对学界内的相关研究，下文将对养老服务的社会化与产业化同时进行梳理，发现现有研究的不足并阐述未来的研究方向。

一、养老服务社会化和产业化的内涵与现状

(一)养老服务社会化与产业化的内涵研究

1.养老服务社会化

关于养老服务社会化的内涵，学界对其的界定主要从提供主体与服务内容两个视角出发。

在提供主体视角，王思斌 (1999)提出发展社会化的养老保障，就是要使正规系统 (政府和市场)与非正规系统 (家庭)为老年人的晚年生活提供一种基本的安全养老保障。潘鸿雁 (2010)则把养老服务视为了一种公共服务，认为公共服务社会化，是将政府承担的公共服务职能，大量地转移给社会组织和市场组织 (企业)。向民众提供公共服务和公共产品，从完全由政府部门独家提供转变为政府利用社会力量共同提供。一些企业、社会的自治组织、半自治组织成为公共物品、公共服务的提供者，并且为提供相同的公共物品和公共服务展开竞争。其旨在减少政府干预和弥补政府不足，充分发挥市场和社会组织的作用，提高公共物品的质量和公共服务的效率。

在服务内容视角，吴国卿 (2000)认为社会化养老服务是运用社会各方面的力量，主要是通过社区服务实施的，是社区社会保障体系中的重要组成部分，是老年人独立生活的重要支柱。姜向群(2007)表示社会养老是现代的养老方式，即通过社会途径实现养老的目的，包括社会保障、社会福利、社会服务和市场化过程。

2.养老服务产业化

对养老服务产业化内涵的界定也主要有两大类:

第一类是“关系论”，认为养老服务为公共服务，而公共服务产业化是指那些参与一组相关的公共物品公共服务的提供单位和生产单位，相互之间结成的类似于私人生产机构在市场中的那种相互促进、共同发展的常规关系 (郭竟成，2013);

第二类是“过程论”，曾昱 (2008)认为养老服务产业化是指养老服务工作从行政经营到市场化经营、从事业化管理到企业化管理、从非经济实体到经济实体、从财政维持到自负盈亏的过程。陈颐(2010)提出养老服务产业化就是建立在商品交换的基础上，使“居家养老”和“机构养老”等老年生活照顾服务成为营利性的生产经营活动的过程。具体具备投资真能收回基本建设投资和管理运营成本，甚至获得合理的利润，服务人员能获得相当的报酬，享有职业地位，按照商品交换的原则，按供需双方协议约定的价格支付服务费用。

综上所述，学界对养老服务社会化与产业化内涵的界定共识大于分歧，其中对养老服务社会化内涵的界定中，依托不同社会主体，走社会途径是对其界定的共识，认为养老服务的社会化发展就应该广泛发动社会组织、社区、企业、政府、家庭等服务主体，不同主体承担各自的责任与义务，分歧则主要在于界定的视角及外延界定上。对养老服务产业化内涵的界定中，不管是“关系论”中的“私人生产机构”还是“过程论”中的“市场化经营”与“营利性”都突出了市场机制的作用。同时，笔者认为，养老服务的“社会化”与“产业化”应是一个共同推进的过程，除社会养老保险外的其他一切满足老年人晚年需求的产品和服务都应采取社会化与产业化的供给方式。

(二)养老服务社会化与产业化的现状研究

1.养老服务社会化与产业化的实践研究

在既有的研究中，除了从宏观政策和理论角度阐述社会化与产业化养老服务外，学界也有不少关于地方性个案实践经验的研究，青岛、苏州、天津、杭州、上海、辽宁等是其主要的研究点。

高红 (2011)、刘同昌 (2001)研究了青岛社会化的养老服务，前者主要研究城市老年人社区居家养老的社会支持体系，探究了青岛市社区居家养老社会化、灵活性强的居家养老服务式、社区集中照料式、社区互助养老模式、社会关爱探视等几种居家养老服务形式与“街道、劳动保障部门和民间服务实体三级运作模式”，后者则通过调查探究了机构养老的现状与问题。张国平 (2011)以苏州沧浪区“虚拟养老院”为例，研究了沧浪政府推动、市场化运作、信息化管理、专业化服务的居家养老社会化服务新模式。天津的老年服务产业运用了市场化的融资渠道，采取了先建立基金会，再创办实体公司，最后建立招商平台的融资模式 (程怀金，2010)。杭州市上城区提出以任何老人、任何时间、任何地点、通过任何通信设施、享受任何服务的目标，实现养老服务全覆盖，对福利机构进行了改革，以实现市场化运作 (宦金元，2005)。潘鸿雁 (2010)探讨了上海市徐汇区开展政府、社区、社会组织三方合作的养老服务社会化合作模式。辽宁构建了投资主体多元化、运行机制市场化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务队伍专业化等社会化方式，构建了“六位一体、城乡统筹”的社会化养老体系框架(董竹林，2007)。

2.养老服务社会化与产业化存在问题研究

当前养老服务社会化和产业化的推进已取得了一定的成就，各地的成功实践也为大范围的推广提供了众多宝贵的经验，但从整个服务体系上看，尚存一些问题。

颜伟荣、杨鹏 (2013)认为在居家养老的产业化运作中，存在五大问题，分别是市场环境欠佳、政策法规不健全、企业身份定位模糊、管理部门多而乱;基于观念认识，对养老服务企业缺乏信心，老年人收入整体不高，支付能力比较有限，使得老年人的有效需求不足;市场对企业吸引力不足，服务产品供给能力乏力;服务内容单调，滞后于老年人的需求变化;从业人员数量不足且素质不高。养老机构发展则存在发展参差不齐的现象，往往政府办的养老机构，存在管理人员多，成本高，大多出现亏损状况，且此类养老机构数量少，养老服务供不应求;社会组织办的养老机构存在管理缺少规范、专业化程度低、服务人员素质相对较低、入住率低的问题;民办的养老机构一般规模较小，资金是其最大的困难(陈淑君，2010)。从养老服务产业发展的角度看，相关产业发展也存在各种问题，如医疗卫生产业发展不协调、家政行业不规范、专业人才缺乏、老年文化产业发展不足等问题 (徐智垠，2010)。郭竟成(2013)认为在公共服务产业中存在只见政府不见社区、社团;只有一元化，没有多元化;规划、融资、排产、评估、监督等功能缺失;对全民的养老服务保障迄今没有一套完整的设计和基本的成本补偿制度的制度缺失等缺陷。杨晓楠 (2013)认为传统家庭观念对养老服务社会化所起的消极影响、对行政管理责任的认知不清、民间资本准入和管理存在问题及养老服务机构的规划和布局不合理是我国养老服务社会化改革的困境。

总之，在养老服务社会化与产业化的发展过程中，国内学者普遍认为在宏观层面上社会化、产业化的养老服务理念尚未成熟，财政支持力度有待加强，监督体系尚未完善，相关部门的联动机制尚未建立;在中观层面，问题主要集中在相关制度的建立与完善、管理方式的创新上;在微观层面，依据各地实际情况合理规划养老服务业的发展，贯彻落实有关政策，拓展筹资渠道，明确各参与主体的责任等是需进一步完善之处。

二、养老服务社会化和产业化的实施途径

在养老服务社会化和产业化的推进过程中，不同参与主体往往应承担起不同的养老责任，下文将从政府、养老机构、社会组织、企业、社区、家庭与个人的视角，分别梳理学术界对养老服务社会化与产业化的实施途径。

政府:高红 (2011)提出，一是政府主导，政府在观念引导、政策制定和监督方面发挥作用，做好规划、加大投入力度、加快相关政策和法规的制定、加强对民间组织的培育扶持。二是促进产业化、社会化和专业化发展，创新服务运作模式，实现政府、市场和社会的有效合作。三是稳定可靠的、制度化的、多元化的资金投入。颜伟荣、杨鹏 (2013)认为政府需要改善并优化市场环境，发挥职能释放老年人潜在需求，使用政策手段增强市场吸引力，丰富服务内容，根据市场及时开发新产品，并完善从业人员培训，提高员工待遇。陈颐 (2010)建议机构养老服务实行分类管理，居家养老以社区照顾为主，实行产业化经营，探索建立老年护理保险。

养老机构、社会组织与企业:各养老机构、社会组织与企业要加快形成配套产业链，根据老年人的经济基础和对居住环境的不同需求，开发不同层次的养老服务项目，如低收入的老年公寓，高收入的老年社区，发展老年医疗、护理产业，适当发展老年人的文化教育、休闲旅游产业，丰富晚年生活;要推动服务队伍向专业化发展，加强专业的教育培训 (魏娅，2012)。

社区:王静 (2012)认为社区要建立老年人信息档案，完善社会化居家养老服务网络。汪生夫(2007)认为要把提升社区养老服务功能作为社区建设的重要内容，融入建设和谐社区的工作之中，充分发挥社区的依托作用，建立健全居家养老服务的各项管理制度。同时，徐智垠 (2010)认为要丰富社区养老服务项目，即针对不同类型的老年人，提供不同层次的服务，开展形式多样的娱乐活动，丰富老年人的精神生活。曾昱 (2008)认为要加强社区养老服务设施的网络建设，实现社区养老的综合服务。

家庭与个人:郭竟成 (2013)提出要充分发挥中国传统文化所形成的孝道观念和生活习俗，发挥家庭成员的核心作用，家庭成员必须要承担起赡养老人这一明确法律义务，力求以较低的成本依托家庭建立起具有中国特色的居家养老服务。杨晓楠 (2013)提出，不管是子女还是老人自身都应逐步消除传统文化对社会养老的偏见。

在养老服务社会化与产业化的完善路径上，学界从发展理念制度设计、政策落实、结果评估及监督反馈这整条逻辑链上都做了有效的探讨，特别是对未来的发展理念及制度的规划上。但养老服务社会化和产业化的发展方向与多元化、多层次的养老服务制度设计模式，是学界达成的共识。

三、养老服务社会化和产业化的发展趋向

养老服务社会化和产业化的提出与发展有着深厚的社会、经济与政治背景，学界也主要从养老服务潜在需求量大、市场经济下家庭养老功能的弱化及政府执政理念的变化等方面进行了探讨，下文将从这三个角度分别进行梳理与归纳。

养老服务潜在需求大。首先，我国老年人口在2050年将达到老龄化的最高峰值，65岁以上老年人口比例在25%上下波动，目前的需求市场也已经培育充分;老年人收入不断提高，为老龄产业的发展开辟了广阔的空间 (张俊良、曾祥旭，2010)。其次，养老产业是一个产业链长、领域广的产业，除了传统意义的养老服务业外，还包括老年食品、老年用品、老年医疗保健、老年旅游、老年商业保险、老年文化教育等。与养老服务的需求相比，市场供给严重不足，发展前景十分广阔 (徐智垠，2010)。

家庭养老保障弱化。任远 (2003)认为随着工业化和城市化的发展，家庭结构向以核心家庭为主转变、人口流动日益加剧、空巢老人不断增加、经济竞争的加剧降低了成年子女照料老人的能力，因此家庭承担着的养老功能不可避免地日益弱化，而迅速增加的老龄化和高龄化趋势不断扩张整个社会对老年护理照料的需要。这二者之间的“真空”的扩大要求探索和构建社会化、制度化的老年人照料护理体系。韩明友 (2002)指出，除了情感因素和道德约束尚存以外，工业文明让老年人失去了在家庭里被赡养的大部分理由。社会化养老是更高层次上本性回归:它能消除家庭养老造成的各种家庭和社会矛盾，使老人与子女间的亲情更加亲切自然，增加社会的凝聚力与和谐度，这符合社会利益;政府让“老有所养”成为国家有保障的承诺，赢得更多的民心和更多的支持，符合政府利益;养老服务社会化能促使其走向专业化、科学化和标准化，从而有效提高养老水平和质量，符合老年人利益;让家庭卸去养老包袱，符合每个家庭的利益。

政府执政理念变化。公共服务的供给从单一的政府走向政府、企业、社会组织及其各种居民自治体等多元供给机制是公共服务改革的潮流，也是全能型政府转型为服务型政府的一个重要内容。徐智垠(2010)认为随着国家进一步加大对民生的关注，政府财政将逐步加大对公共服务的投入，社会保障机制日益健全，保障功能越来越强，公共服务的总量越来越大，相应地将会促进老年人消费的快速增加。萨瓦斯更是指出，要区分公共服务的提供或安排 (Provision)与生产 (Production)之间的区别，安排某种公共服务的往往是政府，即明确哪些属于政府公共服务的，决定应该通过谁去做、做到什么程度及其怎样付费和制定标准等，而生产者则可以是政府、企业、社会组织等。国内目前对养老服务中的政府角色定位也是如此，社会化与产业化发展，既有利于减轻政府的压力，又能培育社会力量，促进市场机制的成熟与完善。

四、总结与评述

除上述对养老服务社会化与产业化的主要研究视角外，也有学者从相关理论、国外及我国港台地区的经验借鉴、养老服务产业的具体发展等视角进行了研究 (肖捷、陈淑红等，2007)。陶开宇 (2005)研究了养老服务产业化成本效益的影响因素。杨刚 (2002)、张俊良、曾祥旭 (2010)采用了“市场化”的提法，认为“市场化”是解决养老服务资源有效供给的有效途径。这些研究成果都为养老服务的社会化与产业化发展，保障老年人的晚年生活提供了重要的理论指导。但笔者认为在研究视角、研究方法、研究内容等方面，在深度和广度上还有待进一步深化和拓展。

在研究视角上，目前的研究视野主要局限于行政管理、社会保障等公共管理的学科视角，对政府职责定位的研究远远多于对其他服务提供主体的研究，在服务型政府的执政理念变化背景下，社会与市场具有了更大的自主性，因此，下一步的研究应多从社会组织、企业的视角进行。在研究方法上，实证研究相比理论研究显得略为单薄，而在养老服务业中，老年人的需求对社会化与产业化养老服务的发展具有决定性的影响作用，通过实证研究明确不同地区老年人的服务需求，并在这基础上合理规划养老服务业的发展进程应是今后的研究重点。在研究内容上，需进一步细化，如在以老年人口的分层为依据的养老服务多层次制度设计中，当前的研究多缺乏系统化与制度化，而完善的制度往往是社会公平与有效运行的根本保障。

［1］王思斌.中国社会保障体系的建构［M］.太原:山西人民出版社，1999:134.

［2］潘鸿雁.公共服务社会化的三方合作研究［J］.中共中央党校学报，2010(2):95.

［3］吴国卿.居家养老和社会化服务［J］.社会，2000(12):12.

［4］姜向群.养老转变论:建立以个人责任主体的政府帮助的社会化养老方式［J］.人口研究，2007(7):12.

［5］郭竟成.城市居家养老公共服务产业刍议:基于浙江实践［J］.城市观察，2013(4).

［6］曾昱.社区养老服务的发展方向:专业化、产业化和规模化［J］.西北人口，2008(3).

［7］陈颐.关于养老服务产业化的几个问题［J］.现代经济探讨，2010(11).

［8］董竹林.创新方式构建具有辽宁特色的社会化养老体系［J］.社会福利，2007(6):18.

［9］颜伟荣，杨鹏.我国居家养老服务市场化运作探究［J］.经济视角，2013(2).

［10］陈淑君.黑龙江养老服务产业化探讨［J］.商场现代化，2010(24):221.

［11］徐智垠.产业化——我国社区养老服务持续发展之道［J］.劳动保障世界，2010(7).

［12］杨晓楠.养老服务社会化改革的困境与对策［J］.东北师范大学学报:哲学社会科学版，2013(3).