农村基层社会治理创新的群众自主性——以上虞戴家村“四不出村”工作法为例

李 莉

(绍兴文理学院 上虞分院，浙江 上虞312300)

农村基层社会治理创新的群众自主性
——以上虞戴家村“四不出村”工作法为例

李 莉

(绍兴文理学院 上虞分院，浙江 上虞312300)

农村基层社会治理创新的群众自主性是由村民自治的本质决定的，是基层群众自治权的重要体现。从创新主体、创新动因、创新运行等方面分析，上虞戴家村创造的“四不出村”工作法是一项具有代表性的农村基层社会治理自主创新举措，在实践中取得了良好的绩效，受到了民众和政府的广泛认同。地方政府采取运用行政方式在辖区范围内推广“四不出村”工作法，其结果导致创新扩散形式化、低效率等消极后果。在行政强制推广的背景下，村民群众自主地选择了复制或变通等创新扩散策略，以独特的方式表达了农村基层社会治理创新扩散中的群众自治权。无论从法理还是实践看，农村基层社会治理创新的群众自主性都应得到尊重和保护。

群众自主性；农村基层社会治理；村民自治；管理创新；“四不出村”工作法

近年来，伴随着创新型国家建设的推进，农村基层社会治理创新的实践和研究均呈现出繁荣的局面。但值得关注的是：现有研究主要致力于农村基层社会治理的政府创新，忽略了民众(民间)的自主创新。在村民自治背景下，农民群众不仅是农村基层社会治理的主体，而且是农村基层社会治理创新的最重要主体，离开农民群众的自治权和自主性研究当下中国农村基层社会治理的创新，将难以正确理解农村基层社会治理创新的特殊机制和发展规律。本文拟以浙江省上虞市戴家村的“四不出村”工作法创新为例，对农村基层社会治理创新中的群众自主性问题谈点初步看法。

一、自主创新：基层群众自治权力的重要体现

20世纪80年代以来，中国农村开始推行具有中国特色的村民自治制度。30多年来，这项由农民首创并得到政府有力推动的基层群众自治制度，取得了显见的实践绩效，获得了干部和群众的广泛认同。

所谓自治，简单地说，就是自己处理自己的事情。村民自治作为一种基层群众自治形式，“实质是将原来由国家包揽的农村基层公共事务管理权部分下放给农民，使农民群众在获得经济自主权的基础上拥有政治自主权。”[1]邓小平曾经强调指出：“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。”[2]实行村民自治无疑是中国农村基层社会治理体制的重大改革，也是人民群众当家作主的重要体现。

群众自治是村民自治制度的基本原则和本质特点，主要体现在两个方面：一是村民自治的主体是本村的村民群众；二是村民自治的性质是村民群众依法办理自己的事情。根据村民自治的法律精神，村务的决策管理是村民群众的自主权利，任何组织和个人均无权干预。在村民自治背景下，政府与村委会之间是一种“指导-被指导”关系，而不再是“命令-服从”关系。

党的十八大在规划社会建设和社会管理工作时，更进一步地提出要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，实现政府管理与基层民主的有机结合。在这里，农民群众在基层社会治理中的自主权再次得到了肯定和强调。从法理上分析，这无疑意味着群众自治权力是基层社会治理创新不可逾越的原则。国家倡导农村基层社会治理创新，但农村基层社会治理创新不能否定或损害群众自治权。

从一定意义上说，农村基层社会治理创新是村民自治发展的重要表现，也是村民自治发展的促进方式。然而，中国农村基层社会治理创新有其自身的独特性，其中之一就是群众自主性。从特定意义上说，农村基层社会治理创新的群众自主性是由村民自治的本质决定的，是群众自治权的重要体现。首先，农村基层社会治理创新是一种基层社会的自主行为，原则上不需要得到政府的批准。其次，农村基层社会治理创新是村民自治制度的自我完善和自我发展，是为了回应和解决村民自治发展中的现实问题。创新时常是针对农村基层社会治理面临的真实问题，是一种内生的需要，并非外部移植。再次，农村基层社会治理创新需要得到村民群众的认同。

在实践中，农村基层社会治理创新复杂多样。宏观地分，大致可分为两类：一是政府实施的制度创新，二是农民群众的自主创新。在村民自治背景下，农村基层社会治理创新应更多地表现为农民群众的自主创新形式，更需要广大农民群众充分发挥主动性和创造性。

二、“四不出村”工作法：农民自主的基层社会治理创新

根据调查所获资料分析，“四不出村”工作法是一项具有代表性的农村基层社会治理自主创新实践。“从一定意义上说，戴家村的‘四不出村’工作法，是农村基层组织和干部根据村庄实际和村民群众需求，总结和反思农村基层社会治理工作的经验教训，主动探索和创新村民自治实现形式的结果。”[3]

从创新主体看，戴家村“四不出村”工作法是一项村干部启动和组织实施的创新经验。据调查，这项农村基层社会治理创新起始于1998年。当初，为密切干群关系，在村书记倡议下，戴家村领导班子主动向全体村民承诺：村民有什么事情跟村干部说，村干部负责去办。旨在通过提供便民服务，争取村民群众的认同和支持。当初，村民建房审批、办营业执照、申请有线电视和电话安装、办摩托车驾驶证、办身份证，甚至联系家用电器维修等事项均由村干部无偿地代理。通过一系列便民服务工作，农村基层组织的工作逐渐得到了村民群众的支持。基于前期以服务为取向的工作创新经验，戴家村领导集体进一步地提出了“先服务、后收费”的新理念，即把服务提升到了农村基层社会治理的首要地位。他们认为，在满足民众服务需求的前提下，协助政府收取税费等传统管理工作自然也会得到群众的支持。因此，在农村基层社会治理中突出了村民自治中的服务取向，实现了从管控到服务的根本性转变。“四不出村”工作法是戴家村干部所做的一项管理创新，村干部发起和组织实施的创新是否属于农民群众自主创新的范畴？正确认识这一问题，关键在于如何理解或者说在什么背景下认识村干部和农民群众。当下中国的基层群众自治是相对于国家治理而言的社会管理制度。也就是说，作为国家向基层和人民放权而实行的村民自治是一种社会自治，不再属于国家治理范畴。因此，村民自治中的村民群众应当在“国家与社会”关系格局中考察，实质是强调将农村基层社会治理权交由相对于国家力量的农村社会力量，将农村基层治理由人民公社时期的国家治理变为新形势下的村民群众自治。从这一特定意义上说，非国家工作人员的村干部顺理成章地属于村民的范畴，干部和普通民众无非是村民群众的两个阶层或群体而已。故此，村干部的创新也属于村民自主创新，是村民群众自主创新的一种特殊形式。

从创新动因看，戴家村“四不出村”工作法是一项“内生-回应性”创新。根据创新生成的情况，农村基层社会治理创新有“内生-回应”和“外生-响应”两种类型。前者主要是对农村社会和农民群众的内生需求做出的回应，后者则更多地是对中央和上级政府号召、指令的响应，其创新未必针对真实的农村社会问题和农民群众需求。戴家村所在的浙江上虞市，乡村经济相对发达。随着改革的深入，农村经济社会发生了巨大变化，由此引发了一系列新的服务需求。以收粮、征税、计生、治安等为工作重点的管控型农村基层社会治理已经不能适应农村社会发展的需要，村级管理中缺少服务导致了干群关系疏远、村务管理困难，以及广大民众的不满。正是在这一特殊背景下，村书记带领村班子成员进行广泛调查和分析，逐渐认识到服务工作在当下农村基层社会治理中的重要意义。故此，村干部主动地回应农村经济社会发展的需求，努力探索服务村民群众的方式，逐渐创造了以便民服务为取向的“四不出村”工作法。

从创新运行看，戴家村“四不出村”工作法是一项农民自主的创新。农村基层社会治理创新是一个由一系列创新行为构成的连续过程。从创新提出，到创新生成，再到创新实施，戴家村“四不出村”工作法的创新过程呈现出典型的农民自主性。“从一定意义上说，问题是制度调整、修正与创新的切入点”。[4]正是农村社会中的一系列问题对农村基层社会治理提出了新的挑战，进而转变为种种创新的需求。不过，社会问题不会自动呈现在决策者面前，而是需要借助一定的方式和途径转变为创新需求被提上议事日程。不可否认，戴家村“四不出村”工作法的创新首先是由村民群众的诉求引发的。正是由于村级组织不能提供有效服务，引发了村民群众的种种不满，并以拒缴规费等行为实施抗议。如此，村民群众日益增长的服务需求与村级组织相对不足的服务供给之间的矛盾和问题被呈现在村务决策管理者面前，村民群众通过独特的行为方式提出了农村基层社会治理创新的诉求。根据村民群众的服务要求和村庄社会的具体实际，村书记率先认识到了村组织和村干部向村民提供服务的重要性，并在村班子中提出了实施服务取向的村务管理创新，争取村民群众认同的创新动议。随后，发动班子成员开展广泛深入的调查，在此基础上，经班子会议集体讨论决定，村班子成员为村民群众提供办理证照、维修联络等事项的免费服务。后来，村班子提供的服务项目应村民群众的需求而不断增加，村干部在服务群众的过程中逐渐地取得了经验，并获得了民众广泛认同。到后来，戴家村的“四不出村”工作法逐渐成为农村基层社会治理创新的典型，赢得了社会的高度评价，被评为浙江省百例特色服务型基层党组织品牌。

不过，在创新的初期，戴家村干部只是务实地开展一系列便民服务，并没有对这一创新进行冠名。2001年11月，有记者根据实地考察在《绍兴日报》上发表了《“四不出村”意味着什么——上虞戴家村转变干部作风纪实》的报道，将戴家村的农村基层社会治理创新归纳为“四不出村”工作法，即群众办事不出村、矛盾调解不出村、信息咨询不出村、致富求助不出村。自此，戴家村的便民服务创新有了自己的项目名称。后来，相沿成习，人们都以“四不出村”工作法指称戴家村的基层社会管理创新。

由上可见，从创新提出到创新实施，“四不出村”工作法创新的运行过程都是在村干部与普通村民的互动中逐步推进的，是农民自主创新的典型案例。在这一创新运行过程中，看不到任何国家力量和政府因素的介入，充分体现了农村基层社会治理创新中的群众自主权。

三、复制与变通：创新做法的政府推广与农民的策略自主

农村基层社会治理创新是一种独特的社会变革行为。一项创新如若得不到扩散，就会失却其社会意义。正如李景鹏所说：“一项创新活动如果不能巩固，就如昙花一现，虽然很绚丽，但很短暂。在实践中我们经常会看到，一项很有意义的创新往往经历一段时间之后，便会销声匿迹或者走回头路。这样的创新对社会对人民都没有太大的意义。另外，如果一项创新活动虽然能够长期坚持下去但却不能推广，仅仅局限于个别的地方，那么这种创新就像一个个盆景一样，虽小巧玲珑却不能形成气候。这样的创新其社会意义也不大”。[5]为推动农村基层社会治理创新的扩散，地方政府往往采取行政手段推广创新经验。

戴家村的“四不出村”工作法创新也不例外。“四不出村”工作法在戴家村的治理实践中取得了较为理想的成效，逐渐引起了当地政府的关注。从乡镇到省，各级政府官员先后到戴家村考察，对“四不出村”工作法给予了充分肯定。特别是随着服务型政府建设、服务型组织建设要求的提出，以便民服务为取向的“四不出村”工作法创新得到了当地政府的有力推动。一方面，地方政府充分肯定和表彰戴家村的创新，并对创新经验进行总结和提升；另一方面，借助行政手段在当地推广“四不出村”工作法，并在戴家村创新的基础上增加了更多的内容，提出了更高的要求。

2010年7月8日，戴家村所在的谢塘镇党委发布了《关于在全镇推行“四不出村”工作法为主要内容的服务型基层党组织建设的实施意见》，要求全镇突出建设服务型基层党组织，全面推行“四不出村”工作法。随后，上虞市委决定在全市范围内全面推行“四不出村”工作法，并专门制定了《上虞市村级组织“四不出村”服务规则》。要求村级组织围绕“群众办事不出村、矛盾调解不出村、信息咨询不出村、致富求助不出村”的目标要求，强化服务意识，健全服务机制，建立村干部坐班、轮班、值班制度，实行村级组织服务热心接待、首问责任、情况报告、登记归档制度，为农村居民提供服务。建构村党组织统一领导，村民委员会、村务监督委员会、村经济合作社共同实施，党员群众广泛参与的村级组织服务工作格局。《上虞市村级组织“四不出村”服务规则》在戴家村“四不出村”工作法创新的基础上，糅合近年在浙江农村推广的农村社区服务中心、村服务中心、网格化管理、民情沟通日、党员干部联系户、农村法律顾问和法律援助等创新经验，对农村基层社会治理提出了多方面的要求，特别是对便民代理服务、网格联系服务、信息咨询服务、经营指导服务等做出了较为具体、明确的规定。

然而，我们在调查中发现，虽然地方政府借助行政手段先后在全镇、全市范围内推广“四不出村”工作法的创新经验，但事实“四不出村”工作法并没有在其他村组织真正广泛地被复制。

从一定意义上说，创新的扩散主要是指创新的坚持和辐射，应当强调创新核心内容或精神在时间上的延续和空间上的复制，而不是其表象性的形式。[6]不然，难以取得理想效果。据有关部门的统计，在推广“四不出村”工作法的过程中，上虞“全市建立村级便民服务室388个，每年为群众代办各类事项达1.5万件。市级组建由156名市直职能部门业务骨干组成的‘便民服务团’，各乡镇街道成立机关服务队，深入农村‘摆摊设点’，上门为群众提供业务代办、证照审批等服务。依托市96345社区服务中心平台，在12个乡镇延伸建立96345分中心，通过热线电话和网上平台，提供生活类、咨询类等服务。目前，日均受理服务热线电话300余个”。[7]根据以上统计数据分析，388个村级便民服务室年均代办的事项每个服务室不到40项，12个乡镇96345社区服务中心日均受理服务热线电话每个中心不足30个。从成本——效益分析，在村落熟人社会中，建立专门场所、配备专门人员和设施，开展这样的服务，显而易见是低效的、不值得的。同时，也从一个特殊的侧面说明“四不出村”工作法并没有真实、有效地落实到当地农村基层社会治理实践之中。

事实上，创新及其扩散是有条件的。在当下中国压力型体制下，政府的推动无疑是创新扩散的重要影响因素，但政府推广并非创新扩散的充要条件。现阶段中国农村情况复杂多样，村落社会各具特殊性。尽管在一个县市和乡镇的范围内，不同村庄的经济发展水平、社会成员结构、村民受教育程度和生活习惯，以及村组织的能力和村干部的素质等均存在差异，一个成功的农村基层社会治理创新未必具有可复制性。同时，“创新往往涉及到工作流程和制度方面的改变，而工作流程和制度在具有稳定性的同时也具有滞后性特征”。[8]受传统制度惯性的影响，农村干部和群众往往不愿意打破原有的方式，习惯于按惯例办事，因此有可能阻碍创新的复制和扩散。鉴此原因，针对政府借助行政手段推广“四不出村”工作法，创新的发起人戴家村书记不无忧虑地说：“这一创新不一定适应所有村庄。我们村可以做，其他村未必能够做；我们村干部愿意做，其他村的干部未必愿意做。”必须理性地认识到，如若缺乏必要条件，政府借助行政手段推广将无济于事；如若村组织缺乏服务能力，政府提出最高的服务要求，即使符合村民群众需求的服务要求，也无济于事。正确的做法是在村民群众的服务需求与村组织的服务能力之间找到有效的结合点。根据村组织的服务能力，最大限度地满足村民群众最迫切的服务需求。

在政府借助行政力量推广创新经验的背景下，农村干部和群众往往会结合实际，自主地选择创新扩散的行为策略。调查中发现，少数村庄选择了创新复制，努力、认真地按政府要求推行“四不出村”工作法；另一些村则选择了变通策略，只是部分地或表面性地学习戴家村的“四不出村”工作法的创新经验。访谈时，有位兄弟村的书记非常干脆地告诉我们：“我们村不会按戴家村的做法搞。我们村有自己的情况，有自己的做法。”我们在调查中了解到，由于政府在推广“四不出村”工作法时提出的村组织服务要求和目标过于理想化，脱离了多数村庄现有的经济条件和物质基础，脱离村组织及其干部的实际服务能力，因此在实践中多数村庄采取了变通策略。我们认为，无论是选择复制还是选择变通，都体现了农村基层社会治理创新扩散过程中村民群众策略选择的自主性。村民群众在农村基层社会治理创新扩散过程中的策略自主，是一种特殊形式的村民群众自治权，理应得到政府支持和法律保护。

四、结论与思考

村民自治是中国农民的一项伟大创造，其本质无疑在于赋予农村群众基层社会的自我治理权力。作为农村基层社会治理的实验和创新尝试，其完善和发展在很大程度上也有赖于改革和创新。然而，在村民自治制度背景下，尽管不应否认政府创新的重要性，但是国家法律赋予村民群众的自治权要求并决定了农村基层社会治理创新的群众自主性，需要更充分地尊重和发挥村民群众在农村基层社会治理创新中的自主地位和作用，把自主创新以及创新扩散策略的自主选择视为村民群众自治权在农村基层社会治理创新中的特殊体现，应当得到政府的尊重和法律的保护。戴家村的“四不出村”工作法自主创新及其在农村基层社会治理中取得的理想成效，以客观事实证明了村民群众自主创新的价值与意义。

从特定的角度分析，一项创新的社会意义有赖于创新的扩散而实现。创新的扩散实质是创新推广者推广经验与创新复制者学习经验两方面的有机结合。实践表明，政府借助行政力量推广农村基层社会治理创新经验有其特殊优势：能够运用政府强大的号召力、动员力，可以借助丰富的组织资源，甚至运用公共财政资源等，由此形成强大的创新扩散势能。但也应当理性地认识到其局限：容易出现脱离农村实际和村民群众意愿的情况，可能忽略农村社会的多样性，形成“一刀切”或“切一刀”问题，时常导致创新扩散形式化的后果，甚至有可能造成行政力量的过度介入，损害村民群众自治权。兄弟村落学习创新经验也有其特殊的优势：更能够从村庄客观实际出发，更能够实现理性选择，从而使农村基层社会治理创新的扩散更具有针对性、真实性、自主性和弹性空间。但是，这种创新扩散路径时常受到创新信息的阻隔，以及农村基层社会缺乏创新扩散资源等因素的限制。理想的选择无疑是实现两个方面的有机统一。

然而，实践中较为普遍地流行着一种值得思考的现象：受一些传统理念影响，政府在推广农村基层社会治理创新经验时，往往会根据上级要求和群众需求提出又高又远的目标和要求，并运用行政手段在其辖区内全面推广。“四不出村”工作法创新经验的推广过程似乎也表达了这一政府行为逻辑。实践表明，这种不实际、高指标、一刀切的行政推广，其结果有可能导致创新扩散中的形式主义现象。在某种意义上，以行政方式推广农村基层社会治理创新经验，是一种特殊形式的越权行为。即使是出于提供更多更好为民服务的良好意愿，但从法律上讲，地方政府已经逾越了自己的权限，不自觉地造成了对村民群众自治权的侵害。或许，这也是需要在群众路线教育中改变和纠正的政府工作方式、工作作风。

在村民自治背景下，特别是在现阶段农村基层社会治理创新实践中村民群众自主权被忽视的情况下，更应当重视农村基层社会治理创新及其扩散过程中的群众自主性，充分尊重村民群众的自主创新，重视创新复制者的自觉学习，积极调动农村干部和群众在农村基层社会治理创新及其扩散中的主动性和积极性，激发农村基层社会的创造力和活力，而不是一味地迷信行政力量和行政方式。地方政府应切实转变创新工作理念，逐渐从直接介入农村基层社会治理创新及其扩散过程，逐渐转向间接引导和激励创新及其扩散行为，形成政府引导激励与村民自主选择有机结合的农村基层社会治理创新及其扩散机制。

[1]卢福营．当代浙江乡村治理研究[M]．北京：科学出版社，2009：7-8．

[2]邓小平．邓小平文选：第3卷[M]．北京：人民出版社，1993：252．

[3]李莉，卢福营．服务取向的农村基层社会管理创新——以浙江上虞戴家村“四不出村”工作法为例[J]．浙江社会科学，2012(9)．

[4]应小丽．草根政治：农民自主行为与制度变迁——以1952-1992年浙江为例[M]．北京：中国社会科学出版社，2009：224．

[5]李景鹏．地方政府创新与政府体制改革[J]．北京行政学院学报，2007(3)．

[6]卢福营，应小丽．村民自治发展中的地方创新——基于浙江经验的分析[M]．北京：中国社会科学出版社，2012：67-68．

[7]虞组．浙江上虞市创建服务型党组织?让群众“四不出村”[N]．中国组织人事报，2013-04-24(5)．

[8]褚松燕．民主恳谈：政府创新的维度与限度[J]．甘肃行政学院学报，2007(3)．

The Masses Autonomy of Social Governance Innovation in Rural Grass-roots Society——An Illustrative Study of Working Method Innovation of “Four Principles of Working Without Leaving the Village” of Daijia Village in Shangyu City

Li Li

(Shangyu College, Shaoxing University, Shangyu, Zhejiang 312300)

Determined by the essence of the villagers’ self-government, the masses autonomy of social governance in rural grass-roots society is regarded as an important embodiment of the grass-roots masses autonomy. Analyzed from such aspects as innovation subject, innovation motivation and innovation operation, the working method of “four principles of working without leaving the village” of Daijia village in Shangyu city is a typical social governance innovation in rural grass-roots society, which has achieved good performance in practice and has been widely accepted by both the public and the local government. The local government, which takes advantage of administrative methods to impose the working method of “four principles of working without leaving the village” within the scope of jurisdiction, has been responsible for the formalization of innovation diffusion, low efficiency and other negative consequences. Under the background of the promotion of administrative enforcement, the villagers have chosen to copy the flexible innovation diffusion strategies, expressing the masses autonomy of social governance and management innovation diffusion in rural grass-roots society in their own way. Examined either from the legal theory or from social practice, the masses autonomy of social governance innovation in rural grass-roots society is supposed to be paid due respect and given due protection.

masses autonomy; social governance in rural grass-roots society; villagers’ self-government; management innovation; working method of “four principles of working without leaving the village”

2013-12-06

本文为2009年度教育部人文社会科学规划项目“村民自治发展中的地方创新机制研究——基于浙江经验的分析”(09YJA810024)；2013年度绍兴市哲学社会科学规划重点课题“农村基层社会管理的自主创新”(125263)的阶段性研究成果。

李 莉(1973-)，女，浙江上虞人，绍兴文理学院上虞分院副教授。

D638

A

1008-293X(2014)02-0043-06

(责任编辑张玲玲)