促进黄三角区域法制一体化的对策研究

高巧玲

（山东社会科学院 法学研究所，山东 济南 250002）

促进黄三角区域法制一体化的对策研究

高巧玲

（山东社会科学院 法学研究所，山东 济南 250002）

黄三角区域法制一体化包括立法、执法与司法等的一体化。立法方面需要赋予国务院规划及山东省实施意见一定的法律效力，并由省人大进行创新性地方立法，执法与司法方面则需通过加强黄三角建设办公室职权与地方政府间协作等方式实现一体化。

黄三角；法治一体化；区域法制

为促进“两区、一圈、一带”区域经济的发展，加强区域立法将是山东省今后地方立法的主要内容。黄三角作为较早成立的、具有鲜明特色（高效生态）的区域经济体，其法制协调主要包括区域创新性立法、区域执法与区域司法协作等内容。区域创新性立法又包括两方面内容：一是在山东省地方立法出台之前，赋予国务院规划与山东省实施意见某种法律属性；二是山东省人大按照法定程序制定公布黄三角地方性法规。

一、赋予国务院规划与山东省实施意见法律效力

由于山东省尚未出台关于黄三角区域经济发展的创新性地方立法，国务院规划与山东省实施意见以及各市县实施意见是推动黄三角区域经济发展的直接依据。但国务院规划与山东省实施意见的效果差强人意，黄三角既未充分体现高效生态经济特色，也未走向区域经济一体化。这主要是由于国务院规划与山东省实施意见（以下简称行政规划）的性质界定不清造成。行政规划的效力主要来源于行政权力而非法律，其实施也主要依靠行政权力落实，并且领导人的好恶对行政规划的实施会产生直接影响。行政规划在“强政府弱社会”的计划经济时代依靠强大的行政权力可以得到较好贯彻落实，但在政府职能已经发生明显改变（即由全能转向有限、由人治转向法治、由封闭转向透明、由管制转向服务）的市场经济时代，政府权力的有限性与法治化导致行政规划的执行力不足。这就导致黄三角在成为国家级战略之后变化并不明显。

行政规划由特定行政机关按照一定的程序颁发，其政策属性不言自明，但其法律属性却一直倍受争议。有人认为，由国家和地方民意代表机关批准的行政规划，具有法律、地方性法规的形式，但是由于效力存续期间、制定程序、规范构造以及适用对象等因素与法律、地方性法规并不相同，因此实质意义上仍然是行政行为，而不是立法行为，在性质上也可以称之为准法律性行政行为。[1]另有学者指出，行政规划具有先行性与引导性，即具有引导其他行政行为，甚至在一定程度上，具有引导立法行为的功能。这使得行政规划在一定程度上具有了类似于立法的规制与引导功能，具备了准立法的属性。[2]笔者认为，以上观点解释了行政规划的执行力缘何而来，同时也为行政规划向行政法律法规或地方性法规规章的转变奠定条文基础。国务院关于黄三角规划以及山东省关于黄三角的实施意见都属行政规划范畴，因此有必要强调其在法理上的法律法规或规章属性，从而在地方立法出台之前切实发挥行政规划的作用。

二、由省人大进行创新性地方立法

加强区域立法，引导并保障区域经济协调发展，将是构建中国特色法律体系面临的新课题。[3]

（一）黄三角区域立法的地域与文化优势

长三角、珠三角、东三省以及京津冀等经济区在地理上涵盖多个省份，跨越省界的区域经济体容易面临地方利益冲突与立法内容矛盾等问题，需要各立法主体（一般为政府）通过协商确定，因此其法制一体化主要由政府通过协商制定共同规章或协议的方式实现，而其执行则多依赖于政府的主观愿望。黄三角六市十九县均位于山东省境内，从省级地方立法的层面来看，山东省独自行使省级地方立法权就可较好将黄三角纳入法制轨道，并且黄三角区域立法既可表现为山东省政府制定的地方性规章，又可表现为由山东省人民代表大会（或其常委会）制定的地方性法规。黄三角区域立法在制定、执行等方面都要优于其他经济区的区域立法。同时，由于黄三角下辖六市十九县在地理位置上相近，经济发展水平大体相当，又具有基本相同的文化传统与人文环境，因此，黄三角区域立法具有先天的地域与文化优势。

（二）黄三角创新性地方立法的原则

首先，坚持法制统一原则，黄三角地方立法不得与现行法律法规抵触。黄三角高效生态经济区的建设与发展均属山东省地方事务，山东省人大有权就此制定地方性法规。而山东省在制定黄三角地方性法规时必须坚持法制统一原则。此处以土地为例说明黄三角地方立法的不得抵触原则。在土地资源日趋紧张之际，800多万亩未利用地是黄三角的最大优势。土地管理法颁布时间较早，规定开发未利用地时应优先开发为农用地，对开发为建设用地未做任何规定，而2008年《国务院关于促进节约集约用地的通知》则引导和鼓励将适宜建设的未利用地开发成建设用地；《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》则明确要求充分利用未利用地拓展建设用地空间。这说明国家在法律层面虽未支持未利用地开发为建设用地，但在政策层面却是予以允许并鼓励的。但是山东省在进行黄三角地方立法时仍然必须遵循《土地管理法》、《农村土地承包法》等已有法律，而不能突破现有法律规定，即使已有法律也面临着因不能适应现实而需要进行修改的问题。

其次，突出地方立法特色原则，强调黄三角高效生态特点。地方特色是地方立法存在的基础，是地方立法的生命和灵魂。没有地方特色，千篇一律，地方立法就失去存在的意义。地方立法只有根据地方的具体和实际需要，针对解决地方改革、发展和稳定存在的问题，才能充分发挥地方立法层次应有的作用。[4]而当前多数地方立法仅表现为对国家法律法规的重复性规定，没有较好体现地方特色。黄三角的最大特色是就是高效生态，高效生态经济是指具有典型生态系统特征的节约集约经济发展模式，高效生态经济对产业类型、产业布局与生产工艺以及环境保护等都有着特殊要求，而这些特殊要求只有在黄三角地方立法中明确表示出来，才能达到通过地方立法促进黄三角经济发展的目的。因此，山东省应以黄三角地方立法为契机，突出强调其高效生态定位，打开别具特色的地方立法大门，丰富完善山东地方法规规章体系。

三、赋予黄三角建设办公室更多职能，协调黄三角行政与司法合作

经济区内不同行政区在经济一体化发展过程中不仅面临着立法不统一的问题，而且面临着跨行政区行政事务与司法事务合作问题，由专门的、强有力的管理机构负责经济区的各项事宜是促进经济区一体化快速发展的必备条件。黄三角建设办公室设立的初衷就是组织、协调黄三角建设事宜，只是其现有职能受地方利益所宥而限制颇多，尤其是各市县配套成立的黄三角建设办公室都隶属于当地政府，因而在黄三角区域经济一体化建设方面难以达成共识。因此，应由省级政府授予省级黄三角建设办公室更多职能，由其统一行使黄三角建设各项权力，市县级黄三角建设办公室应与当地政府脱钩而并于省级黄三角建设办公室之内，这样有利于省黄三角建设办公室的统一调度与任务落实。由于黄三角跨六市十九县的现实，行政与司法的磨擦不可避免。当前我国正致力于建设法治政府，不再以GDP为政绩考核重要标准的政府具备了摆脱地方保护主义的前提条件，政府依法行政成为共识，而跨行政区的各级政府及相关部门对行政事务本就负有协助执行责任，法治政府建设使黄三角的行政协作与司法合作较易实现。笔者建议由省级黄三角建设办公室统一管理黄三角的行政与司法事务，这样更有利促进黄三角在行政与司法等方面的一体化。

[1]贾璋炜.我国地方立法原则探探微[J].内江师范学院学报，2008，(1).

[2]李昕.分析、规制与救济——论行政规划的法治化[EB/OL].北大法律网，http://article.chinalawinfo.com/ Article_Detail.asp?ArticleId=38302.

[3]谢斐.区域法制协调的新思路——读我国经济区域法制一体化研究>一书[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2011，(8).

[4]郭庆珠.行政规划的法律性质研究——与王青斌先生商榷[J].现代法学，2008，(6).

（责任编辑：滕元良）

D922.29

A

2095—7416（2014）06—0089—02

2014-12-02

高巧玲（1979-），女，山东莱阳人，硕士，山东社会科学院法学研究所副研究员。