论行政诉讼调解存在的合理性

丁雪莲

（安徽大学 法学院,安徽 合肥 230601）

论行政诉讼调解存在的合理性

丁雪莲

（安徽大学 法学院,安徽 合肥 230601）

在行政诉讼案件中大部分的案件是以调解或者变相调解方式结案的，尽管我国的《行政诉讼法》不允许适用调解。从行政诉讼调解的现实实践中可以看出，行政诉讼调解必定有其合理存在的土壤。从行政诉讼调解的含义、优势和存在的理论基础来看，在《行政诉讼法》中设立调解制度应是必要的、可行的。

行政诉讼法；行政诉讼调解；优势；理论基础

一、行政诉讼中行政调解的含义及现实实践

尽管《中华人民共和国行政诉讼法》中做出了规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”但是在实践中大部分的行政诉讼案件依然走调解或者变相调解之路。行政诉讼适用调解可以提高行政相对人对争议解决方案的赞成性，能够更好地解决行政争端，化解社会矛盾，切合当前社会的和谐价值观。现行法律规定不适用调解的原因：一是行政诉讼本质上是群众和官员的关系，有双方的地位是绝对不平衡的这一基本属性；如果允许调解群众则会遭到行政机关的压迫，行政相对人将会因压迫、威胁而达成和解；二是被告行政诉讼的主体虽然得到国家法律赋予行使行政职权这一行政管理职能，但是其必须依法行政，不可以逾越法律，不可任意去处分国家的权力；三是司法机关审查行政主体的具体行政行为，只审查其具体行政行为的合法性与非法性，最后做出的也仅仅是撤销、维持、甚至变更具体行政行政的决定，这都是可以从行政诉讼类型中可以看出的。[1]

在我国，诉讼调解制度大部分都是在民事诉讼制度中体现的，对于如何定义行政诉讼调解，理论界存在很大分歧。王振清在《行政诉讼前沿实务问题研究》一书中指出行政诉讼调解是我国一项传统的法律制度；而黄学贤认为行政诉讼调解是以法官为主导，以不损害国家、集体或他人利益为前提，于被告的法定权限内，通过一系列活动，以实现预期的谈判结果。[2]行政诉讼调解是指人民法院在审理行政案件过程中，法院主导下行政争议双方基于自愿、教育、说服和劝解等方法，最终达到当事人互谅互让、友好协商，相互妥协解决争议的一项活动，调解的结果并不具有强制力。[3]笔者认为行政诉讼调解是指按照行政诉讼的法律程序，在法官的主持指导下，以维护行政争议双方合法权益为目的，协商一致解决行政纠纷的一系列司法活动。

二、行政诉讼适用调解的理论思想基础

（一）重调解、轻诉讼的传统文化思想基础

在拥有几千年文明历史的中国，儒家思想可以说是根深蒂固，它不仅影响着封建社会历史时期人们的思想、行为，而且对当代人的影响也非常深远。儒家以“和”为最高的价值，孔子的一位弟子有若曾说过“礼之用，和为贵”。这一思想在当今快速发展的社会仍有借鉴意义。其思想在司法实践领域表现为息讼、无讼，符合目前我国建设和谐社会的价值追求。其实对于中国的老百姓而言，不到万不得已是不愿提起诉讼与官斗的。发生纠纷老百姓更倾向于调解，而不是诉讼，而且这种观念在很大程度上一直延续至今。因此“传统的和谐文化观念，强调以平等协商作为纠纷解决的最佳途径，成为行政诉讼调解制度建立的民情基础。[5]

（二）《行政诉讼法》的立法目的、宗旨及行政法理论发展的理论基础

行政诉讼法的立法目的是为行政相对人提供权利救济，无论裁判方式还是调解方式最终目的都是提供权利救济。而且行政诉讼调解的前提是争议双方出于自愿，与法院裁判相比较更能反映争议双方的主观意愿，双方也更能接受最终作出的争议处理结果从而化解矛盾，符合《行政诉讼法》立法宗旨。行政诉讼调解是在法院的主导下，按照一定的法律程序进行的，不违背《行政诉讼法》的立法目的和宗旨。现行的行政诉讼法规定不适用调解是为了实现对行政权的有效监督，防止行政主体滥用职权，它是特定历史条件下的产物。但是社会发展推动了行政法理论不断发展，进而赋予了依法行政原则新的内涵，行政机关拥有的自由裁量权也越来越多。自由裁量行政行为可以说是培育行政诉讼调解的土壤。既然行政机关拥有一定的自由裁量权，那么行政机关就有基于裁量权在诉讼程序中与原告进行协商达成调解协议可能性。

（三）减少社会成本这一法的经济学理论基础

老百姓不愿意“告官”还有一个原因就是诉讼会破坏安逸的生活，浪费大量的精力和金钱。人们为了寻求最大化的效益而往往倾向于采用和平的方式来化解纠纷。诉讼会给老百姓带来高昂的社会成本，在没有穷尽其他有效解决纠纷的方式之前是不会采纳诉讼这一解决纠纷的方式。从上个世纪60年代起，法理学便引入了经济学理论，并将其广泛地运用到各个法学领域。霍姆斯曾经说过，现在看似是研究法条钻研理论知识的人主宰法律，但是未来法律可能会属于经济学家和统计学家的。法学和经济学能够结合的重要原因是经济学成本最小化，追求效益最大化的行动理念在法学领域也同样适用。

（四）争议双方的处分权是进行行政诉讼调解的基础

行政诉讼调解是指按照行政诉讼的法律程序，在法官的主持指导下，以维护行政争议双方合法权益为目的，协商一致解决行政纠纷的一系列司法活动。调解协议是当事人自愿选择达成的结果，是行政争议双方处分权力（利）的结果。原告通过行政诉讼调解来参与诉讼活动，可以在行政诉讼中放弃自己的部分诉讼主张而与被告达成调解协议，即作为原告的行政相对人完全有权处分自己的私权利。法律赋予行政主体两种公权力：一种是羁束行政权,行政主体不能自由处分；另一种是自由裁量行政权,即行政主体在法律授权或允许的范围内,在行政管理活动中依据立法目的和公正合理的原则,根据具体情况自主选择作出具体行政行为的权力。自由裁量权的存在意味着在法律许可的范围内,面对具体问题,行政主体的选择,并非只有唯一正确的答案,因为行政职权的个案行使都需要经过行政主体的掂量、评估、比较、权衡和决定。[6]所以自由裁量权的行使本身就隐含了对公权力的处分。行政诉讼调解能够让当事人充分行使自己的处分权，表达自己的意愿，这是当事人参与，保障自己合法权益的有力保障。

当催化剂厚度降低后，纳米线的生长呈现出一定的有序性。当生长时间为10s时，如图3c所示，纳米线的生长方向较为一致，大部分均垂直于衬底向上生长。而随着生长时间的延长，这种有序性被破坏，如图3d所示，纳米线长度可达4μm以上，但出现了弯曲，方向变得杂乱无章，这可能是由于生长温度较高，生长速率太快，在催化剂合金液滴中形成氮化镓的原子无法达到能量最低的位置便析出，导致纳米线生长方向发生了变化。

三、行政诉讼适用调解的优势

行政诉讼调解存在不是凭空的妄下论断，它的存在是有其合理的优势，是符合中国社会发展主流趋势的。其具体的优势有以下几方面：

（一）方式灵活、程序简化、效率高、

行政诉讼的调解必须是在法院的主持下，行政相对人和行政主体针对行政争议进行协商找出最终的解决办法。行政诉讼调解与行政诉讼审判相比较，前者可以灵活地适用解决争议的方式，可以避免繁琐复杂的审判程序，大大缩减争议解决的时间，做到及时、高效地解决行政争议。

（二）保障公民的参与权

行政诉讼中法院仅仅依据法律规定的程序来处理争议而不去考虑争议主体真正的诉求是毫无意义的，老百姓的的合法权益还是没有得到根本的保障。甚至有一些纠纷经过了重重程序却长期得不到解决，仅依靠行政诉讼来解决行政纠纷的这种纠纷解决机制不能为行政争议画上一个圆满句号。因此需要行政诉讼调解这一纠纷解决机制，它能够保障公民的参与权，保障公民充分地表达自己的意见和请求。调解时，案件称呼双方为申请人和被申请人，而不是原告和被告，并且双方是在调解机构的主持下自愿协商的，最终是要达成双赢的结果，而不是双方两败俱伤。[7]最终达成的调解协议较行政诉讼判决更能真正发挥化解矛盾、促进社会和谐的目的。

（三）真正解决行政纠纷

从我国历来的行政诉讼审判结果看，判决往往是确定具体行政行为的合法性，对当事人而言这种合法性与否的判断并非完全意味着争议的平息，实质性的“行动上”和“心理上”问题是解决不了的，因此原告的真正诉求就得不到满足。行政诉讼调解主要以双方平等、自愿为前提，一旦达成调解协议，双方不仅在“行动上”解决了纠纷，在“心理上”也取得了相互的理解，最大程度解决问题。[8]可见，行政诉讼调解与法院裁判相比，能够很大程度上提高争议解决方案的可接受性，能够更为彻底地解决行政纠纷。

（四）实现法律效果与社会效果的统一，促进社会和谐

无论行政诉讼、行政复议还是行政诉讼调解都是以解决行政争议、定纷止争为目的的，然而法院通过审判来解决行政争议往往是让原告被迫接受的。行政调解追求的是法律的社会效果，其侧重点在于提高争议解决方案的可行性、妥当性，进一步维持社会秩序的稳定以及促进社会的和谐发展。

四、行政诉讼适用调解是历史的选择

（一）行政诉讼适用调解是简化诉讼程序，降低社会成本，提高纠纷解决效率的需求

针对行政争议案件，主要考虑因素是能否在最大化节约成本的条件下彻底有效地解决纠纷，而法院的审判，甚至是当事人对于审判结果不服又上诉如此重重程序显然是做不到最大化节约成本且有效解决行政纠纷的。在法院主导下的行政调解是可以弥补法院审判的缺陷，只要不违背法律程序和保护当事人合法权益等原则，行政诉讼当事人可以就争议进行讨论协商最终达成一致意见并制作行政调解协议书。可见，行政诉讼调解省去了审判的种种程序环节，大大节约了诉讼成本，最终行政争议当事人达成的调解协议又是双方满意的，因此他大大提高了纠纷彻底解决的效率。

（二）行政诉讼适用调解是顺应了能动司法的时代需求

由于社会主体的不同，社会利益纷繁复杂、社会主体关系与价值观的多样化，必然会导致纠纷解决手段的多元化。因此，需要加快构建多元化纠纷解决机制，提供符合他们利益并且可选择的纠纷解决途径，努力做到及时化解矛盾，维护稳定的社会秩序，促进经济与社会协调发展。“司法能动主义作为一种司法哲学的出现，其主要依据是为协调法律的稳定性和社会变动性之间的矛盾。”[9]在当代，能动司法作用不断加强，法院在这一重要发展趋势中发挥的作用也越来越大。法院应该是主动、积极司法，要主动地依据法律，谨记以人为本的思想理念，对当事人的诉讼活动进行指导，为当事人诉讼提供便利，高效解决纠纷的方式。在中国法院审判中，法官不能仅仅是被动刻板地适用法律坐堂办案，而是应该充分发挥主观能动性用更多替代审判的方式解决纠纷，努力做到彻底高效解决争议。而行政诉讼调解正是顺应了这种能动司法的时代需求，符合多元化纠纷解决机制，达到了维护当事人权益，案结事了的目的。

（三）行政诉讼适用调解符合构建社会主义和谐社会的需求

行政诉讼调解避免了行政争议当事人在法庭上唇枪舌剑争论不休，做到了维系行政相对人和行政主体之间的感情，维护了行政相对人对政府的信任。以诉讼调解的方式解决行政争议还能加强政府与老百姓的沟通，一方面政府自此改善管理，更加为民着想，努力做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”；另一方面老百姓也会理解体谅政府，积极配合政府的工作。营造一种“官民”和谐相处的氛围，努力做到司法的社会效果、法律效果和政治效果的统一，符合构建社会主义和谐社会的目标。

[1]周长新.全国人大法工委等连日召开座谈会听取行政诉讼法草案的意见[N].人民日报，1988-11-19.

[2]黄学贤.行政诉讼调解若干热点问题探讨[J].法学，2007,(11).

[3]杨解君.行政法与行政诉讼法(上)[M].北京：清华大学出版社，2009.370.

[4][8]崔冬.行政诉讼适用调解的可行性及具体设想[J].行政论坛，2013,(4).

[5]庆铃.行政诉讼适用调解之可行性理论分析[J].四川行政学院学报，2012,(5).

[6]孙兰洁.行政诉讼适用调解之探讨[J].文史博览(理论)，2006,(12).

[7]俞少如.多元纠纷解决机制中的行政调解[J].学术界，2007,(6).

[9]缪文升.行政诉讼调解：基于能动司法的语义、功能及限度分析[J].行政论坛，2011,(2).

（责任编辑：滕元良）

D925.3

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2095—7416（2014）06—0083—03

2014-12-11

丁雪莲（1990-），女，安徽宿州人，安徽大学法学院2013级宪法学与行政法学专业硕士研究生。