制约我国农民工市民化的制度因素研究*

2014-04-10王超

生产力研究 2014年3期

王超

（西北民族大学，甘肃兰州 730030）

目前，中国有1.2亿多“离土离乡”进城务工的农民工，加上“离土不离乡”在乡镇企业就业的农村劳动力，全国有2亿多农民工，成为仅次于农民但多于城市工人的第二大劳动力群体。自党的“十八大”以来，新一届政府已经把城市化作为我国未来经济高速发展的一个新引擎，提出工业化与城市化联动发展战略，这在推动着我国城市化加速发展的同时，也将对农民工产生巨大的需求，拉动农村剩余劳动力及其家庭向城市转移，这也意味着进城农民工的数量将进一步增大。根据《中国统计年鉴的数据》，2001—2011年我国城市化率每年平均提高1.37%，按照这个数据计算，2020年我国城市化率将超过65%，这意味着我国农民工的数量将大约增加1.5亿，规模将超过2.7亿。大规模的农民工入城，一方面会增加城市人力资本、拉动消费、刺激投资，从而成为我国经济二次腾飞的引擎；另一方面，也会增加城市的基础设施建设负担、就业压力以及管理的复杂性。特别是，城市化进程中农民工的市民化诉求得不到妥善解决，将不仅会使得城市化对经济发展的拉动作用大打折扣，而且也会增加城市管理中的不安定因素，影响整个社会的和谐发展。因而，在当前大力推动城市化的进程中，更要关注进城农民工的市民化问题。

一、我国城市化进程中的农民工市民化

农民工的市民化不仅仅是其身份由农民转变成市民的过程，而在本质上是一个现代性转变过程——农民工逐渐适应、接受城市文明的过程。农民工深受传统乡村文明的洗礼，在市民化过程中面对现代城市文明，会不可避免的遇到两种文明的冲突，在传统与现代的不断碰撞中他们将依次经历文化震惊、文化涵化、文化再适应直至文化创造等过程，最终成为现代城市中的和谐市民。刚进入城市的农民工，将会明显地经历一次巨大的文化冲击，从工作环境、工作方式，到生活环境、生活方式，再到与人的交往方式，都将发生颠覆式的转变。在这种完全不同的工作、生活环境中，农民工需要在短时期内完全脱离乡村生活的规律、迅速适应城市的快节奏生活，这就是农民工进城后面对的文化震惊。经过初期的文化震惊后，一部分农民工由于不适应这种文化的冲击而退回农村，大部分留下来的农民工在经过一定时间的积极学习和适应，逐步抛弃部分传统习惯而接受现代城市文明，从而进入文化涵化（Acculturation）阶段。文化涵化主要是指一个群体如族群因接触而接受另外一个群体的文化特征和社会模式的过程，强调外来文化的价值与规范。涵化深度的高低很大程度上取决于文化的差异性。经过文化涵化阶段的农民工，将对其自身所附带的传统乡村文明因子及新学习到的城市现代文明因子，进行比较和取舍，并把保留下来的有益因子进行整合，从而更加适应城市生活，这一阶段也是市民化过程中的文化再适应（Reentry Problem）阶段。在完全适应城市生活后，农民工对城市有了完全意义上的认同感和归属感，他们可以利用自身在乡村文明中习得的文化因子来加以应对和克服，从而通过自身的创新，丰富和发展城市生活的基本内涵，这就是农民市民化的文化创新阶段，它是农民融入城市的最高阶段。

我国自20世纪80年代中后期以来，就有大量农村剩余劳动力进入城市，但由于当时城乡文化的差距较大，农民工所经历的文化震惊也相对较为剧烈，因而大多数农民工都感觉到很难适应城市生活而选择回乡退守乡村生活。而进入新世纪以来，第二代农民工由于自身文化素质的提高以及城乡文化差异的缩小，甚至有相当一部分的农民工在小时候与父母一起经历过城市生活的洗礼，这一代农民工所遇到的文化震惊程度相对较小，更容易适应城市生活，进入文化涵化阶段。根据国家统计局的相关调查数据，目前，80年代以后出生的、年满16周岁以上的第二代农民工已经超过1亿人，成为农民工的主体力量。这也就意味着我国城市化进程中农民工市民化已经进入文化涵化阶段，当代农民工更愿意留在城市，其市民化意愿较高。调查显示，第二代农民工的市民化意愿比例高达78.5%。国外的城市化与市民化是同步进行的，农民向市民的职业、地域、身份的转化是一次性彻底完成的，这也就意味着国外城市化的过程中市民化也在自发的进行。而我国城市化的进程则被分为两步：第一步先是农村剩余劳动力的非农化，鼓励农村剩余劳动力流向工业、流进城镇，从而成为一个庞大而又特殊的群体——农民工，这一步进程由于政策上、制度上都几乎没有任何障碍而可以顺利进行，这也意味着城市中存在的大量农民工基本上已经经历了文化震惊阶段，已经克服了最初对城市生活的不适应。第二步则是农民工的市民化，市民化则要求农民工的身份发生转变、能够享受与城市市民同等的市民待遇，并且也要求农民工能够真正的适应城市生活、融入城市生活，成为真正的城市市民；这一进程由于长期的城乡“二元体制”困难重重，而导致进展近乎停滞。从这个意义上来说，中国的城市化城市化进程是不完整的，仅仅是农民的非农化——把农民转化成农民工，缺乏市民化的支撑——农民工向市民的转变受阻。

可以说，中国城市化进程中市民化的程度较低、速度较慢，严重影响着城市化的整体推进及我国经济社会的和谐、快速发展。据刘传江等人的研究，第一代农民工大多属于“亦工亦农”、“寻求谋生”式流动，因此其市民化率约为31.30%，而第二代农民工表现出对城市生活更强的渴望和适应能力，客观上他们大多数也基本上适应了城市生活状态，其市民化率为50.23%。注意到这个数据仅仅说明农民工中能够长期在城市中生活的比率，如果考虑到身份转变、社会福利以及其他市民待遇，也就是所谓的真正意义上的市民化率将会极低。

二、制约我国农民工市民化的正式制度因素分析

（一）长期实行的城乡隔离制度

20世纪50年代后期，随着计划经济体制的确立，我国的户籍制度被分为了城市户口与农村户口，并以此为基础形成了城乡之间有差异的就业制度与社会福利制度，从而也就逐步使得城乡之间被割裂开来，形成延续至今的城乡“二元体制”。城乡“二元体制”严重遏制着我国城市化的进程，阻碍着城市化进程中农民工的市民化。一方面，城乡“二元户籍制度”在正式制度层面上影响着我国农民工的市民化。作为城乡“二元体制”基础的户籍制度，使得城市户口与城乡户口之间的转化受阻，在制度上排斥着农民工身份的转变，从而阻遏着农民工向城市市民的转化。另一方面，附加在城乡“二元户籍制度”之上的各种就业政策、福利政策以及教育政策也在影响着农民工的市民化。众所周知，我国的城乡“二元体制”不仅仅体现在户籍制度上，而且还存在于就业政策、社会福利政策以及教育政策等诸多方面，使得农民工进城后无法享受到与市民同等的待遇，要承受众多的歧视性待遇，从而使得农民工完全市民化的成本增加、难度加大。

（二）不完善的社会保障制度

从90年代，我国就逐渐构建起了基本的社会保障体系。但是，在社会保障体系的建设过程中，依然存在严重的“城市倾向”，使其成为主要面向城市市民、城市职工的社会保障体系，农民（包括数量巨大的农民工）所能享受到的社会保障要远远低于城市市民。我国失业保险对于农民工的覆盖水平只有3.7%，医疗保险只有13%，工伤保险只有24%，生育保险只有2%，基本养老保险只有10%。城市户口与农村户口在社会保障体系的覆盖水平上有巨大的差别，致使众多保持农村户口的农民工无法享受到基本社会保障，在面对未来生病、失业以及年老退休等诸多问题时，只能选择把农村的房屋、土地作为自己应对不确定风险及未来养老的最后保障，从而“候鸟式”地徘徊在城市与乡村之间，无法真正融入到城市生活中。同时，农民工与城市市民之间在社会保障的待遇水平上也差距巨大。我国各项社会保障的支付一般都以城市、农村各自的收入水平作为支付标准，由于城乡之间巨大的收入差距，导致城乡之间社会保障水平差距较大，2012年全国城市最低生活保障平均水平为3 961.2元/年，农村仅为2 067.8元/年，仅为城市的52.2%；养老保险仅按2006年统计资料显示，农村养老保险每人每年的平均支付额为695.36元，而城镇的基本养老保险每人每年支付额为10 325.13元，绝对值是农村的将近15倍。众所周知，城乡之间的生活成本差距巨大，这种按照农村收入标准与生活标准支付的社会保障，很难满足农民工定居在城市中养老与生活的需要，从而导致农民工在心理上依然希望退回乡村、靠土地养老。可见，社会保障体系的不完善，也是我国农民工市民化的重要影响因素。

（三）不合理的收入分配制度

多年高速的经济增长，使得我国经济实力得到大幅度的提高，但是我国劳动者的收入增长较慢，1995年之后，劳动者报酬占GDP份额呈现持续下降的趋势，从1995年的45%下降到2007年的39.16%。工资总额在GDP中所占比重从1996年的17.28%下降到2007年的12.16%，远低于西方发达国家的50%～57%；2008年劳动报酬在每一元的GDP分配中只占0.36元，仅占36%，资本所得约为40%，比劳动所得高10多个百分点。这种初次分配上的不合理，使得主要以劳动报酬为主的农民工在整体收入分配中处于极其不利的地位，收入相对较低。并且，农民工绝大多数在私营企业工作，而2008年私营企业的平均工资仅为17 071元，远低于同期城镇单位在岗职工平均工资29 229元，这进一步使得农民工的收入水平长期处在较低的水平上。不合理的分配制度，导致农民工只能获得的收入较低，在扣除高昂的城市生活成本后，就无法应对家庭成员较高的市民化成本。

（四）缺失的社会组织

完善的社会组织可以在多个方面促进农民工的市民化：一是，社会组织可以为农民工之间提供相互交流与互动的信息平台，消除他们的孤独感和心理压抑感，不断满足自身社会交往的需要，有利于农民工能够相互帮助、相互学习，使其能够以某种集体的方式更快的融入城市之中。二是，社会组织也给农民工提供了政治参与的平台，使其能够以集体的形式来表达自己的政治诉求及利益诉求，不仅有利于农民工群体形成符合现代城市生活的政治价值取向和目标，也有利于农民工群体的利益诉求能够更好的被重视，为其尽快地融入城市生活提供保障。最后，社会组织还能够促进农民工与城市市民之间的交流与互动，消除相互之间的偏见与对立，从而使得农民工与市民之间能够更加和谐的相处，增强农民工对城市的认同感，减少农民工市民化的社会阻力；并且社会组织还为农民工提供了向城市市民学习与接受城市文明与城市社会规范的平台，从而有利于农民工适应城市生活的思维方式与行为方式，接受城市行为准则，由农民转化为真正的市民。但是，真正为农民工服务的社会组织在我国几乎没有，而工会组织的独立性不强、功能较弱，未能形成多功能的社会组织体系，据调查农民工只有11.9%的人加入城市的各种组织。这种状况就使得进城后的农民工大多处于分散的原子化状态，严重影响现阶段我国农民工市民化的效率、速度以及质量。

三、制约我国农民工市民化的非正式制度因素

（一）各级政府片面认识及不合理的政绩观

当前，我国农民工市民化进程缓慢的一个重要原因，就是各级地方政府由于种种原因而不愿推动农民工的市民化。一方面，地方政府的片面认识导致其缺乏农民工市民化的动机。地方政府，特别是经济发达的大城市的地方政府，担心大规模农民工市民化会导致大量农村人口涌入城市，增加城市管理的难度与成本，增加城市投入，压垮地方政府、拖累经济发展；也担心给农民工以市民待遇，会造成对城市居民在就业、教育等方面的冲击，使得原有市民的利益受损而不利于城市的和谐与稳定。这些顾虑的存在，导致地方政府缺乏推动农民工市民化的动力。另一方面，地方政府不合理的政绩观，也会促使政府不愿推动农民工市民化。众所周知，各级地方政府往往以经济发展、社会稳定作为自己的主要政绩，而对于与此关系较小的事务都一概不感兴趣。而农民工的市民化，虽然会对当地经济有一定的带动作用，但是岂会暴露出当地基础设施建设不足、教育资源有限等方面的问题，反而会对地方政府官员的政绩带来负面影响。从这个意义上来说，地方政府很难主动推动当地的农民工市民化。

（二）农民工落后的思想观念与生活准则

由于受到传统观念、教育水平及生活环境的影响，我国的农民工小农意识浓厚、乡土观念根深蒂固，缺乏创新意识、开拓精神，害怕冒险、趋于保守，再加上进城农民工的心理适应与调节能力较弱，从而使得农民工很难适应现代城市的精神要求与价值取向。并且，进城农民工身上长期附着的落后生活准则，也与现代城市文明与生活准则的要求不符，加剧农民工融入城市生活的难度。这具体表现在主要表现为法制观念淡薄、生活节奏慢、时间观念淡漠、保护公共产品意识差等方面。这种非正式制度的差异则使得农民工进城后所经受的文化震惊巨大，严重影响着农民工对城市生活的认可，也加大了其文化涵化以及文化再适应阶段的难度，从而影响制约着农民工对于城市生活的接受与融入。

（三）较低的城市居民认可度

长期的二元体制所导致的城乡隔离，使得城市居民往往具有较强的优越感，在对待农民工市民化的问题上也往往会出现较大的忧虑感，感觉农民工市民化后就会分享他们的特权与福利，担心农民工会抢了他们的就业岗位与机会。另外，城乡之间生活习惯、价值取向以及社会准则等方面的巨大差异，也会使得城市市民对于农民工存在一定的偏见与歧视，认为他们素质不高、粗俗、不讲卫生、不注意社会公德等等，担心他们会影响城市市容与社会治安。这一方面使得城市市民很难理解、接受进城农民工的行为方式，导致城市市民对农民工的认可度不高，不愿与其交往；另一方面，也会使得农民工感觉到城市市民看不起、看不惯自己，感觉城市市民排斥自己，因而也会不愿与市民主动交往、甚至会仇视市民。这种状况的存在，就会使得地方政府在制定农民工市民化的政策时要考虑城市市民的排斥，出于保护城市市民利益的目的而出台不利于农民工的市民化政策。同时，也会由于市民与农民工之间的相互不认可、相互排斥，而加大农民工融入城市的难度。

四、促进我国农民工市民化的对策建议

1.要打破城乡分割的“二元体制”。改革城乡户籍制度，逐步取消对进城农民工身份转变的各种限制性规定，实现农民向市民身份的自由转变；改革各种不平等的就业、教育等方面的政策，让进城农民工在为城市繁荣做出贡献的同时，能够平等、自由、舒畅地享受城市繁荣的成果，使其能够真正地融入城市生活，真正转化为城市市民。

2.完善社会保障体系。可将满足一定条件的农民工（例如有问题工作、有固定住所、工作居住达到一定年限，等等）纳入城市的医疗、养老、失业、工伤以及生育保险体系，使其能够与城镇居民享受同等的保险待遇；对于流动性较强的农民工，可推行参保人员基本养老保险关系、医疗保险关系随着就业的转移而同时转移，强制推行农民工就业时的工伤保险、失业保险等。这样就能够消除农民工进城后的后顾之忧，实现由土地保障向城市社会保障的转变，使其能够得到足够的保障而避免在城乡之间的频繁流动，从而最终实现市民化。

3.要改革现有分配制度，提高劳动收入在初次分配中的比例，以增加农民工的工资收入。只有农民工摆脱低工资的窘迫境遇，才能够满足其家庭成员整体城市化的需要，才能够应对城市中较高的生活成本、子女教育成本以及家庭成员的发展成本，才能够使得农民工愿意并能够在城市中长期生活，真正融入到城市生活之中。

4.鼓励各种有利于农民工市民化的社会组织团体。为农民工提供相互之间以及与城市市民之间交流、学习的平台，促进农民工能够更好、更快地使用城市生活。加强企业工会组织的作用，组织农民工以“集体行动”的方式，来实现自身的利益诉求，提高其市民化的动力与自觉性；加强农民工所在社区的建设，积极引导和吸纳新生代农民工参加社区的各类学习型、服务型、文体型、公益型民间组织，使他们逐步融入到社区生活和社区管理中，推动农民工更好地感受、学习以及适应城市生活，并把乡村文明中优秀的元素输入到城市的文化生活中，促进城乡文明之间的相互融合与发展。

5.要关注农民工家庭的精神文化需求。发挥社区、图书馆、文化馆等公益机构的作用，发挥文化工作在提高农民工思想道德素养和科学文化素质方面的作用，引导农民工摒弃落后的小农思想与陈旧的封建观念，树立能够适应城市文明的创新意识、开拓精神、价值取向以及行为准则，从而使得农民工能够更好地认可城市生活、适应城市生活。

6.引导城市市民能够正确地对待农民工，能够更好地接纳农民工。利用电视、报纸等多种媒体，多宣传农民工的正面形象，向市民阶层灌输农民工对于当地经济及城市建设的主要作用，减少市民对于农民工的排斥。利用社区组织、企业工会等社会组织的作用，通过多种活动加强农民工与市民之间的交流，使得市民与农民工之间能够减少误解、增加了解，从而促使城市市民能够帮助农民工融入到城市生活中，以实现双方的和谐共处与共同进步。

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