我国邮政普遍服务基金征收问题探讨

苑春荟，韩军涛

（北京邮电大学经济管理学院，北京 100876）

一、研究背景

近年来，邮政普遍服务补贴问题正成为国内外研究的新热点。2012年底出台的《邮政普遍服务基金征收使用管理暂行办法》（以下简称为《办法》）意见稿，该《办法》草案规定在我国境内经营快递业务的企业缴纳邮政普遍服务基金，引起了社会学界和民营快递业很大的争议和广泛的讨论。每件征收0.5元的征收标准是最大异议。快递企业代表纷纷表示如果《办法》实施，将不得不通过提高运费来弥补失去的利润。

邮政普遍服务再次成为人们研究的焦点。刘明光较早提出应建立邮政普遍服务基金。[1]刘静雅提供了发展和完善普遍服务补偿机制的思路，同时说明了几种普遍服务补偿基金的主要来源。[2]针对普遍服务成本核算困难的问题，吴立峰用网络分析法构建了成本测算模型。[3]一部分学者如郭宗杰认为邮政普遍服务基金不应当向快递业征收邮政普遍服务基金，应通过竞标等形式参与邮政普遍服务的经营，并对普遍服务中的赢利部分与亏损部分进行合理区分。[4]国外学者Christian基于事前、事后视角谈论了邮政市场自由化后普遍服务义务的成本分摊问题：围绕四种不同的补贴标准分析了在政府财政基金（state funding）、共同基金（fund）、服务或付费（play or pay）模型下各运营商利润的重新分配。[5]

以上可以看出，国内学者对设立普遍服务基金多持肯定态度，但对其征收方式方法分歧较多。国内文献多以论述观点为主，对基金征收的论证少有研究，也缺乏必要的模型构建。Christian则以一个市场准入和覆盖率的线性方程式模型为基础，说明了四种标准在运营商之间竞争均衡和利润分配上对普遍服务义务净价所代表的不正当性的影响。但这种假设和方法是静态的，非博弈的。本文希望能够通过实际问题结合相关理论，从经济学博弈论的角度来建立Stackelberg模型分析该《办法》实施后对现阶段我国邮政市场的竞争态势的影响，并试图解答如下问题：普遍服务基金征收的权责一致性问题；该《办法》实施的可行性问题；快递企业缴纳比例的确定问题；究竟采用什么样的补偿方式既能使邮政企业提供更好的普遍服务，又能减轻快递企业负担、促进速递市场健康发展的问题等。

二、现状与理论分析

（一）邮政普遍服务范围与现状

邮政是比较特殊的产品，包括信件等普遍服务业务本身集公益性、专营性、垄断性及可竞争性于一体。由于各国政治、经济、文化发展水平不同，邮政在各国的地位、作用、经济价值也有所差别，反映在对邮政普遍服务范围的界定上也不尽相同。就我国而言，随着新《邮政法》的出台，普遍服务的范围更加明确化、清晰化。邮政法第十四条规定了邮政企业经营业务范围：包括邮件寄递；邮政汇兑、邮政储蓄；邮票发行以及票品制作、销售；国内报刊、图书等出版物发行；国家规定的其他业务。第十五条明确规定：“邮政企业应当对信件、单件重量不超过五千克的印刷品、单件重量不超过十千克的包裹的寄递以及邮政汇兑提供邮政普遍服务。”

根据中国邮政集团最新发布的2011年年报显示：中国邮政的普遍服务范围广泛，包括信件、印刷品、包裹、汇票等。中国邮政所承担的普遍服务业务与他国相比，负有特别的责任——“通政”，即保证党和国家政令畅通的服务功能，因此普遍服务范围涵盖了国家机要通信、边防通信、义务兵通信、党报党刊的发行和递送等，这些业务被称为“政策性业务”。

表1 2007—2011年中国邮政提供普遍服务近况

表1是我国邮政普遍服务近几年的基本现状，多项业务总量保持基本不变而成本居高不下。其作为社会公共事业，不仅需要合理的政策安排作为法律与制度保障，而且需要有强大的资金支持作为物质保障。因此，需要有切实可行的支持机制来保障和推进邮政普遍服务，以对普遍服务的成本进行合理的补偿。

（二）邮政普遍服务基金向快递业征收合理性探讨

表2 邮政普遍服务补偿方案对比

在现有的成熟补偿方案中，有财政补贴、交叉补贴、普遍服务基金等几种方案，表2对各个方案进行简要比较。尽管有多种模式可供选择，但从邮政改革的趋势来看，在经过多年的探索之后，以普遍服务基金为核心的邮政普遍服务补偿机制已经被越来越多的国家所认可。

从现实情况来看，普遍服务基金来源大致分为三类：一是政府财政拨款，因为普遍服务亏损中有相当一部分属于政策性亏损，政策性业务如机关公文传递、义务兵通信、党报党刊发行等，本身应当由国家承担成本的业务；另如盲人读物等，其作为邮政普遍服务的构成本身具有一定的公益性，应当由政府承担相关费用。二是从邮政行业的其它非普遍服务业务中提取，比如邮储业务。三是从同质企业的收益中抽取。同质行业是指其它从事竞争性业务如快递、物流、运输代理等企业。[6]是因其服务内容、服务对象和范围仅限于高收益、高利润的业务，而把行业所应担负的社会功能留给了邮政行业，这一行为称之为“撇奶油”。从这一角度出发看，该《征收办法》拟向快递企业收取一定的费用有一定的合理性。

（三）理论分析并抽象建模

具体到当前我国邮政市场竞争形态来讲，邮政企业除专营业务如信函、明信片以及政策机要类外，其他普遍服务业务如包裹、报纸报刊订阅、汇兑等均与其他市场主体存在竞争。快递企业与邮政企业业务交叉范围较广，存在着“非对称竞争”态势。这种“非对称”不仅仅表现在双方业务范围上；在地域上也往往有所不同，邮政企业常常指责快递公司“撇奶油”行为，在高盈利地区与之展开业务竞争，而在偏远地区却不提供基本服务。《办法》条例在这一背景下尝试着根据快递公司的业务量按照一定比例来缴纳一定数额的补偿基金。显然，邮政企业在市场中拥有较强的话语权和谈判权，它与快递公司的地位是不对等的。两者之间的决策次序也不尽相同。快递企业经营灵活，业务产品能够适应市场，是市场的有力竞争者。邮政与快递的竞争可以运用经济博弈论的方法来阐述。因此本文试图基于Stackelberg模型来思考邮政与快递企业的“非对称竞争”。

（四）模型描述与假设

简化分析，假设市场上存在一个主导运营商A和一个竞争者B，主导运营商承担邮政普遍服务义务。随着邮政体制改革，政策管制、市场的发展，邮政主导运营商和竞争者在多个业务领域竞争。但限于专营范围等，邮政运营商和快递竞争企业之间形成了符合Stackelberg模型竞争关系：邮政主导运营商在市场中处于较优势地位，有较强的话语权和控制力，在传统业务领域依然处于垄断地位，但承担着国家范围内的普遍服务义务；而竞争型企业B选择在力所能及并认为有利可图的地域内与主导运营商开展充分的竞争。这种竞争往往能够提高行业效率，提升消费者福利。甚至竞争的结果能够使得竞争者突破原有的业务边界，如专营范围的缩小。但这种“撇奶油”行为对于邮政普遍服务义务的承担者来说是并不公平。那么竞争者如果按照业务量缴纳一定比例的收益是否可行呢？

依据研究需要并结合实际情况，进行下面的模型假设：（1）模型的竞争只考虑主导运营商和竞争型企业之间相互关联的竞争领域业务，并不考虑邮政专营范围业务及收益情况；（2）假设λ表示竞争型企业对主导运营商“撇奶油”占业务量的比例，且λ∈（0，1）；主导运营商和竞争型企业各自的边际成本分别为c1，c2；（3）假设邮政主导运营商的业务量为b1，竞争型企业的业务量为b2，I为快递企业在新兴市场（如网购等市场）单独运营的业务量；b1、b2满足关系式b2=I+λb1；并假定δ是竞争型企业按业务量缴纳的金额系数；（4）假设p=dm（b1+b2），其中p为市场价格，d为市场基准需求量，m为需求弹性系数。这里主导运营商和竞争型运营商进行的是数量竞争而非价格，两者之间的利润函数通过市场价格与各自的成本比较出来。本模型试图通过业务量和利润的变化来反映运营商之间的竞争博弈。

那么根据上述Stackelberg模型的假设和分析：

邮政主导运营商企业和竞争型企业的利润函数分别如下：

π1=（1-λ）b1（p-c1）+δb2

π2=b2（p-c2）-δb2

竞争型企业根据主导型运营商的业务量来选择自己的业务量b2，主导运营商也同样会评估竞争对手的业务量。

三、模型的求解与讨论

（一）求解

现在利用逆向求解法，在第一阶段，对于竞争型运营商来说，观察到主导型运营商的业务量b1，最大化邮政的利润分流比例λ：

根据上式，对λ求一阶导数得：

在第二阶段，主导运营商预测到竞争型企业将根据业务量b1选择竞争策略情况，那么邮政主导运营商出于自身利益最大化考虑，争取其最优业务量b1：

maxπ1=（1-λ）b1（p-c1）+δb2

b1=,同时带入λ，解得：

那么，该模型的Nash均衡解为：

（二）讨论

1.业务量。由于b*1＞0，b*2>0，2d+c2-3c1-m I＞0，d-4c2+3c1+m I-3δ＞0,对于λ来说，λ＞0，则d-4c2+3c1+m I＞0,（d-4c2+3c1+m I）-2（2d+c2-3c1-m I）=-（3d+6c2-9c1-m I）<0

因此，λ<1，此时邮政企业和快递企业在业务交叉领域达到纳什均衡，此时，双方的利润达到了最大化，那么其业务量比较如下：

说明，达到均衡时，快递的业务量仍比邮政企业要低；主导运营商的业务量与缴纳金系数δ无关，而竞争型企业的业务量会随着缴纳金系数δ的增加也减少。这可以理解为竞争型企业因为额外成本的增加，失去了部分竞争力。

2.利润水平。比较两个运营商之间的利润大小，可以得到：

在利润水平方面，两运营商之间的差距取决于双方的边际成本大小等因素。从式子中看较难比较两者之间的大小。但依然可以看出在偏远的中西部地区，由于竞争型企业投入成本较大，c1＜c2，那么企业的利润水平比邮政主导运营商要低许多，甚至不盈利，此时；在中东部高盈利地区，则相反，竞争型企业的边际成本要小，c1＞c2，竞争型企业的利润水平逐步接近甚至超越邮政主导型企业。这一结果显示了当前邮政与快递企业“非对称竞争”的现状。

3.缴纳金系数δ的确定范围。对于δ的取值，缴纳金系数的确定是目前争议较大的。缴纳比例过高，一方面会阻碍整体行业效率的提高，削弱主导运营商和竞争型企业变革创新的积极性；另一方面从市场均衡价格的表达式中看出市场价格p与δ成正比例关系，缴纳金系数取值过高会损害消费者福利，额外成本转嫁到消费者身上。这些都与邮政行业市场化改革的最终目标不符。笔者认为衡量取值标准至少应兼顾公平和效率这个标准：第一，尽可能避免运营商效率的损失，尽可能不影响现有企业的发展，保护承担邮政普遍服务义务运营商和竞争型企业发展的积极性。第二，应细化对不同业务的缴费系数值，对需求弹性相对较低的业务收取比需求弹性较高的业务更高的收益。并且这个缴纳费用标准应随着市场的变革而做出相应的变动，以适应市场的变化。

按照上述原则，缴纳金系数δ应满足不等式λb1（p-c1）≥δb2，即竞争型企业“撇占”主导运营商的利润应大于等于上缴金额。此时，0<δ＜

（三）小结

上述Stackelberg模型的优点在于能够通过参数λ、δ分别表示了竞争型企业“撇占”行为以及征收金额来考察运营商之间的博弈过程并验证征收办法的可行性。分析可以发现：利润重新分配的结果主要是由该竞争业务的市场基准需求量、主导运营商和竞争型运营商各自的边际成本和竞争型企业新兴业务量、缴纳金系数等共同决定。达到均衡时，主导运营商业务量仍高于竞争型企业业务量；但其利润的大小在其他条件不变的情况下主要决定于各自的边际成本。缴纳金系数的确定非常重要，须兼顾公平与效率标准。其取值应经过一定的测算，控制在一定范围以内，否则会造成市场新的不平等。这一模型较好的描述了邮政竞争市场“非对称”态势，对双方而言，降低成本，继续优化业务领域、提供行业业务运营效率是保持利润率，扩大业务量的根本措施。这一模型较好的说明《办法》补偿基金缴纳方案有一定的合理性和可行性。

四、结论与建议

建立邮政普遍服务基金虽然是趋势，但到目前为止并没有在大多国家得以推行。因此，我国监管机构需要借鉴其他国家的经验来制定和推行合理的政策来促进邮政普遍服务的发展和实施。

市场化程度高的欧盟成员国虽各有不同，但均建立了一套适合于本国的补偿机制。完全开放市场化的国家和地区并不使用外部资金来支持普遍服务。比利时政府规定支付普遍服务义务净价成本资金仅来源于国家而非其他邮政服务提供商。意大利向许可证持有者征收其营业额的3%作为补偿金的一部分，2004年这一数额达到了10万欧元。德国邮政法律允许以投标的方式产生普遍服务提供商，但至今为止，德国邮政依旧保持着强劲的垄断地位。[7]但德国邮政的市场化改革也并不如人意，市场化后，邮局数量由最多时的2.9万家，2005年减至1.3万家，目前仅剩约5 000家，而且邮政资费也大幅提高，从而引发了许多社会问题。在电信普遍服务基金方面运行较为规范的美国并为打算建立邮政普遍服务基金。应对国营企业USPS（美国邮政厅）亏损的办法主要靠国会拨款税金以及提高邮资。2004年日本邮政转为独立核算的经济实体，内部补贴不再实施，但为维持邮递事业和方便国民享受服务，在邮政民营化后的日本邮政控股集团公司设置资金规模在一万亿日元以上的社会地域贡献基金用于支持邮政事业，基金来源于邮政储蓄银行及邮政保险公司股权出售和基金的投资收益。[8]

从我国现阶段的实际情况出发，并参照国外邮政补偿普遍服务的先进经验，笔者认为：

第一，向民营快递企业征收普遍服务基金并非不可以，并且该方案有一定的可行性。现有的普遍服务专营范围已经日趋变窄，仅剩信函、政策类业务并且这类业务基本属于亏损普遍服务业务，快递企业无法承担这一责任。快递企业在专营范围外（同城50克，异地100克）的函件、包裹、报纸期刊类均与中国邮政有竞争，竞争形态上具有“撇奶油”的特征。从现实意义上看，“开放邮政专营是实施基金征收的前提”这一观点是伪命题。现阶段取消邮政专营，公民的基本通信权无法得到最基本的保障。

第二，单纯从民营、外资快递企业征收普遍服务基金做法不妥当，缴纳比例的确定也应经过充分论证。EMS作为国有快递物流，从市场公平公正竞争的角度来讲，应与其他民营、外资企业一道承担这一比例的邮政普遍服务补偿。单纯从民营快递企业征收做法涉嫌不正当竞争。

第三，财政补贴不可或缺。对于邮政普遍服务政策类亏损，如党刊报刊、机要通信、义务兵函件等业务可以采取价格补偿或财政补贴。根据相关数据调查，政策类别的普遍服务亏损约占到总亏损的一半，因此这类担负着国家义务的普遍服务需要有政府财政来承担。

第四，参照西方国家的一些合理性做法，国有股份减持变现来扩大补偿基金来源途径。比如日本邮政市场化改革设立社会地域贡献基金的做法，将中国储蓄银行和邮政速递物流上市后出售的股份资本拿出一部分补充到邮政普遍服务基金。这种做法可以为维持邮政网络的运行提供稳定可靠的资本来源。

第五，科学规范的邮政普遍服务成本核算与监审制度建设刻不容缓，如果没有透明可靠的成本计算体系，那么邮政普遍服务基金的建立就会大打折扣。同时探索建立有效的激励机制，在保障普遍服务能力和服务标准的前提下，促使邮政企业降低普遍服务成本。制定补偿基金使用监督体系，理顺财政部门、邮政行业主管部门以及邮政企业的关系，细化邮政普遍服务补贴项目，增强资金的使用透明度。

[1]刘明光.我国邮政普遍服务的现状、问题及对策[J].通信与信息技术，2002（6）.

[2]刘雅静.邮政普遍服务补偿机制亟待完善[J].中国国力观察，2009（3）.

[3]吴立峰，杨乃定，杨芳.邮政普遍服务成本测算研究[J].当代经济科学，2009（4）.

[4]郭宗杰.邮政普遍服务法律问题研究[J].暨南学报：哲学社会科学版，2012（10）.

[5]Christian Jaag.Compensating the Net Cost of Universal Postal Services[J].Swiss Economics Working Paper 0017，2010（3）.

[6]中国邮政集团年报2007—2011年[EB/OL].http：//www.chinapost.com.cn/report/nianbaob.htm.

[7]A report prepared for the European Commission.Study on the principles used to calculate the net costs of the postal USO[R].Frontier Economics Ltd，London，January 2013.

[8]张乃丽，王男男.日本与英、德国家邮政事业民营化改革比较及启示[J].山东大学学报：哲学社会科学版，2012（2）.