中国义务教育均衡发展的可行之策

毛学松

（闽南师范大学教师教育学院，福建漳州 363000）

中国义务教育均衡发展的可行之策

毛学松

（闽南师范大学教师教育学院，福建漳州 363000）

中国义务教育发展很不均衡，表现在区域间发展不均衡，城乡间发展不均衡，校际间发展不均衡，师资力量与办学条件的不均衡，入学机会、教育过程与教育结果的不均衡。通过分析中国义务教育不均衡发展的原因，给出了中国义务教育均衡发展的可行之策：缩小经济差距；推进义务教育标准化建设；建立人才流动机制；加大中央与省级政府教育财政平衡力度；建立义务教育均衡发展测量预警系数。

义务教育；均衡发展；对策

当前，中国义务教育均衡发展在中央政府以及地方各级政府的不懈努力下，取得了重大成绩。但均衡发展的形势仍存在不足，2013年9月6日中国人大常委会副委员长兼秘书长王晨率中国人大常委会义务教育法执法检查组在山西省晋中市太谷县检查时指出，在这个阶段，孩子们“有学上”的问题已经解决，“上好学”的问题成为突出矛盾。规模和数量的问题已经基本解决，均衡和质量的问题成为突出矛盾。

一、义务教育均衡发展的内在规定性

很多学者认为义务教育均衡发展是指在一定区域内，对义务教育的投入，包括校舍、教学设备、教师工资、生均经费、学生发展、生均公共经费等方面，实现各级政府的投入总体上相对均衡，至少差异不是很大，实现办学条件的标准化、均衡化，在地区之间、城乡之间、校际之间，初步实现公民基本的义务教育权利的起点的公平和接受教育过程基本公平。

中国义务教育的均衡发展问题早就引起了社会各阶层的广泛的关注，越来越成为社会议论的焦点。关于义务教育均衡发展问题的讨论和研究的范围已经超越了区域均衡和义务教育的范围，在时间上，义务教育均衡发展是指在义务教育阶段，受教育者在接受教育的机会、过程和结果方面拥有相对平等的机会，拥有或享受大致均等的教育资源和教育条件，并能够获得全面的发展与健康的成长。在空间上，义务教育均衡发展是指在一个国家不同地域之间、同一地域不同学校之间、同一学校不同群体之间、同一群体不同个体之间，在义务教育阶段都能获得相对均衡的发展。申仁洪认为，义务教育均衡发展主要表现为三个层面:在物质层面上追求优质教育资源的相对均衡配置，从而为受教育者提供平等的教育机会与条件，在就学过程中得到同等的对待与支持;在制度层面上保障受教育权利平等的实现，获得平等的入学机会和就学机会;在意识层面关注每个儿童潜能的最大程度的发展，并为之提供最适宜的发展环境及条件。①申仁洪:《基础教育均衡发展的问题和对策》，《教育导刊》2002年第23期。

关于义务教育均衡发展的理解，袁振国教授认为，基础教育均衡发展，特别是义务教育的均衡发展，是教育公平和教育和谐发展的基本保证，也是很多国家政府孜孜追求的目标。但均衡发展并不是平均发展。如何既保持教育的竞争力又将教育的差距限制在一个规定的范围，既承认客观差距的合理性又采取“保底”措施以保证教育整体水平的不断提高，这应该成为我们的基本认识和追求目标。①袁振国：《建立教育发展均衡系数切实推进教育均衡发展》，《人民教育》2003年第6期。美国社会学家詹姆斯·S·科尔曼（James S．Coleman）认为，义务教育均衡发展必须对那些能力优秀但没有背景的人进行矫正平等，对那些生来基因不良或处于恶劣环境的人进行补偿平等。②朱永新，许庆豫：《论基础教育均衡发展》，《中国教育学刊》2002年第6期。

二、义务教育发展不均衡的外在表象

（一）义务教育发展呈现区域间的不均衡

由于社会政治、经济、风俗习惯、地理位置、自然环境等多种因素的影响，中国各地区之间的教育发展水平存在明显的地域差异。从教育发展水平看，发达地区的中小学校，教师己是研究生学历和本科学历，有的甚至是博士学历，还有外教，学校拥有教学楼、多功能报告厅、多媒体教室、教学设备、图书馆、音像资料等，应有尽有。而在那些欠发达地区，中小学教师的学历和质量往往仅能维持在可以教学的水平上，教师专业素质低，教学条件就更差。西部一些地区，学校校舍就是破旧的祠堂庙宇、阴暗潮湿的草棚小屋，山区与偏僻地方存在许多的“一班一师”和“一校一师”授课点，没有教学设备与图书资源，生均教育经费远低于东部地区。师资力量、办学条件、教育投入、学校的管理水平等方面的差距都很大，而且这种差距在那些严重落后的地区就更加明显。

从中国目前各地区之间义务教育生均经费的投入水平看，义务教育发展的地域不均衡状况主要表现在发达地区与欠发达地区之间。2013年12月28日，教育部、国家统计局、财政部发布《关于2012年全国教育经费执行情况统计公告》，教财［2013］7号，教育生均公共财政预算教育事业费支出，2012年全国小学平均为6128.99元，最高为北京20407.62元，最低为河南3458.02元，最高为最低的5.9倍；全国初中平均为8137元，最高为北京28822.01元，最低为贵州5403.22元，最高为最低的5.33倍。③教育部,国家统计局,财政部：《关于2012年全国教育经费执行情况统计公告》，http://www.moe.gov.cn/ publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3040/201312/161346.html.与2011年相比，最高的最低的倍率减少，2011年小学最高和最低的倍率为6.76，初中最高与最低的倍率为6.25，但绝对值却拉大，北京小学2011年与河南相差15757.2元，2012年达到16949.2元；北京初中2011年与贵州相差21693.79元，2012年达到23418.79元。从区域看，中西部地区教育发展相对滞后。经济发展的差距带来教育投入的差距。2011年，普通小学、初中生均公共财政预算公用经费支出，最高省份超出最低省份9倍左右。④《义务教育事业取得重大成就但尚存不足》，《中国教育报》2013年12月24日，第1版。这种义务教育生均经费投入水平的差异，直接导致地区义务教育不均衡的发展。

（二）义务教育发展呈现城乡间的不均衡

中国目前仍是一个城乡二元结构的社会，教育发展差异很大。中国广大农村的义务教育质量普遍低于城市。城市中虽有重点学校与非重点学校的区分，但这仅是相对的差别，农村义务教育与之相比是不可同日而语的。中国农村教育难在师资质量低、教师少、教育经费紧缺、教育环境较差、学生家庭极其贫困。代课教师多数集中在农村；工作中积极性不高的教师多数集中在农村；家庭困难的学生多数集中在农村。这些因素叠加在一起，产生叠加效应，就使农村的义务教育质量难以保证，教育经费也是城镇学校高于农村学校，城乡差别相当明显。

2013年中西部地区已达到小学生均560元/年，初中生均760元/年，但由于物价上涨、办学标准提高、支出范围扩大等原因，学校仍反映难以满足日益增长的办学需求。地方政府反映，农村寄宿制学校由于运行成本高，公用经费入不敷出。还有一些寄宿制学校宿舍不足，食堂、厕所、饮用水等设施达不到标准。审计署2012年审计的27个省1185个县的12533所寄宿制学校中，有13%的学校存在“大通铺”或两人一床现象。农村教育仍是短板。在生均经费方面，城乡还有相当差距。2011年，普通小学的生均公共财政预算事业费支出，农村比城市(含县城)少近700元；农村普通初中比城市(含县城)少近900元。⑤全国人民代表大会常务委员会会议：《义务教育取得重大成就但尚存不足》，2013年12月23日第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议。城乡之间的差距仍然很大。这必然加剧城乡之间义务教育发展水平的差距，进而导致城乡教育发展的马太效应，强者更强，弱者更弱。

（三）义务教育发展呈现校际间投入的不均衡

由于受到精英教育思想的影响和应试教育的升学压力，中国目前的义务教育中，存在着重点校、示范校、实验校与非重点校、非示范校、非实验校、普通校的区别。重点校在中国恢复高考制度后就自然而然地生存至今。重点校是由地方政府或教育行政部门出于特殊需要，在投入大量教育经费、配备最好的教育设施、选调大批优秀教师、获得大量优质生源的基础上，为保证地方升学率服务的。重点学校未必能培养出全面发展的英才，主要是以应试为导向，根本就培养不出有科技创新理念的人才，却在堂而皇之地争夺普通学校和薄弱学校的办学资源。把资金集中地投向重点小学与重点中学，人为地导致学校与学校之间不均衡的发展，造成重点学校与非重点学校之间的教育经费投入的巨大差别。据中央教育科学研究所教育督导评估研究中心发布的《义务教育均衡发展报告2010》显示：县域内小学生均公用经费的校际差距较大，区县生均公用经费校际差距在3倍以内的占21%，差距在3～6倍的占38%，差距在6倍以上的占41%。县域内初中生均公用经费校际间差距也很大，区县生均公用经费校际差距在3倍以内的占31%，差距在3～6倍的占36%，差距在6倍以上的占33%。此外，初中生均教育事业费有近五成的区县校际差距为3～6倍。显而易见，中国县域内不同学校间教育经费投入存在巨大差距。这势必会妨碍普通学校儿童享受应有的教育机会，也有悖于教育机会平等的原则。

一项区域教育研究发现，某地重点中学与非重点中学学生生均经费方面存在差异。重点中学财政拨款生均教育经费人民币700元，非重点中学生均教育经费610元。不同学校间水平相差较大。社会公认的重点学校长期积累的名牌效应仍然存在，学校之间在办学条件、师资配备、教育质量、管理水平等方面的差距显著。在一些大中城市，存在着招生不规范、择校热等问题，造成“不均衡——择校——更严重的不均衡——更强烈的择校”的恶性循环，引起群众强烈不满。

相比之下，失于政策倾斜的学校，有的靠自身的努力，勉强维持学校正常运转。有的则沦为薄弱学校，苦不堪言。绝大部分学生生活在二类学校和薄弱学校当中。这违背了教育公平原则，难以提高国民素质，而且我们正在实行并继续实行这样的政策，因此，中国的义务教育不均衡的发展是难以避免的。

（四）义务教育发展呈现师资力量不均衡，办学条件不均衡

教师作为教育资源中唯一的能动的、也是最积极的和最有价值的资源，在市场经济的无形之手的调控下，教师自身的流动具有其方向性。这种流动，使优质教师资源过分集中于经济发达地区，在提高发达地区教育质量的同时，也在激烈的竞争中造成教育资源极大的浪费，从而使老少边贫地区师资力量每况愈下，教育质量严重恶化，进一步拉大教育质量差距。

城市重点中学教师的学历总体水平较高，本科以上占57%，区级重点本科以上占52%，各学科教师配备比较齐全，年龄结构比较合理。农村中学本科学历仅占21%，而且学科教师配备不全，语数教师占总量58%，严重超编，而许多其他学科甚至没有专业教师，农村中学的大量优秀教师流入城区，使农村中学的教师素质下降，教育教学质量也随之下降。

农村教师队伍结构性矛盾仍较突出。学科结构不匹配，很多农村中小学缺少体育、音乐、美术、英语及信息技术教师。年龄结构失衡，一些边远贫困地区的农村学校多年未补充年轻的新教师，教师老龄化问题严重。边远艰苦地区教师职业吸引力不足，优秀教师派不进、留不住。一些边远、艰苦地区经常完不成教师招聘计划。农村骨干教师流失普遍，偏远山区学校面临着“后继无师”的困境。一些地区还存在低薪聘用代课教师的现象。目前，全国有20多万名代课教师，他们中的绝大多数工作在农村学校和教学点。

国务院新闻办公室于2014年2月13日(星期四)上午10时在国务院新闻办新闻发布厅举行新闻发布会，教育部副部长刘利民答记者问指出，贫困地区，包括集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点地区、民族地区和边境地区，经济社会发展依然相对滞后，办学成本较高，教学条件较差，寄宿制学校宿舍、食堂等生活设施不足，村小和教学点运转比较困难，教师队伍不够稳定，仍然是我国义务教育事业发展的薄弱环节，是实现义务教育均衡发展的重点和难点。

办学条件的差异确实很大。市级重点初中，有教学楼、实验楼、办公楼、图书馆、微机房，并设有理化生劳技专用教室、多媒体教室，体育设施齐全，己建成校园网，应有尽有。区级重点初中虽也有教学楼、办公楼、学生公寓等，但有的学校还没有图书馆、实验楼，还没有理化生劳技专业教室。农村一些初中，不但没有正常的办公场所和理化生劳技专用教室、多媒体教室，而且也没有正规的体育设施与相应的图书资料，三类学校在办学条件上的差异十分著显。

（五）义务教育发展呈现入学机会、教育过程与教育结果不均衡

义务教育入学机会的不均衡，主要是受先天素质、环境条件等因素的影响，受教育者不能平等地获得受教育的机会。这表现在地区之间、城乡之间学生入学率和辍学率等方面的差距、儿童受教育权利被侵害、流动人口子女入学机会得不到保障、弱势群体失去了平等的入学机会。

教育过程不均衡是指受教育者在接受教育的过程中，因来自地区的不同、性别的差异、成绩的好坏、外貌的因素或先天性障碍等原因，而受到不公平的对待，导致受教育者不能全面地尽可能地发展。在教育过程中缺乏爱与关怀，教育者不能给受教育者足够的关注，受教育者在教育过程中遭到疏远，乃至于遭到冷漠，从而使其不能健康、正常的发展，甚至是畸形的发展。教育过程均衡是义务教育均衡发展的一个重要环节，是人的全面发展必不可少的条件，是“上好学”的保障。

教育结果的不均衡是指学生在主动学习能力、思考能力、学业成就等方面的不均衡。由于个体天赋等差异以及客观环境的制约，绝对的教育结果均衡是不可能的，只要达到尽教、尽学、尽发展即可。我们所说的教育结果不均衡是指一部分学生学习成绩未能达到个人应有的水平和义务教育不同阶段必须达到的要求，有的学生厌学甚至放弃学业而中途辍学，学生在校期间未能实现德、智、体、美、劳全面发展。

三、义务教育发展不均衡的原因分析

（一）政治与社会经济结构是义务教育发展不均衡的社会原因

教育属于上层建筑，只能按统治阶级的意志去发展。而政治又是多样化的，即使是同一种政治制度处在不同的国度、不同的历史阶段、不同的领袖时代表现也会有所不同，它对教育发展的要求都会各有差异，这必然导致各级各类教育的不均衡发展。

中国是典型的城乡二元结构社会，当然城乡二元结构也是发展中国家工业化过程中普遍存在的社会结构。经济学家阿瑟·刘易斯（W.Arthur Lewis）曾指出，发展中国家普遍存在的二元经济结构是指国家经济含有两种不同性质的结构:一个是以传统的农业为代表的农业社会，一个是以现代化方式进行生产的城市社会。政府优先发展城市的政策，人为地造成城乡发展不均衡，形成了两个不能整体、均衡发展的二元社会。刘易斯主要是从经济角度来分析二元结构的。根据马克思的经济基础决定上层建筑的观点，经济上的二元结构必然要延伸和扩展到文化、教育、生存条件及生活环境和生活观念等社会生活的诸方面。中国在特定历史时期、特定的生产条件下形成的二元结构社会，在一定程度上曾发挥过积极而重要的作用，取得了前所未有的成就。但是，随着中国经济建设加速发展，社会主义市场经济的不断完善，这种经济模式极大地限制了我国经济的全方位的、持续的、健康的、协调的发展，特别是对我国农村经济和教育的发展形成了极大的制约，对农民心理造成了极大的伤害。造成了城乡差别，导致了城乡两极分化的格局。教育作为社会的一个子系统，也受到这种结构的影响，在很多方面包括义务教育人为地向城市倾斜，造成义务教育不均衡的发展。

（二）区域经济、城乡经济发展不均衡是义务教育发展不均衡的经济原因

中国幅员辽阔，各地区之间生存发展的自然环境和社会条件差别很大，加之历史、人文、民族传统、风俗习惯等原因，各地区之间经济发展水平差异显著。导致了农村和老少边穷地区在经济上远远落后于城市，依靠经济支撑的教育事业的发展也因此受到限制。

2013年江苏的GDP是54058亿元，高于湖北GDP的22250亿元，江苏是湖北的2.43倍，人均教育经费江苏是1117元，也高于湖北的652元，江苏是湖北1.71倍。经济发达的直辖市北京、上海、天津的人均教育经费分别是2582元、1891元、1744元，高于经济落后的江西、湖南、湖北的697元、674元、652元，发达地区与欠发达地区的极差是3.96倍。从2013年全国各省的教育经费投入上看，经济发达地区教育经费投入也较多，广东与江苏，分别位于第一、第二位置，欠发达地区西藏、宁夏、青海排在倒数后三位。京津地区、长三角地区、珠三角地区经济实力雄厚，教育投入也较多，教育发展水平也较高。由此可见，地区经济实力是多么影响各地区教育的发展。

从各省义务教育投入上看，东部经济发达地区比欠发达的中西部地区在义务教育经费保障上比较稳定，而且人均或者总量都比较充足。2010年3月1日，人民日报和人民网联合举行专家座谈会，结合《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》和教育改革和发展中的热点难点问题建言献策。会议上，北京大学教育学院副院长李文利表示，普通小学和初中生均预算内教育事业费，东部省份较高，中西部省份较低。由于东部省份经济较发达，中西部省份经济欠发达，从而造成在义务教育的投入上的不均衡，可见，义务教育的财政投入量是与各地区之间的经济发展程度密切相关，各地区经济发展不平衡必然导致各地区间义务教育经费投入的不平衡。

（三）义务教育重视不足，教育资源配置不均衡是义务教育不均衡发展的政策性原因

据调查，目前政府在制定和落实义务教育有关政策时，政府领导就根本没有把教育，特别是义务教育作为优先发展的基础性地位来对待，思想上存在问题，甚至有些领导还视义务教育的投入为一个负担。由于义务教育投入具有长期性、迟效性、隐性特点，不能像一些经济项目，周期短，见效快，难以体现在政府的政绩上，因此不够重视，政府这种短期行为与急功近利的意识直接导致教育边缘化，尤其是义务教育，就是搞一些“政绩”学校，也是锦上添花之事，而对那些急需雪中送炭的薄弱学校的改造与投入热情都不高！目光短浅，作秀的较多，办实事的较少。

教育资源配置不均衡在一定程度上加大了义务教育的校际差距。从改革开放以来，中国在义务教育领域一直没有放弃重点学校的建设。各地区都存在重点中小学与非重点中小学之分，还有什么达标校、示范性、普通校等差别。长期以来，中国教育政策的偏向，已经人为地造成义务教育不均衡的发展，而且这一差距还在不断地扩大。无论在办学规模、办学条件、师资力量、经费投入上都存在很大的差距。

此外，农村税费改革政策实施后，原先靠农业税或者是农民自筹资金的农村义务教育失去了经费来源，加剧了农村义务教育的困难，进一步导致了区域、城乡、校际与群体之间义务教育的差异，这次税费改革的重点就是取消了农村教育费附加和教育集资费等专门向农民征收的行政事业性收费。在税费改革前，中国义务教育投入是以各级政府投入为主，辅之以征收用于教育的税费，以及适当收取学杂费等多渠道的教育筹资格局。而其中农村各项教育费是农村义务教育经费的一项稳定的、必不可少的财源，它保证农村义务教育正常进行，使农村义务教育有了资金保障。取消收费之后，在减轻了农民的负担的同时，也使农村义务教育失去了一个重要来源，必然对农村义务教育发展产生负面影响。

四、实现义务教育均衡发展的对策

（一）加快经济建设步伐，缩小区域间经济差距，为义务教育均衡发展打下坚实的物质基础

长期以来由于经济落后导致的教育有效供给不足，各地区经济发展的不平衡是造成中国义务教育不能均衡发展的根本原因。目前，中国区域间、城乡间、个体间的贫富差距呈扩大之势，这直接引起了教育差距的扩大，而教育质量的差距又导致了贫富差距的恶性循环。教育均衡发展包括一系列问题，诸如办学条件的改善、经费的增加、教师的培养和工作生活待遇的提高等无一不依赖于地方经济力量与足够的资金保障。因此，要想解决教育的不均衡发展，我们只有靠大力发展生产力，不断加快经济建设步伐，增强各地区的经济实力，帮助贫困地区和社会弱势群体，把他们从贫困中摆脱出来。我们不但要给他们输血，而且要帮助他们增强自身的造血功能，鼓励他们转变观念，勤劳致富，扩大生产，发展经济。让各地区尽快地富裕起来。

（二）推进义务教育标准化建设，确保义务教育的规范化办学

确定办学标准，有效地约束政府合理分配教育资源，使每所中小学校都能按照严格的法定标准，拥有大体均等的物质条件和师资队伍，建立跟踪督查制度，保证各个学校获得平等的待遇。从而在义务教育领域形成一个公平竞争的环境。要规定出合格的标准，逐步取消义务教育学校的等级标准，取消等级学校、等级班级，取消重点学校，让所有的学校大体均衡地发展，以提高义务教育的整体水平。在学校的布局调整中，要与农村城镇化建设相结合，与改造薄弱学校相结合，与学校危房改造相结合，使布局调整真正能够达到义务教育均衡发展。调整与撤并方案要因地制宜与因人制宜，要建立小学寄宿制学校，完善管理体制，在师生比、生均经费、图书馆、运动场、宿舍条件等方面，都必须建立严格的标准，并在经费上予以一定的支持，以避免在撤点并校中，出现新的辍学现象。

（三）建立有效的人才培养和流动机制，促进师资在区域内的合理流动

师资力量的均衡是实现义务教育均衡发展的关键。目前，中国的一些地方已经开始借鉴国外在义务教育方面的经验，对义务教育阶段的教师采取经常性的轮换制度，既有城乡间的轮换，又有不同学校间的轮换。通过教师轮换制度，以达到对义务教育师资均衡的有效调配。一些沿海省份在部分重点学校、实验学校采用教师轮岗制度，规定所有在职教师都必须到农村学校、薄弱学校轮岗，给予相应的轮岗津贴、工资、奖金、待遇从优，并把轮岗的经历以及期间的表现作为评聘教师职务与晋升的必备条件，这项措施取得了不错的效果。同时，还必须重视义务教育阶段的薄弱学校的教师培训工作，把薄弱学校教师送到优质学校去学习，或请优质学校的优秀教师到薄弱学校传授经验，使薄弱学校与优质学校智力资源共享，从而促进义务教育均衡发展。

韩国、日本在师资力量均衡方面的做法对中国有一定的启发意义。韩国在60年代推行的教育平准化运动，于1968年决定初中免试入学，采取初级中学的平准化，并将师资力量、基础设施、经费投入等因素作为平准化的重点。包括私立初中的一切初级中学皆是平准化对象，平准化成为韩国的文教政策，也是韩国教育部门的主要任务。实践证明这个做法是成功的，韩国各地区学校的发展比较均衡，基本上没有择校现象。日本在促进义务教育均衡发展方面的措施，也值得借鉴。日本政府保证各校教育条件、教育设施、教育经费、生均经费等规范化的基础上，为了保证各学校之间的师资力量和管理水平的相对均衡，教育法规规定:一个教师在同一所学校连续工作不得超过5年。此外，还规定校长在同一学校任期不得超过2年，连任者，必须在校际之间轮换。日本建立教师和校长轮换制度，既保证了各中小学师资力量、教育管理和教学水平的相对均衡，又有利于各校办学经验的交流。由此可见，引导教师与校长的合理流动，是实现义务教育均衡发展的非常重要的举措。

（四）中央与省两级政府应增加对薄弱学校的财政投入，平衡地区发展差异

加大对薄弱学校改造与扶持力度，促进义务教育均衡发展，提升义务教育的整体实力，是一个国家教育公平的具体表现。各级政府要以对公民负责的态度，采取向薄弱学校倾斜的相关政策和实际行动，有效地改变薄弱学校的弱势地位。在教育经费分配、师资选派、校舍和设备的建设、生源调配上，尽可能地缩小校际差距。当然，薄弱学校自身也必须抓住政策的机遇，加快师资力量队伍的建设，提高教学质量与教育管理水平，尽快地缩小校际间的差距，扭转学校的薄弱局面。

中央应当制定义务教育财政投入最低标准，提高义务教育财政性教育经费所占比例。根据经济合作与发展组织(OECD)国家的相关数据，OECD各国政府总支出的13%都用来发展教育，所有国家用于初等和中等教育的支出要远远大于第三级教育的支出，日本、韩国第三级教育得到的经费占财政性教育经费甚至低于14%，绝大部分的教育经费都投入到初等和中等教育上，美国教育经费70%左右用于初等、中等教育，日本是77.1%，韩国是78.7%，墨西哥是71.2%，根据国际经验,各级教育投入占国家财政性教育经费的比例，初等教育应为45%,中等教育为42%,高等教育为13%。体现了政府在义务教育投入中的主体作用。有研究曾根据50个不同经济发展水平的国家教育投入结构，测算出不同经济发展阶段国家的三层教育财政投入的合理比例，在人均GDP为5000美元以上的国家，对初等、中等、高等教育的投入比例依次应为37.7%、37.7%、17.1%。2011年中国人均GDP为5437美元，但当年中国实际三层教育投入比例依次为31.6%、37.1%、20.2%。这说明中国初等教育投入比例比合理水平低6个百分点，缺口880亿元，而高等教育投入比例则高出3个百分点，相当于多投入450多亿元。①印月:《中国财政支出的教育层次结构问题及改进》，《财政研究》2013年第2期。

强化中央和省级政府对义务教育均衡发展的责任，提高中央和省级政府对义务教育的宏观调控能力。从一些发达国家的发展义务教育经验来看，许多国家的中央政府承担了较大部分的义务教育经费。如在中央、地方、当地政府承担义务教育经费的比例上，美国为7:49:44，法国为70%-80%以中央为主，英国教育经费来源也主要来自中央。②陈永明：《教育经费的国际比较》，天津:天津教育出版社,2006年。整个OECD各国平均为50:25:25，而中国义务教育中央财政和省级财政负担的比例严重地低于许多国家。全国每年财政支出中近60%来自中央财政，全国教育支出中来自中央财政的最高年份（2009年）也只有不到17%。全国教育支出占全国财政支出的比例每年约在15%和16.3%之间，而中央教育支出占中央财政支出的比例最高的年份即2009年也才达到4.51%，2010年中央预算教育支出也才占到4.63%。也就是说，中央与全国平均相比，起码少了11.8个百分点。③李秉中：《制度安排:实现4%教育经费的路径》，《中国教育报》2011年9月21日，第4版。

加大中央财政和省级财政对下级政府财政转移支付的力度。建议中央财政在对义务教育的投入上，主要任务是平衡省际之间的差距，根据“整体平等”原则，把有限的资源投入到落后的省域去。省级财政则应把重点放在解决市际之间的不平衡上。只有这样才能使中央财政和省级财政的转移支付措施发挥最大作用，增强其教育资源配置均等化的功能。

（五）建立教育均衡发展监测系数，为教育均衡发展提供预警

科学的教育政策制定，必须建立在定量研究的基础上，这是教育决策科学化的内在要求。定量研究的深化也是教育研究水平提高的重要标志。义务教育均衡发展是目前中国教育追求的一个重要的目标。但是，均衡的标准如何判定，这是一个必须要回答的问题。

为此，中国教育科学研究院前院长袁振国教授提出了建立中国义务教育发展均衡系数。“所谓义务教育发展的均衡系数就是通过一套比较敏感而又重要的教育指标进行动态分析，通过建立适当的数学模型，得出教育发展水平的一个基准值，不同地区、不同学校的发展程度可以通过与基准值的比较，获得发展的偏离程度。这样就可以及时发现教育中存在的问题，对决策部门起到预警作用。在必要的时候，政府可以对指数下线做行政上的规定、通过法律或行政的手段将均衡系数控制在一个规定的水平上。”“结合我国的实际，我们认为以下指标最具意义:生均经费、师资力量、物质资源、学生辍学率。”

借鉴基尼系数与洛伦兹曲线，建立义务教育均衡发展监测系数，基尼系数提供了测量差异的具体方法，洛伦兹曲线提供了建立教育均衡发展监测系数的思考方法。洛伦兹曲线用一定人口数占总人口中的百分比与这部分人口所获得的收入占总收入中的百分比状况来表示。我们把教育经费理解为能够代表教育质量的货币化资源，通过对比不同学校或不同地区占有不同教育经费的比重，可以得到教育经费的洛伦兹曲线，并计算洛伦兹曲线，得出基尼系数的值。通过生均经费指标计算义务教育的差异，以此来衡量义务教育均衡发展程度。

应用基尼系数测量教育的差异，跨国的文献有:Mass andCriel(1982)估算了16个东非国家初中入学率的基尼系数，Lopez,Thomas and Wang(1998)计算了12个国家的教育获得基尼系数,Thomas, Wang and Fan(2000)计算了30个年度内80个以上国家教育获得基尼系数。①杜鹏:《基于基尼系数对中国学校教育差距状况的研究》，《教育与经济》2005年第3期。

中国义务教育的均衡发展意义重大，不仅关系到公民的最基本的教育权利，还关系到消除贫富差距、社会不平等、国家能否可持续发展等诸方面，当然，中国的义务教育均衡发展任重而道远。

The countermeasures on balanced development of compulsory education in China

MAO Xuesong

Compulsory education has unbalanced development in China.It is shown in between regions, town and country,schools,teacher staff,condition for running school,entrance opportunity,education process and education result.This text analyses the causes first,then gives the feasible countermeasures of balanced development for compulsory education in China:reduce distinction in economy,give impetus to standardization construction of compulsory education,establish mechanism of the flow of the talents,increase the strength of equilibration of education finance of centre and province,build the prior warning coefficient of compulsory education for balanced development.

compulsory education;balanced development;countermeasures

G640

A

1009-9530（2014）05-0105-07

2014-04-18

毛学松(1977-),男，闽南师范大学教师教育学院教育管理硕士研究生,主要从事管理理论、中国经济与可持续发展研究。