论行政调查正当程序的基本要件

黄金满，汤俪瑾

（1.安徽中医药大学 人文学院，安徽 合肥 230038；2.中国科技大学 人文学院，安徽 合肥 230026）

行政调查是行政机关搜集、获取信息的行政行为。关于行政调查的程序，行政法学界始终争论不一。有学者认为，行政调查程序包括表明身份、说明理由、提取证据、告知权利①应松年：《行政法学新论》，北京：中国方正出版社，1998年，第303-304 页。；有学者认为，行政调查程序主要包括表明身份、说明理由、实施调查、告知权利、公布结果②崔卓兰：《新编行政法学》，北京：科学出版社，2004年，第168-170 页。；有学者认为，不同的行政调查范围、对象和内容，决定了行政调查程序的多样性，可以分为三种不同的程序，即简易程序、普通程序和特别程序③杨生、孙君秀：《行政执法行为》，北京：中国法制出版社，2003年，第652-659 页。。在立法上，关于行政调查程序的规定分散零乱。在实践中，行政调查的程序更是混乱不堪。行政调查程序的法治化程度与我国的行政法治状况极不相称。

正当程序是法治国家行政权力必须遵循的程序底线。在正当程序理念引领下的行政调查，应当涵盖事先通知、表明身份、说明理由、实施调查、告知调查结果及有关权利等基本程序要件。

一、事先通知

事先通知是指在行政调查之前，行政主体依照法定途径和方式通知调查相对人即将实施的调查的有关事项。通知一般应当以书面形式作出，内容包括调查的时间、地点、对象、内容、范围、拟采取的方式等。事先通知，可以让调查相对人提前准备有关信息，有助于行政调查的顺利实现。行政调查以事先通知为原则，突击调查为例外；在实施突击调查时，必须有明确的法律依据。

事先通知已经在各国有关行政调查的程序规定中有所体现。比如，韩国《行政调查基本法》第17条规定，“（一）拟要实施行政调查的行政机关的长应于调查开始7日以前，将依照第9 条的出席要求书、依照第10 条的提交报告要求书、提交资料要求书以及依照第11 条的现场出入调查书书面通知给被调查对象。……”其中的出席要求书、提交报告要求书、提交资料要求书以及现场出入调查书所要求的事项，主要包括调查目的、调查期间和场所、调查员的姓名和职位、调查范围和内容、提交资料、对拒绝调查的制裁（包括根据法令以及条款）以及其它有关该行政调查所必要的事项。

日本行政法也认为，除个别行政调查的性质决定了必须突击进行以外，一般行政调查应事先告知相对人，并向相对人说明理由。④杨建顺：《日本行政法通论》，北京：中国法制出版社，1998年，第504-505 页。

我国《海关稽查条例》第10 条规定，“海关进行稽查时，应当在实施稽查的3日前，书面通知被稽查企业、单位。在特殊情况下，经海关关长批准，海关可以不经事先通知进行稽查。”我国《财政检查工作办法》第13 条也规定：“财政部门实施财政检查，一般应于3 个工作日前向被检查人送达财政检查通知书。财政部门认为实施财政检查的3 个工作日前向被检查人送达检查通知书对检查工作有不利影响时，经财政部门负责人批准，检查通知书可在实施财政检查前适当时间下达。”

关于事先通知期限的长短不能一概而论，而应当基于行政调查类型化的考量，分析不同性质的行政调查的特殊性：第一，从行政调查目的来看，立法性调查的事先通知期限应当长一些，以便于调查相对人进行充分、翔实的准备，提供真实、客观的相关信息；监督性调查的事先通知期限也可以长一些，以提高监督的效果；①有一种常见的观点认为行政机关的突击调查，更利于发现调查相对人的违法情况。本文认为，监督性调查的目的是监督相对人守法而不是查处相对人违法，监督性调查不应以相对人为“假想敌”，行政机关与相对人的关系也不应该是“猫与老鼠”的关系，所以，监督性调查的事先通知期限可以长一些。第二，从行政调查可能获得的信息来看，如果该信息可以在短时间内被消除或者被隐匿，而且该信息的被消除或者被隐匿有碍于行政目的的实现，那么事先通知的期限就应当短一些，在符合法律规定的情形下，可以实施突击调查。

二、表明身份

在实施行政调查前，行政机关工作人员必须佩戴公务标志或向调查相对人出示相关证件，以表明自己的执法身份。否则，调查相对人有权拒绝接受行政调查。需要说明的是，行政机关制式服装一般不能单独成为执行公务的标志。

行政机关工作人员向被调查人表明身份，“其行政法上的意义在于，通过表明执法身份，从外在形式意义上说明执行公务的正当性与合法性，使被调查人产生协助调查的义务，如果被调查人妨碍执行公务，则可依据有关法律追究其相应责任。更为重要的是，从宪法意义上讲，是公民知情权的内在要求，促使公民由以往的纯粹的行政客体向积极行使参政权的转变，极大地提升了公民参与行政管理的程度，积极地推进了行政民主化的实现。”②余凌云：《警察行政强制的理论与实践》，北京：中国人民公安大学出版社，2007年，第216-217 页。

关于表明身份，各国行政程序法中都有相关规定。比如，日本有关授权强制调查的法律中明确规定调查官携带、出示证件，佩带公务标志，对于不具有相应公务身份要求的检查行为，相对人有权予以拒绝。③远藤博也，阿部泰隆：《行政法》，青林书院新社，1984年，第326 页。转引自余凌云《警察行政强制的理论与实践》，北京：中国人民公安大学出版社，2007年，第217 页。

目前，在我国的公安、税务、统计、物价、环境保护等领域的法律、行政法规中，明确规定了行政机关工作人员实施调查时应当向调查相对人表明身份。问题在于，行政机关人员应当出示以表明身份的证件种类，规定得不一致：有的规定为调查人员的工作证件，如《特种设备安全监察条例》第56 条规定，“特种设备安全监督管理部门对特种设备生产、使用单位和检验检测机构实施安全监察时，应当有两名以上特种设备安全监察人员参加，并出示有效的特种设备安全监察人员证件。”有的规定为调查人员的执法证件，如《反垄断法》第40 条规定，“反垄断执法机构调查涉嫌垄断行为，执法人员不得少于二人，并应当出示执法证件。”还有的规定为除要求调查人员出示调查证外还要求出示调查通知书，如《税收征收管理法实施细则》第89 条规定，“税务人员进行税务检查时，应当出示税务检查证和税务检查通知书；无税务检查证和税务检查通知书的，纳税人、扣缴义务人及其他当事人有权拒绝检查。税务机关对集贸市场及集中经营业户进行检查时，可以使用统一的税务检查通知书。”从严格程度来看，出示工作证件的严格程度相对最低，而出示调查证件的同时出示调查通知书最为严格。

本文认为，表明身份时应当出示的证件种类应当以类型化的视角加以考虑：对于强制性调查，应当要求行政机关工作人员出示工作证件以及载明调查依据、对象、内容等的调查通知书；对于任意性调查，则只要行政机关工作人员出示工作证件即可。④实践中，相关证件的严肃性问题应当引起关注。由于相关证件的颁发主体、载明内容、有效期等欠缺统一规定，各级各类行政机关各自为政，随意颁发工作证件、执法证件、检查证件等等种类繁多的各类证件，这些证件的使用范围、使用期限等并无明确的区分，严重影响了相关证件的严肃性和行政权力的有效性。

相对人拒绝未表明身份的行政调查的权利，是相对人对抗行政调查权的有力方式，与事后的行政复议和行政诉讼济相比，对于相对人权利的保障具有更加明显的即时性和有效性。然而，这一点在我国现行立法并不多见。《银行业监督管理法》第34条规定：“现场检查时，检查人员不得少于二人，并应当出示合法证件和检查通知书；检查人员少于二人或者未出示合法证件和检查通知书的，银行业金融机构有权拒绝检查。”但是，这一规定仅仅针对现场检查，范围十分有限。《税收征收管理法》第59 条规定，“未出示税务检查证和税务检查通知书的，被检查人有权拒绝检查。”《税收征收管理法实施细则》第89 条作了类似的规定。这样就将相对人对未表明身份的行政调查的拒绝权，拓宽到了所有的税务检查方式，更加有利于相对人权利的保护。

三、说明理由

说明理由是现代行政程序法的重要程序制度。在英国，“没有哪一个单独的因素比公共机构不负说明决定理由的义务更为严重地阻碍过英国行政法的发展了。”①威廉·韦德：《行政法》，徐炳译，北京：中国大百科全书出版社，1997年，第92-193 页。在法律有明确规定的情况下，行政机关不说明理由，构成法院撤销行政行为的理由之一。法院也可能认为行政机关不说明理由是因为它没有理由，因而撤销行政机关的决定。②王名扬：《英国行政法》，北京：北京大学出版社，2007年，第164 页。

在美国，《联邦行政程序法》第557 条规定，“案卷应注明对当事人提出的每个事实认定、结论或异议的裁定。包括初步性、建议性和临时性决定在内的所有决定，都应属于案卷的组成部分，而且它还应包括下列说明：1、就案卷中记载的所有实质性事实问题、 法律问题或自由裁量权问题作出的认定、结论及其理由或根据；2、 有关的规章、 裁决令、制裁、救济或者其否决。”这是美国成文法上要求行政机关说明行政行为理由的法律依据。美国联邦法院的判例更进一步认为，“行政机关必须说明裁决理由。……这是行政法的基本原则。”③伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，北京：群众出版社，1986年，第391 页。

在法国，有专门的《说明行政机关理由及改善行政机关与公众关系法》， 该法规定两种情形下行政决定必须说明理由：第一，对当事人不利的具体行政处理；第二，对一般原则作出例外规定的具体决定。说明理由应以书面形式作出，且应指出构成决定根据的法律理由和事实理由。

在日本，《行政程序法》 第14 条规定，“行政机关为不利益处分时，应同时对其相对人，明示该不利益处分之理由。但有紧急之必要而无须明示该不利益处分之理由时，不在此限。前项但书之情形，行政机关除在相对人之所在不明或其他在处分后明示理由有困难之情事外， 应于处分后相当之期间内，明示该项之理由。”

行政调查中， 行政机关向调查相对人说明理由， 一方面是行政公开和公民知情权的内在要求，有助于提高相对人对行政调查的配合和协助；另一方面，行政调查中，需要说明理由的事项主要指实施行政调查的法律依据、确定行政调查相对人的理由以及选择行政调查方式的理由，这些都在很大程度上依赖于行政机关的自由裁量，所以说明理由是对行政调查权，特别是自由裁量权的有力约束。

特别需要提出的是，说明确定行政调查相对人的理由的问题。一般来说，行政调查相对人的确定，应该以实现行政调查目的为限，不能随意扩大行政调查的范围，更不能将与调查目的无关的第三人确定为调查相对人。行政机关应当向调查相对人说明确定其为调查相对人的理由，包括客观标准和行政机关裁量的内容。对此，韩国《行政调查基本法》第8 条规定：“行政机关的长考虑行政调查的目的、遵守法令的实绩、自觉遵守的努力程度、规模与行业等， 应以明确而客观的标准选定被行政调查的对象。被调查对象可以向行政机关的长申请阅览有关被调查对象的选定标准。行政机关的长受到阅览申请时，除了具有下列各项中的任意一项，应使申请人可以阅览被调查对象的选定标准：妨碍行政调查的程度达到令行政机关无法实施该行政调查业务的情形； 有必要对告发者等第三者进行保护的情形。”这一点在我国现有的法律、行政法规中尚未得到体现。虽然在我国实践中经常出现的是在任意性调查下，调查相对人出于“人情”、“关系”、“利益”等主观因素的考虑，拒绝接受调查。但是，这一点不能够成为行政机关随意扩大调查范围的理由，而是仍旧应当要求行政机关说明确定行政调查相对人的理由。

确定行政调查相对人还需要考虑反面调查的问题。反面调查源于日本的税务调查，是指不针对被调查者本人而是针对与被调查者有相关往来的第三人所进行的调查。反面调查有利于搜集与获取可能被被调查者本人隐匿、 转移的对其不利的信息，是一种比较有效的调查方式。但是，反面调查剥夺了被调查者本人在调查过程中表达意见的权利，因此，只有法律明确允许的情况下，行政机关才可以实施。而且，反面调查获得的信息只能起辅助作用，不能单独作为后续行政行为的惟一依据。④王麟：《行政调查中权力的可能边界》，《西北政法大学学报》2008年第6 期。

四、实施调查

实施调查是行政调查的核心环节。实施行政调查时，行政主体应当严格遵守法律、行政法规，在已经向调查相对人告知的范围内、采用已经告知的方式，实施调查。行政主体应当客观、全面地收集所需的信息，包括对相对人有利和不利的信息。

实施调查的时间是非常重要的问题。这里有三个细节问题：

一实施调查的具体时间。对此，一般都规定除非法律另有规定，实施调查应当于白天或者正常办公、营业时间进行，其目的在于尽可能减小对于调查相对人权利的影响。对此，韩国《行政调查基本法》 第11 条规定为，“现场调查不得在日出前或者日落后进行。”实施调查的具体时间的例外情形一般包括两种：其一，在白天或者正常办公、营业时间实施调查，无法达到调查目的情形；其二，调查相对人同意行政调查于白天或者正常办公、营业时间之外的其他时间实施的情形。但是，这些例外情形必须有法律的明确规定。

二实施调查的期限，行政调查应当在合理的期限内完成，不得无故拖延、迟滞时间，坚决杜绝变相拘禁或者扣押，延缓行政调查的效率。

三实施调查的次数限制，行政机关对同一相对人、同一事项，应当避免重复调查，确有必要重复调查的，需经特殊的审批程序；同一调查事项涉及多个行政部门的，法律明确主要牵头部门的，应由该部门协调相关部门实行联合检查。韩国《行政调查基本法》第4 条将避免重复调查规定为行政调查的基本原则，第15 条规定，“实施定期调查或者随时调查的行政机关的长，就同一案件不得对同一的被调查对象再进行调查。”我国目前尚未有法律对此明确规定。值得一提的是，国务院1999年7月9日批准，国家经济贸易委员会1999年7月23日发布实施了《控制对企业进行经济检查的规定》，第6条、第7 条、第9 条规定，同一行政机关对同一企业的经济检查每年一般不得超过一次；税务检查，每年不得超过两次；产品质量监督抽查，除抽查不合格外，每年不得超过两次；检查报告能够满足其他行政机关履行其职责需要的，其他行政机关应当加以利用，避免重复检查。这是我国对于调查次数限制的比较详尽、明确的规定。

实施调查的过程中，应当要求调查人员制作笔录，交调查相对人核对无误后签章，再由调查人员签字，作为证据归档。各国(地区)行政程序法大多对此进行了规定。如中国台湾地区《行政程序法》第38 条规定，“行政机关调查事实及证据，必要时得据实制作书面记录。”我国《全面推行依法行政实施纲要》提出，要健全行政执法案卷评查制度。然而，我国现有法律、行政法规对于调查笔录的规定，存在着内容不清、形式不规范、效力不明的问题。对此，本文认为，应当从以下方面完善：（1）检查笔录具有程序法和证据法意义，可以规范和监督检查行为，因此应当将制作笔录作为检查必要程序加以规定。（2）明确检查笔录应当记载的内容，包括行政检查过程所有涉及到的事实因素，如检查的时间、地点、检查人员、对象、见证人、检查过程、事实情况、证据材料、检查结果等。（3）统一检查笔录的形式，以格式条款记明检查的必要事实，检查笔录完成后，由检查人员、在场当事人和见证人签字，在场当事人和见证人拒签的应当注明。（4）明确检查笔录的效力，即检查笔录作为检查的案卷记录以备行政监督和行政诉讼证据。

五、告知调查结果及有关权利

行政调查的结果，是行政机关将来是否做出行政行为以及做出何种行政行为的事实依据。这一点在无论什么性质的行政调查中都是一样的。即使是立法性调查，调查的结果也会间接对公民的权利义务产生影响，虽然这种影响并不是直接针对某一个特别的相对人做出的。因此，无论行政调查采取何种方式，都应当在调查结束后的一段时间内作出调查结果，并将调查结果及时告知调查相对人。

告知调查结果有两个方面的程序要求：一是行政调查的结果，是对调查获得的信息的客观的综合性的描述，并不涉及法律评价，一般应当以书面形式作出，并经行政机关工作人员和调查相对人签字确认；在立法性调查中，调查结果的告知可以采取书面公告的方式。二是行政调查的结果应当及时告知调查相对人。对此，韩国《行政调查基本法》第24条规定，“除非具有法令等特别规定的情形，行政机关的长自确定行政调查的结果之日起7日内，应将该结果通知给被调查对象。”这一点在我国还缺乏明确的规定。

行政机关不仅应当将调查结果告知相对人，还应当告知相对人其依法享有的对调查结果表达意见、提出异议的权利，在符合法律规定的情形下，相对人还享有申请重新调查的权利。

尽管行政调查具有明显的多样性和复杂性，仍旧应当明确行政调查正当程序的基本要件。这是提高行政调查法治化程度、实现行政调查效率的重要工作。