论我国大学校长权力属性及运行规则

2014-04-10刘根正

大学教育科学 2014年4期

□ 刘根正

20世纪90年代以来，我国高教界对高校管理中“行政权力”与“学术权力”关系以及“去行政化”进行了系列研究，不仅对高校规范管理产生了积极影响，同时对校长权力规范运行也带来了一些出人意料的效果。如，有大学校长不再担任学校学术委员会主任，有校长在任期间不带研究生和不主持科研项目，这甚至对教育部最近发布的《高等学校学术委员会规程》中有关规则的形成也产生了直接作用。当然，更多的人在思考大学校长如何规范运行自身权力。对此，本文期望从权力内容属性角度，对大学校长权力属性、属性关系和运行规则进行分析，试图为我国大学组织权力问题研究的细化、校长权力运行的规范及正式规则体系的形成和落实提供参照。

一、大学校长权力属性研究基础与视角选择

研究分析社会组织中特定职位或角色的权力属性，如“经理权”[1]和“警察权”[2]等的权力属性特征，无论在理论上规定其权力责任和运行规则，还是在实践中规范履行职责和有效行使权力，都有重要的指导意义。

毋庸置疑，“权力”本身具有多重属性，从不同角度，如性质与作用、过程与要素、内容与范围等方面，可以看到各自的属性特征体系。仅从权力性质角度而言，就有合法性、规范性、民主性和强制性等分法，而且不同权力的主体（组织或个体）其权力属性各异。由于研究取向的需要，本文不是探讨权力的一般属性问题，而是关注大学校长权力在实践中具有明确表现的显著属性或主要属性特征。从分析具体范围看，本文只是限定在我国（大陆地区）高校组织中的校长权力特征和实际表现。

关于大学校长权力属性的研究成果鲜见，虽然科恩（Michael D.Cohen）[3]和科尔（Kerr Clark）[4]等人的研究提到过美国大学校长权力的合法性与影响性（力）问题，但并没有在权力属性上作系统论述。在普通教育的研究领域中，有研究者提出，校长权力来源于自身的职位权力和人格权力，其本质特性有“工具性、强制性、整合性、系统性、扩张性、诱惑性和服务性”[5]。可是这种分析无疑是权力一般属性的叙述，还难以分辨出校长权力的特有属性。也有研究者把校长权力定位于“一种社会权力”，进而提出校长权力“本身具有更多的教育属性，特别是教育中的道德属性”[6]。如此分析，似乎把学校的组织属性与校长的权力属性混为一谈了。

大学校长权力属性，当然是指在高校这一特殊组织中，校长权力本身所固有的特征。但具体校长权力属性的主要表现，一方面受到权力依赖或权力来源的限制，另一方面受到校长职责和个人选择的影响。

作为个体的大学校长，其权力一般表现于学校组织内部的活动过程之中。因权力是存在主体关系之间的一种力量或能力，因而权力属性的表现必须放在一定组织关系的背景下分析。我国大学校长多由高校组织的外部即政府部门任免，但校长权力运行过程是在高校内部组织中实现的。因此，这里探讨的大学校长权力属性，主要限于内部权力主体之间权力运行中的特征，是校长从事管理过程中的权力活动及表现特征。本文倾向于从管理内容的角度分析校长权力属性，也就是选择权力的内容属性视角。

依照权力的来源或主要构成理论，校长权力可基本分为：职位权力和个人权力。虽然校长个人权力中的专业权力是其获得与行使校长权力的重要组成部分，但职位权力无疑在整体校长权力中起到关键作用，这是权力依赖的结果。因此，本文所分析的大学校长权力属性，虽然在分析到校长学术权力时，会涉及到个人权力特别是专业权力，但更多是从职位权力方面分析的。

在权力理论或权力实践中，权力影响的形成和根本表现是权力资源支撑的结果。所以分析我国大学校长权力属性，运用权力依赖理论作为分析工具是必要的，也是合适的。权力依赖理论认为，权力最重要的表现，“它是依赖性（dependency）的函数”[7]（P407）；社会学家爱默生（R.M.Emerson）最初提出的权力依赖理论表述为，A对B的权力，是由B对A的依赖决定的[8]。权力关系本身是一种依赖关系，同时“B对A的依赖程度越高，则A对B拥有的权力越大”[7]（P406）。支撑权力依赖的背后，实际上是存在一定的权力资源状态。因此，大学校长权力属性及属性关系，也是高校组织内部权力一种依赖关系中的表现特征。

二、大学校长权力属性是以行政性为基础的属性体系

因研究视野容易存在交叉与混淆的原因，大学校长权力属性问题，首先有必要明确或区分高校组织、高校组织权力与校长权力之间基本属性的差异。

组织属性与组织权力属性，及与校长权力属性之间，因权力主体及关系与具体形态不同，各自活动范围与权力依赖主要资源的差别，从而表现出各不相同的属性特征是必然且客观存在的。

组织属性是组织基本目的或整体功能的反映，如有研究者从社会活动结构的角度提出，高等教育的基本属性是“公共性”[9]；也有学者从具体组织视角提出了高校的“学术性，大学的根本组织属性”[10]。所以，组织属性从不同视角和分析范围看，也存在差异。而作为高校组织权力的属性，因权力只是组织活动要素之一，一方面体现或服务于组织的基本属性，另一方面也必然表现出自身的特征和运行规则。

高校组织权力属性与校长权力属性关系，是组织权力与个体权力的关系。一所大学的组织权力，是相对于社会组织系统或同样高校组织的不同行政大学而言，如教育权力。同时，高校部分行政权力由于行政资源的依赖性，也受制于政府组织。但我国大学校长权力除了在获得阶段依赖政府部门任免外，其行使过程却主要依赖其组织所赋予的职位资源。当然，高校组织权力与校长权力两者有必然联系，但由于上面所述的权力主体本身差别、权力关系的不同以及运行的逻辑，各自形成的权力属性表现，就必然存在差异。

概括而言，这种差异在此可简明表述为：高校组织的基本属性是教育性——这是由高校组织的根本任务决定的；高校组织权力的基本属性是教育服务性——这是由高校组织的基本属性决定；而其中的大学校长权力基本属性则是行政性或行政管理性——这是理论与实际组织中的校长职责规定的。

1.大学校长权力的基本属性是行政性

我国大学校长的行政性特征，在校长权力获得阶段就有明确的表现，即校长职位的获得是由上级教育主管部门任命的，并且被赋予正厅级或副部级的行政级别，这也是许多学者所指出的高校“行政化”的主要问题之一。但从本文分析的视角而言，任命校长主要是高校的组织权力问题，而非校长权力行使的主要属性特征，虽然权力获得与权力行使这两者之间是相互关联的。

根据组织管理学的范畴分析，校长权力的基本属性是行政管理特征，或曰行政权力属性。因为校长是一所学校的行政首长，不存争议。即使从校长职责和一般公众期待角度，都是如此。事实上，权力基本属性的行政性，也反映在各种社会组织主要管理者权力的运行特征之中。而近年兴起的校长职业化研究，其逻辑起点就是校长即一所学校的行政首长。因此，这是对大学校长权力行政性的普遍意义理解，所以这里无需多加论述。

再看大学校长的权力实践，无论是在成熟组织的大学中注重对校长学术地位的要求，还是在新建民办高校中关注校长经营能力的表现，校长实际管理工作最终表现出的权力活动过程，无不是以计划、组织、领导和控制等行政管理过程来体现、以行政首长的指挥和领导的功能发挥来实现的。即使从高校的日常活动看，校长首先就是一个行政领导者，而非政治领导者或学术领导者。而且我国大学校长权力属性，在现实中表现最为明显的就是行政权力。

但行政属性与“行政化”管理属性不同。“去行政化”当然不是校长权力“去行政”，而是划定校长的行政权力范围和制定范围内的权力运行规则。由此，高校治理“去行政化”，从高校组织来说，是需要“确立大学行政管理的科学性”问题[11]。

如果要细究“行政性”的概念，需要说明的是，这里的行政性并非政治学中的国家治理权力范畴，而主要是管理学中的一般组织管理权力概念。大学校长权力行使就是依赖职责和规则，去领导学校组织资源进行组织活动的过程，是行政管理的过程。

当然，大学校长权力的行政性，在实际中并非单一表现，多数情况下是结合其它属性一起呈现，形成一种多层次属性的体系特征。也可以说，校长的其它权力属性，多是基于行政属性的派生属性。

2.大学校长权力属性表现出分层体系特征

虽然如上所述大学校长权力的基本属性是行政性，这是校长权力依赖职位职责所决定的，但其权力也是存在多重属性。从高校组织权力重要体现方面看，大学校长的权力属性当然会有所表现。仅从权力主要内容要素概括而言，表现在高校组织中的行政权力、学术权力、政治权力和教育权力等主要内容，具有重叠或统一性，这也是高校组织权力在校长权力中的必然反映。但是，各自具体权力的范围、内容与属性，都存在差别。

需要首先指出的是，通常的“学术权力”是一个宽泛概念，本文这里的“学术权力”主要指狭义的知识生产与科研等权力；而“教育权力”主要指培养人才方面的教学组织与实施等权力。两者权力活动过程，在传授知识方面有一定的重合。但是，高校组织中的“学术权力”与“教育权力”体现在校长权力内容中，从“应然”与“实然”两方面看，都是有限的。从校长权力内容属性角度看，主要表现为“学术管理特征”和“教育管理特征”，即“学术管理性”与“育人导向性”，而非是高校组织中的“学术生产权力”和“教育组织实施权力”概念。

从高校组织活动的根本目的来看，无疑校长权力的“育人导向性”,是其权力运行的目的属性要求。因而，“行政性”与“育人导向性”这两种属性，可看成是校长权力的基本属性与根本目的属性。

除此之外，我国大学校长权力的第二层次属性是“学术管理属性”和“政治属性”；第二层次与根本目的属性之间，又存在其他多层次属性。如此，本文分析所形成的我国大学校长权力属性体系结构如表1：

表1 我国大学校长权力属性结构

因此，我国大学校长权力内容属性，主要表现为不同层次的四方面：行政性、学术管理性、政治属性和育人导向性。

三、我国大学校长权力属性的构成特色：学术管理属性和政治属性

这里之所以称为“特色”，是相对国外一些主流大学的校长而言。同时，我国大学校长权力在这两方面的属性表现特征，较为明显。

1.有限学术管理属性是大学校长权力属性体系的必然组成

大学校长权力具有学术管理属性特征，这既是高校组织学术权力的部分体现，也是校长权力内容的组成部分或权力行政性等内在要求。因为基本属性的行政性或在校长总体职责中，对校内学术发展具有一定的管理权力和责任是必然的。即使国外一流大学选拔校长时，也强调其学术成就，并希望能够带动或推动整个学校的科学研究显著发展。这一方面是校长和高校声誉的体现问题，另一方面考虑到高校学术发展的管理问题，是学术权力的规范行使期望。所以，围绕学术发展规范化管理，是校长学术管理属性的基本体现，也可以说是笼统的“学术权力”特征体现。

但大学校长权力的学术权力特征，在不同的组织环境下，具体表现的内容差异较大。高校中的学术是笼统的学术事务，其权力构成复杂，需具体分析。前面已经提到“学术权力”的宽泛性问题，这里把教育研究界各自理解的外延差异，简单归纳为三种，即学科领域教学与研究的权力、学术事务与学术活动权力和狭义的学术活动权力。而本文采纳的是狭义概念，主要指狭义的知识生产与科研等权力，与“学术管理权力”是不同概念。在高校实际管理过程中，也存在界限难以简单确定的问题，如学术成果奖励，既有成果优秀级别的学术问题，又有奖励费用管理的学术管理权力问题。以教育部的《学位论文作假行为处理办法》来说，其中涉及“论文作假”认定是学术活动中的评价问题，但“处理办法”的制定与组织实施却是学术管理事务问题①中华人民共和国教育部令（第34号），《学位论文作假行为处理办法》，2013年1月1日起施行。。在预防、处理学术作假方面，以及良好学术风气的形成，校长有一定的权力和责任根据相关制度进行管理。

因此，从规范管理的角度看，校长权力的学术管理特征，并非是“泛行政化”的学术管理内容，也非专门的学术生产与研究等权力，而应是以有限学术管理为表现特征。相对而言，我国高校中的学术管理，由于校长等行政人员权力参与较多，在课题申报、经费与评价等环节管理上，表现出的“行政化”特征明显。

2.政治属性更多体现为大学校长权力的附属外在属性

在社会组织权力活动中，政治属性都会有所反映。许多国家的“高等教育主要是中央政府组织的一部分”，“受到一般政治权力的影响”，也是权力依赖的表现[12]。我国高校组织中的政治权力及属性表现比较明显的地方，就是政治组织及其活动、思想政治工作和思想政治教育等内容。在特定的“政治挂帅”年代，高校活动中的政治属性表现尤为显著，甚至作为基本属性看待。而我国大学校长权力中的政治属性特征，目前也普遍表现于校长的权力结构与权力活动过程之中，这也是区别于一些国外大学校长权力比较显著的特点。

但我国现在的大学校长政治权力，更多是一种附属性权力，因为在绝大多数大学校长权力结构中的主要标志，是同时作为“党委副书记”的角色使然。除了少数大学如教育部直属重点大学之外，多数校长职务之前还有“副书记”一职，并且基本没有明确的政治工作任务分工，其政治权力不是作为校长权力结构的有机组成部分。同时，我国大学校长的权力获得，相比国外多数大学校长而言，还有上级主管部门的“党管干部”因素。

不可否认，校长权力本身有政治属性，特别在权力行使时的角色与依赖资源的选择上，但表现强弱程度差异大。因各自角色选择的不同，如“政治人物型”校长与“教育家型”校长的角色选择，各自权力的政治属性表现必然有区别。但校长角色选择，只是校长权力行使过程中的一种权力内容属性体现，或履行职责的表现。一定程度上，也是校长权力行使所依赖的资源问题，如依赖政治资源与依赖其它资源不同，政治属性实际表现差异较大。在我国不同的历史发展阶段，校长权力政治属性的表现强度也就不一致。同时，也因为政治权力本身的强制性特征，有别于高校组织育人活动的本质特点，也使得校长权力的政治属性，相对表现出一种附属性特征。

四、育人导向性是大学校长权力运行的根本规则或总规则要求

如果说，权力属性是一种相对静态过程的分析，那么权力规则就是对权力动态过程即运行过程中的准则要求。但大学校长权力的“育人导向性”特征，却有其特殊性，它既是权力表现的重要属性特征，从校长权力运行规则的角度，也可看成是大学校长权力运行的根本或总体规则要求。

1.育人导向性是校长权力运行的根本目的属性

“育人导向性”，准确地说，是校长在权力运行时实现对组织教育活动效果的指向性。它既是体现高校组织根本属性即教育属性的要求，同时也是实现组织有效育人的教育属性体现。

因为高等学校的根本任务是培养专门人才，组织中的校长作为行政首长，其权力当然是为高校组织的根本任务服务。但校长权力本身，因缺失具体知识等教育内容而不具备育人属性，尤其在校长的权力获得阶段，基本无教育属性的反映，但从其权力行使的效果和目的看，由于权力的力量、能力和资源组织等特征的存在，因而其权力运行过程，却具有明显的“育人导向性”属性特征，而且是评判校长权力有效运行的根本目的属性。

当然，从校长自身职业发展看，虽然“教育家型”校长是“校长的职业追求”，但对“教育家型校长”的呼唤，本质上是对校长权力的“育人导向性”属性体现与实际教育效果的要求[13]。我国公认的高等教育家，如蔡元培、蒋南翔、朱九思等，无不反映出他们在行政管理、选聘人才等资源运用方面，表现出显著的“育人导向性”属性特征。在高教研究界被广泛引用的阿什比名言：“大学的兴旺与否，取决于其内部由谁控制”，与其说是对高校组织中的学术权力分配问题的重视问题，还不如说是对大学校长权力目的属性——“育人导向性”的效果体现与重要作用发挥的期望[14]。

2.其它层次属性更多体现出校长权力运行的规则要求

本文前面在论述大学校长权力属性体系时，其中“其它层次属性”一栏是用“……”标注。其原因一方面是，相对四个主要属性来说，虽然也可以罗列出存在的多种属性，但表现程度较弱；而另外一方面，由于受到基本属性、学术管理性、政治属性这三者与“育人导向性”的目的属性之间关系的影响，而在校长权力运行过程中体现出的属性特征，实际上更多是一种运行规范或规则要求，即大学校长权力的其它层次属性，既要反映行政性属性特征，更要符合育人导向性的根本属性特征。

简要而言，其它层次属性虽然各自表现程度不同，但从校长权力内容角度，也是以体系特征存在，如权力行使内容的合法性、规范性和有限性等，内容确定过程的民主性、程序性和参与性等，实施过程的公开性、公平性和制约性等，以及校长权力与其他主要管理成员权力之间权力关系的关联性、协调性和一致性等。在研究界，还有一些相关论述，相对较多的属性，如制度性、“模糊性”等内容。

由于这些属性受到主要属性的影响，是以行政性为基础、以育人导向性为目的，在校长权力实际行使时，虽然表现程度有差异，或具体校长会有所选择，但从正面理解，就是以规范的规则要求体现的，如校长权力运行的合法性规则、规范性规则等。所以，这些属性表现，用运行规则或规范表述，更合乎实践逻辑，也有利于理论上的阐释和理解。

当然，校长权力其它层次属性的分析研究，因视角不同而表现多样。例如，从“明兹伯格的管理者角色理论”角度，大学校长权力分别在“人际角色”、“信息角色”和“决策角色”等具体角色选择时，其权力属性也会各具不同特征，并且不同角色的权力运行规则体系各有侧重[15]。

五、结语

大学校长是高校组织中至关重要的权力主体，其权力运行是否规范与有效，是高校整体权力良好运转和健康发展的关键。分析探讨我国大学校长权力属性及其运行规则，对校长权力规范运行有重要指导作用，根据属性特征设计校长权力的运行规则、程序、范围等，无疑为校长管理提供清晰的指南。理论上是制度性要求，实践中是校长权力运行的准则。因此，大学校长权力属性分析研究，是高教研究领域的理论问题，同时对我国高教管理规范校长权力运行有实践意义。

以上分析可知，大学校长权力的基本属性是行政性，而根本目的属性是育人导向性。除此之外，我国大学校长权力属性，还存在着明显的学术管理特征和政治属性特征。研究者更需要不同视角的解析与深入研究，即使从后续研究需要看，如果对比公办高校校长与民办高校校长的实际权力运行，也会发现虽然基本属性和关键特征相同，但整体属性体系与运行规则表现有显著区别。

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