农村集体建设用地使用现状以及农民权益保护的问题探究

黄璐瑶+++沈凯旋

摘要：由于我国改革开放进入了一个关键时期，对于“三农”问题中的农民来将，土地流转中的收益认知和权益的保障，是我国农民问题进一步解决的关键所在。本文以问卷调查和资料搜集的方式对社会转型期浙江省关于农村集体建设用地流转过程中农民权益保护问题进行了实证研究，获得了详实的调研资料、数据，并利用已有调研结果，对农村集体建设用地利用现状、流转现状、农户对集体建设用地的用途认知和流转利益想法进行了总结、归纳分析。

关键词：集体建设用地 流转 农民权益

本文系浙江省教育厅2013浙江省大学生科技创新活动计划（新苗人才计划）课题：2013R426016 农村集体建设用地流转过程中农民权益保护法律问题研究——以绍兴市为例2013R426016负责人黄璐瑶 成员 沈凯旋 汪新峰 俞彬彬 江卓愉 单晓丽 指导老师邵胡敏

“三农”问题一直是困扰我国经济社会发展的重要问题之一。在我国，农业人口比重在人口总数较大，解决农民问题，是我国过去现在将来都不容忽视的一个至关重要的问题。农村集体建设用地制度作为根据《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等一系列法律法规逐步建立起来的农村土地的基本制度，它产生于上世纪五十年代初期的农业合作化运动，在自然乡村范围内，由农民自愿联合，农民将其各自所有的生产资料（土地、较大型农具、耕畜）投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能，一定程度上解决了我国在社会主义建设的起步阶段农民土地的问题，极大地提高了农民的生产积极性。但随着我国经济社会的进一步发展，特别是当下房地产改革进入关键阶段，原有的农村集体建设用地制度框架远远不能满足当下的种种社会需求。一方面，随着城市化、工业化进程不断的加快，发达地区作为劳动力流入地，人口集聚程度越来越高，在此基础上所产生的人地矛盾也日益突出，而相对于欠发达的农村地区来讲，土地的闲置现象较为普遍，这与发达地区日益紧张的用地形成了鲜明的对比；另一方面，由于经济社会不断地发展，农村集体用地中或多或少地将成为公益性与公共设施用地，而在此过程中关系到的各方利益分配也含糊不清。

因此， 本文旨在以较发达地区绍兴市为例，并逐步扩大到对浙江省实证研究，在掌握农村集体建设用地现状和农户认知与流转意愿的基础上，探究农村集体建设用地使用制度问题产生的原因。

一、 样本概况

我们抽取了浙江省绍兴市东浦镇，鉴湖镇，诸暨市安华镇，牌头镇，余姚市朗霞街道，杭州市萧山区瓜沥镇的鉴湖村，邵家岸，行宫山，丰江州村，楼瑶嫁村等18个村子，发放了两类问卷，并且选取了部分村名和村委会负责人展开了简单的访谈。

在半年多的调查阶段中我们完成了五百四十份问卷，其中，五十份属于问卷2 ，即针对村委会负责人。两类问卷中，有效问卷分别为450，39.分别占了实际问卷的92.6%，72.2% 因此，有效率在比较合理的范围内。本次问卷在一定程度上能够反映出这几个村子的客观问题。对我们探究绍兴以及周边城市的现状提供了数据上的支持。对于我们之后浙江省范围的研究提供了模板。

二、集体建设用地利用流转具体情况

在对村委的调查问卷2中，我们下表所示问题放在了第一题，可以清晰地看到，村民的宅基用地在集体建设用地流转的比例最高如图表1所示，我们也发现了，部分村委没有发现我们题目的陷阱，依旧选择了经营性用地，这不仅反映出当前农村集体建设用地使用的不规范，也透露出，我们的基层村干部法律意识淡薄，对于基本知识的掌握甚少。

您村的集体建设用地类型有（多选）

A. 公共设施公益事业用地 B.村民宅基用地

C.经营性用地

通过调查，我们也总结出，当前农村集体建设用地流转十分混乱，村干部，村民对于相应的知识了解很少，对专业知识的敏感度十分低，这也导致了以法定流转基本原则，途径以及利益分配等方面的践行方式的空缺度十分高。

三、农民的认知度与参与度

（一）对相关法律制度了解甚少，维权意识淡薄

我国法律规定，集体建设用地包括乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。在调查问卷统计过程中，我们发现，大部分的农民对于什么是集体建设用地概念不明，如图表2所反映，在有效的450份问卷中，有390份对于集体建设用地的概念不明。

除此之外，对于集体建设用地所涉及的相关的法律，如图表3反映，几乎无人涉及过相关的法律法规。由此可见，一方面是政府对于相关的普法工作做得不够到位，另一方面，农民作为知识水平相对较低的群体，对于法律法规了解甚少，法律概念模糊，维权意识淡薄，从而导致的在流转过程中各种问题的产生，有直接的原因。

同时，农村土地产权的保障需要确权、登记、发证。在此次调查过程中，我们发现，由于维权意识淡薄，大多数农民的宅基地没有完成确权，更不会想到要办理宅基地使用权登记证和房权证。产权保护意识的薄弱、登记制度的不完善，无疑给未来的产权纠纷埋下了隐患，也造成了司法和行政管理上的困难。

您知道什么叫农村集体建设用地吗？

A. 非常清楚 B.有过了解

B. C.不知道是什么

您了解过相关建设用地流转的法律法规吗？

A. 有过 B.没有

（二）农民对集体建设用地流转的决策的参与度较低

调查结果发现，在关系到农村中公共公益建设用地等流转的决议参与度上，农民自身所知甚少，甚至更多的人没有听说过有相关的决议，如图4所示。在这个关系到农民切身利益的问题上，农民现实中是不知晓有这个问题存在的，政府在这方面对决议的方式方法等方面有一定的垄断现象存在，从而导致了信息交流不流畅不对等，使农民无法真正地对自己的切身利益进行协商处分，更谈不上保护自己的切身利益了。

您参与过该村的农地转为集体建设用地以及其流转的决议吗

A.参与过 B.听过，没参与过 C.不知道是什么

（三）农民对土地流转的具体意愿得不到实现

在本阶段进行调研的过程中，许多农民告诉我们他们没有流转的意愿，而政府进行了强制征收的行为，与此同时，征地金额也不能够满足农民的实际意愿。以宅基地为例，大部分村民不愿意将自己超标的宅基地退还给集体。不愿意将宅基地退还的原因主要分为两种情况，一种情况是农民对老宅子有情感，不愿退还；另一种是因为不能得到满意的补偿款，这一种情况占了绝大多数。当然，也有一部分村民表示愿意将自己的宅基地卖给村里的其他人，这部分村民大多是已在城市中买房，以后都不再回村居住。

同时，不同年龄阶段的人对宅基地使用权流转的意愿不同。一般而言，长者倾向于保留宅基地，而年纪轻者更愿意支持宅基地的流转。这种分歧的出现，往往是由于中老年人长期居住于村中，形成了一种固有的生活习惯，习惯了乡土社会环境和现有的一户一宅的居住方式；而且，在思想观念上，他们亦呈现出于年轻人不同的情绪。年长者更看重乡村社会的邻里关系和家族延续、认为宅基地作为家的载体是不能任意出卖改变的。与此不同的是，村中年轻人希望自己的宅基地能够流转起来，为他们带来一定的经济效益。绝大多数年轻人希望自己的宅基地能够进行抵押，以获得资金；同时，通过宅基地的流转和置换，改善现有的居住条件，因此更不会主动归还宅基地。

四、集体建设用地流转过程中利益分配的现状

（一）公权力过分地扮演了主导角色

在集体建设用地流转过程中，政府应当扮演的是辅助性的角色。而现实是，政府在具体的土地规划过程中，不平等地将农民所拥有使用权的土地进行了规划，进而向农民进行土地征收，虽然法律规定流转必须坚持土地所有者、使用者自愿原则，但在现实中，政府以公权力凌驾于私权力之上的强制方法进行征收，让农民不得已交出自己手中的土地，这更多的是强制力驱使，而不是出于农民自身的意愿。在这个过程中，农民无法与政府进行平等的协商一致，过多的原因是由于政府的强制措施，导致农民不得不把手中的土地交予政府，而土地补偿金的具体数额往往也没法使农民得到满足。

（二）农民在流转过程的利益分配中所占的弱势地位

拥有土地的农民作为具体个人，在政府进行土地征收的时候往往自己的利益得不到满足。在我们的调查研究过程中，我们发现，农民对于自己土地的出让原因有一大部分选择了政府的无偿征收，在这个问题上，一方面有农民的对政府的个人主观的不满状态，更多的是处于弱势地位的农民，对自己的土地无法真正得到合理的流转以及流转过程中补偿金的无法满足所产生的不满情绪。

（三）征用补偿金的非市场性

在我国《土地管理法》中规定“第四十七条 征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。”由此可见土地征用补偿金是一个政策性的补偿，其补偿手段是参考之前的年产值，而对于在此土地上之后进行的各项活动所产生的收益一概不论，而许多情况是之后的收益远远超出征用补偿金的几倍甚至几十倍几百倍。除此之外，政府通过政策性补偿金强制确认补偿金额的数目，最大的协商范围也仅仅是在这年产值的六到十倍之间，农民无法与证收方进行必要的协商，这实际上侵犯了农民的合法权益。

（四）农民对利益分配的具体满意度不高

在我国农村，由于农民所拥有的土地仅仅是其拥有使用权，而非所有权，所有拥有土地所有权的国家对于农民土地的征收具有法律上的合法性，这就会导致了政府的乱征地、乱用地现象的发生，农民的土地使用流转的意愿便无法真正得到实现。在这种情况下，一方面由于农民对这种强制性的征收方法的情绪上的抵触，另一方面，对于比起土地被征之后的实际收益，征用补偿金的数额又所收甚微。因此，农民对于利益分配是极其不满的。

您参与过该村的农地转为集体建设用地以及其流转的决议吗

A.参与过 B.听过，没参与过 C.不知道是什么

（三）农民对土地流转的具体意愿得不到实现

在本阶段进行调研的过程中，许多农民告诉我们他们没有流转的意愿，而政府进行了强制征收的行为，与此同时，征地金额也不能够满足农民的实际意愿。以宅基地为例，大部分村民不愿意将自己超标的宅基地退还给集体。不愿意将宅基地退还的原因主要分为两种情况，一种情况是农民对老宅子有情感，不愿退还；另一种是因为不能得到满意的补偿款，这一种情况占了绝大多数。当然，也有一部分村民表示愿意将自己的宅基地卖给村里的其他人，这部分村民大多是已在城市中买房，以后都不再回村居住。

同时，不同年龄阶段的人对宅基地使用权流转的意愿不同。一般而言，长者倾向于保留宅基地，而年纪轻者更愿意支持宅基地的流转。这种分歧的出现，往往是由于中老年人长期居住于村中，形成了一种固有的生活习惯，习惯了乡土社会环境和现有的一户一宅的居住方式；而且，在思想观念上，他们亦呈现出于年轻人不同的情绪。年长者更看重乡村社会的邻里关系和家族延续、认为宅基地作为家的载体是不能任意出卖改变的。与此不同的是，村中年轻人希望自己的宅基地能够流转起来，为他们带来一定的经济效益。绝大多数年轻人希望自己的宅基地能够进行抵押，以获得资金；同时，通过宅基地的流转和置换，改善现有的居住条件，因此更不会主动归还宅基地。

四、集体建设用地流转过程中利益分配的现状

（一）公权力过分地扮演了主导角色

在集体建设用地流转过程中，政府应当扮演的是辅助性的角色。而现实是，政府在具体的土地规划过程中，不平等地将农民所拥有使用权的土地进行了规划，进而向农民进行土地征收，虽然法律规定流转必须坚持土地所有者、使用者自愿原则，但在现实中，政府以公权力凌驾于私权力之上的强制方法进行征收，让农民不得已交出自己手中的土地，这更多的是强制力驱使，而不是出于农民自身的意愿。在这个过程中，农民无法与政府进行平等的协商一致，过多的原因是由于政府的强制措施，导致农民不得不把手中的土地交予政府，而土地补偿金的具体数额往往也没法使农民得到满足。

（二）农民在流转过程的利益分配中所占的弱势地位

拥有土地的农民作为具体个人，在政府进行土地征收的时候往往自己的利益得不到满足。在我们的调查研究过程中，我们发现，农民对于自己土地的出让原因有一大部分选择了政府的无偿征收，在这个问题上，一方面有农民的对政府的个人主观的不满状态，更多的是处于弱势地位的农民，对自己的土地无法真正得到合理的流转以及流转过程中补偿金的无法满足所产生的不满情绪。

（三）征用补偿金的非市场性

在我国《土地管理法》中规定“第四十七条 征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。”由此可见土地征用补偿金是一个政策性的补偿，其补偿手段是参考之前的年产值，而对于在此土地上之后进行的各项活动所产生的收益一概不论，而许多情况是之后的收益远远超出征用补偿金的几倍甚至几十倍几百倍。除此之外，政府通过政策性补偿金强制确认补偿金额的数目，最大的协商范围也仅仅是在这年产值的六到十倍之间，农民无法与证收方进行必要的协商，这实际上侵犯了农民的合法权益。

（四）农民对利益分配的具体满意度不高

在我国农村，由于农民所拥有的土地仅仅是其拥有使用权，而非所有权，所有拥有土地所有权的国家对于农民土地的征收具有法律上的合法性，这就会导致了政府的乱征地、乱用地现象的发生，农民的土地使用流转的意愿便无法真正得到实现。在这种情况下，一方面由于农民对这种强制性的征收方法的情绪上的抵触，另一方面，对于比起土地被征之后的实际收益，征用补偿金的数额又所收甚微。因此，农民对于利益分配是极其不满的。

您参与过该村的农地转为集体建设用地以及其流转的决议吗

A.参与过 B.听过，没参与过 C.不知道是什么

（三）农民对土地流转的具体意愿得不到实现

在本阶段进行调研的过程中，许多农民告诉我们他们没有流转的意愿，而政府进行了强制征收的行为，与此同时，征地金额也不能够满足农民的实际意愿。以宅基地为例，大部分村民不愿意将自己超标的宅基地退还给集体。不愿意将宅基地退还的原因主要分为两种情况，一种情况是农民对老宅子有情感，不愿退还；另一种是因为不能得到满意的补偿款，这一种情况占了绝大多数。当然，也有一部分村民表示愿意将自己的宅基地卖给村里的其他人，这部分村民大多是已在城市中买房，以后都不再回村居住。

同时，不同年龄阶段的人对宅基地使用权流转的意愿不同。一般而言，长者倾向于保留宅基地，而年纪轻者更愿意支持宅基地的流转。这种分歧的出现，往往是由于中老年人长期居住于村中，形成了一种固有的生活习惯，习惯了乡土社会环境和现有的一户一宅的居住方式；而且，在思想观念上，他们亦呈现出于年轻人不同的情绪。年长者更看重乡村社会的邻里关系和家族延续、认为宅基地作为家的载体是不能任意出卖改变的。与此不同的是，村中年轻人希望自己的宅基地能够流转起来，为他们带来一定的经济效益。绝大多数年轻人希望自己的宅基地能够进行抵押，以获得资金；同时，通过宅基地的流转和置换，改善现有的居住条件，因此更不会主动归还宅基地。

四、集体建设用地流转过程中利益分配的现状

（一）公权力过分地扮演了主导角色

在集体建设用地流转过程中，政府应当扮演的是辅助性的角色。而现实是，政府在具体的土地规划过程中，不平等地将农民所拥有使用权的土地进行了规划，进而向农民进行土地征收，虽然法律规定流转必须坚持土地所有者、使用者自愿原则，但在现实中，政府以公权力凌驾于私权力之上的强制方法进行征收，让农民不得已交出自己手中的土地，这更多的是强制力驱使，而不是出于农民自身的意愿。在这个过程中，农民无法与政府进行平等的协商一致，过多的原因是由于政府的强制措施，导致农民不得不把手中的土地交予政府，而土地补偿金的具体数额往往也没法使农民得到满足。

（二）农民在流转过程的利益分配中所占的弱势地位

拥有土地的农民作为具体个人，在政府进行土地征收的时候往往自己的利益得不到满足。在我们的调查研究过程中，我们发现，农民对于自己土地的出让原因有一大部分选择了政府的无偿征收，在这个问题上，一方面有农民的对政府的个人主观的不满状态，更多的是处于弱势地位的农民，对自己的土地无法真正得到合理的流转以及流转过程中补偿金的无法满足所产生的不满情绪。

（三）征用补偿金的非市场性

在我国《土地管理法》中规定“第四十七条 征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。”由此可见土地征用补偿金是一个政策性的补偿，其补偿手段是参考之前的年产值，而对于在此土地上之后进行的各项活动所产生的收益一概不论，而许多情况是之后的收益远远超出征用补偿金的几倍甚至几十倍几百倍。除此之外，政府通过政策性补偿金强制确认补偿金额的数目，最大的协商范围也仅仅是在这年产值的六到十倍之间，农民无法与证收方进行必要的协商，这实际上侵犯了农民的合法权益。

（四）农民对利益分配的具体满意度不高

在我国农村，由于农民所拥有的土地仅仅是其拥有使用权，而非所有权，所有拥有土地所有权的国家对于农民土地的征收具有法律上的合法性，这就会导致了政府的乱征地、乱用地现象的发生，农民的土地使用流转的意愿便无法真正得到实现。在这种情况下，一方面由于农民对这种强制性的征收方法的情绪上的抵触，另一方面，对于比起土地被征之后的实际收益，征用补偿金的数额又所收甚微。因此，农民对于利益分配是极其不满的。