生态补偿机制的构建瓶颈与改良路径思考

李小兰　曹伟

摘 要：随着经济社会的发展，对保护生态环境、实施可持续发展的呼声和要求已日趋高涨。按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制是当前一项重大战略任务。分析生态补偿机制在建立中的难题，并针对性地进行了初步政策思考。

关键词：生态补偿；构建困境；路径思考

中图分类号：F124.5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）06-0282-02

一、建立健全生态补偿机制的作用分析

统筹经济建设和环境保护协调发展是实现可持续发展的必然要求，建立生态补偿机制是环境与经济一体化发展的内在要求，是实现“美丽中国”的重要举措。生态补偿机制强调用“资源价值论”的观念重新审视生态环境资源，重新评价生态环境资源在经济建设和市场交换中所体现出的生态价值，进而使经济发展与生态保护在发展过程中实现动态平衡。建立和完善生态补偿机制，有利于推动环境保护工作实现以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，能够为建设环境友好型社会提供制度和机制保障。

二、构建生态补偿机制的瓶颈问题

（一）认识不到位

有些地方对建立生态补偿机制的重要性和系统性认识还不到位，将生态补偿简单化、片面化。比如将建立生态补偿机制要求看成是欠发达地区单方面的需求，忽略了这是解决全国范围内各种经济社会活动对资源环境消耗所产生的补偿问题，是与经济增长速度相匹配的对资源环境保护和建设问题；一些地区片面地将生态补偿简单地等同于政府的财政补助，忽视了多元化的生态补偿渠道的建立和自身生态经济结构的构建。

（二）管理不集中

生态补偿管理机制不尽完善，多头分散管理现象较为突出。生态环境保护管理分别涉及环保、林业、农业、水利、国土等部门，这些部门分别承担着生态保护与补偿政策的制定和执行，生态补偿一定程度成为“部门”的补偿。以部门分散的生态补偿，责任主体不明确，缺乏统筹协调，管理职责交叉，在监督管理、整治项目、资金投入上难以形成合力，存在资金使用不到位，生态保护效率低，造成生态保护与受益脱节等现象。

（三）政策不健全

由于政策体系不健全，没有把生态补偿与区域经济社会发展、消除贫困问题、实现基本公共服务均等化等问题综合起来考虑，以致补偿重点不够突出。除生态公益林补助、生态环境建设与保护等项目外，多数财政转移支付受惠项目的生态补偿指向并不明确。同时，部分生态补偿年限偏短，价格偏低。目前因农民在退耕还林的期限内生计和后续产业发展困难，一定程度出现毁林还耕和林农间种等现象。

（四）资金无保障

全国生态补偿资金渠道主要有财政转移支付和专项基金两种方式，其中财政转移支付是最主要的资金来源。在财政转移支付中占绝对主导地位是纵向转移支付，即中央对地方的转移支付，而区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。特别是地方配套资金、社会资金、信贷资金、国外资金投入量小，还没有建立起较为完善的环境经济政策，不适应生态环境建设的需要。

（五）补偿欠重点

环境保护具有公共产品的特性，跨区域的环境保护所产生的成本和效益应该由不同的地区来承担和享受。相关地区的广大人民群众，为了保护当地的资源环境，在产业发展上受到了制约，给当地的经济社会发展产生了深刻影响。重要生态功能区所在区域的财政补助与该地区所承担的生态环境保护和建设任务并未直接挂钩，未能充分体现“谁保护，谁受益”的生态补偿基本原则。现行的财政转移支付制度基本按经济发展程度来确定，虽然在一定程度上体现了对经济欠发达地区的扶持倾斜，但未能充分反映生态补偿的要求，与财政转移支付的最初目标不尽一致。

（六）实施缺标准

当前的一些政策大多停留在研究探索阶段，尚未建立科学的环境价值标准和评价体系，迫切需要制定自然保护区、流域、重要生态功能区的生态补偿标准体系。在生态补偿机制实际操作中，存在着一些难度较大的技术和政策问题，如生态补偿涵盖的范围难以明确、行为主体（补偿支付人和补偿受益人）之间的界限较难界定、生态环境资源损失和受益情况的评判尚缺乏评价指标等问题。从目前对生态方面通过项目投资的补偿情况看，尚未充分考虑不同地区的受损程度、恢复难度和筹资能力，存在“一刀切”的现象，这不利于实现区域协调发展，甚至可能加剧新的区域发展不平衡。

三、构建生态补偿机制的路径与政策思考

（一）增强统筹协调，进一步完善建立生态补偿的管理体制

鼓励探索资源交易等市场化的生态补偿模式。鼓励探索上下游之间建立水资源有偿使用的机制。为规范交易行为和补偿标准，相关政府主管部门应加快制定流域发展规划，确定流域内的水质环境标准和水量分配标准，同时应支持开展绿色GDP和核算体系的研究，探索建立环境资源的价值评价体系。建立和完善生态补偿机制是一项开创性工作，借鉴西方国家的经验，结合实际情况，要有效实施区域间的生态补偿机制，必须有强有力的组织领导，实行多层面的协调互动。从目前来看，应加强部门内部和行政地域内的生态补偿工作，整合有关生态补偿内容，明确一个统筹部门作为生态补偿方面工作的责任主体，切实加强在生态补偿方面的统筹协调作用。进一步理顺和完善管理体制，克服多部门分头管理、各自为政的现象，加强部门与地区的密切配合，整合生态补偿资金和资源，形成合力，共同推进生态补偿机制建立。

（二）加大呼吁和配合，争取国家尽快出台全国性的政策法规

加快修改环境保护法，在修改中增加生态补偿内容，在法律上确立生态补偿的必要性。在有关的环境和资源法中制定相应的生态补偿条例或管理办法。环境财政税收政策的稳定实施，生态项目建设的顺利进行，生态环境管理的有效开展，都必须以法律为保障，急需将补偿范围、对象、方式、标准等以法律形式确立下来。出台政策法规的目的是建立权威、高效、规范的管理机制，促进生态补偿工作走上法制化、规范化、制度化、科学化的轨道。国家有关部门应加快研究出台全国生态补偿政策，并在此基础上加快生态补偿立法，明确生态补偿的主体、资金来源、补偿办法和法律责任等，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。地方政府作为生态补偿机制的实施和责任主体，负责建立本辖区的生态补偿机制，应该配合中央政府实施全国性和区域性的生态补偿。

（三）加大转移支付和项目支撑，开展多渠道多形式的生态补偿

一是加大中央政府财政转移支付力度。建议在财政转移支付中增加生态环境影响因子权重，增加对生态脆弱和生态保护重点地区的支持力度。二是地方政府加强对生态补偿的支持与合作。地方政府除了负责辖区内生态补偿机制的建立之外，在一些主要依靠财政支持的生态补偿中，应根据自身财力情况给予支持和合作，以发挥中央和地方财政的双重作用。三是完善生态补偿的财政政策体系，积极探索并建立多渠道的融资机制。四是巩固当前正在实施的退耕还林、生态移民等生态保护与建设工程的成果，实施有针对性的补偿措施，增加退耕还林、防护林建设项目造林投资，完善生态移民社会保障制度。

（四）资源有偿使用，健全现行资源税政策和环境治理恢复补偿责任制度

建议国家调整现行资源税税率，适当提高资源税和补偿费征收标准以及地方征收权限。增加政府各项资源性收费中用于生态补偿的比重，强化资源使用补偿。对非再生性、稀缺性资源课以重税，对综合利用当地矿产资源，发展环保型循环经济的战略投资企业，适当减免资源税，促进资源合理开发与利用，实现经济的可持续发展。重点推进水资源使用补偿，加快推进水价改革，逐步提高水资源费征收标准。提高污水处理收费，全面推行垃圾处理收费，确保污水处理设施正常运行和环境污染的有效防治。加强排污费征收管理，确保排污费应收尽收。加大矿山生态环境治理力度，合理提高矿山生态环境治理准备金征收标准，确保治理备用金的征收标准不低于矿山生态修复的治理成本；加强资源开发利用过程中的管理，逐步加大资源有偿使用过程中生态补偿费的征收力度。

（五）拓宽生态补偿资金的渠道

一是在国家财政转移支付项目中增加生态补偿项目，建立有利于生态保护和建设的财政转移支付制度。二是改进各种资源费的征收和管理工作，近期可以水资源费和矿产资源补偿费为重点，提高资源费的征收标准，并将生态补偿纳入资源费的开支项目。在水资源费的使用项目中增加對上游地区、水源涵养区、大型水库区及搬迁移民的补偿，并适当提高补偿标准。三是逐步增加生态环境保护各类专项资金额度。适当提高主要生态公益林的补助标准，在资金使用和项目安排上要体现对欠发达地区或流域生态环境的支持。从基础设施项目如水电站的经济收益中提取适当的比例，作为生态补偿的专项资金，并用于解决生态保护和基础设施建设项目遗留的生态移民问题。推广收取矿山自然生态环境治理备用金的做法，备用金额度应与环境治理和恢复费用相适应。四是探讨国家或有条件的省发行生态环境彩票的可能性。

参考文献：

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[2] 程李华.政府应如何履行生态文明建设职能[J].中国党政干部论坛，2013，（10）.

[3] 黄志勇.西部生态补偿机制创新研究[J].经济纵横，2012，（4）.

[责任编辑 魏 杰]