论地方政府公共政策执行力的提升

梁瑞宸

摘 要：政府执行力在维系政府组织机构的生存中发挥着重要作用，它也是政府组织不可或缺的决定性力量。中国在政治和经济各方面都处于高速发展的阶段，政治环境和谐稳定，经济发展的速度突飞猛进，这都与中国强大的政府执行力是密不可分的。然而，由于中国政府执行力还处于起步阶段，中国仍存在着乱执行、不执行或难执行等执行力不强的现象，这严重影响了政府的工作效率，也不利于国家的经济建设。通过对中国地方政府执行力的研究，目的在于提高中国地方政府执行力，从而避免地方政府在执行政策过程中出现各种问题，提高地方政府的工作效率，保障政策顺利进行。同时它也为提升地方政府执行力提供更加充实的理论基础，有利于加强政府的行政效能建设，也是贯彻落实科学发展观的必然要求。

关键词：地方政府；公共政策；政府执行力

中图分类号：F20 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）06-0196-03

政府执行力是指公共政策执行者通过贯彻上级部门的路线、方针、政策以及法律法规等，并且充分运用现有的人力、物力和财力等资源，并且合理使用和控制，对各种行动进行布置、实施和监控来实现其既定的目标所表现政府机关内部存在的各种能力和效力。

一、中国地方政府公共政策执行力存在的问题

（一）执行主体问题

目前中国许多地方政府的政策执行者对上级下达的方针、政策并不能完全地理解，并且对政策的传达也是应付，对政策执行缺乏主动性和积极性，僵硬地照搬照抄，有的甚至只是在形式上执行，而实际上却是不执行。有些政策执行人员思想庸俗守旧，缺乏从业道德，只注重本身的权力的大小，从不考虑其应尽的责任，他们缺乏较强的事业心，不能全心工作，进而也无所作为。还有一部分人在面对问题时怕担责任，出现了执行者不敢管也不愿意管的现象。还有一些政策执行者执行的精神动力弱化，对事务的执行缺乏执行的决心，有的人在执行时持观望态度，把事情拖了较长时间不执行[1]。这样的行为使得一些执行任务及社会问题久拖不决，已经危害到了社会公共利益和个人利益，这也严重影响了中国地方政府的执行力水平的提高。

（二）公共政策执行缺乏规范

有些地方政府和领导干部出于自身个人利益考虑，对上级政府的指示、指令进行过滤，他们只选择对本部门有利的政策执行。选择执行的选择标准主要有两种类型，首先是在上级的一项公共政策中，选择有利于本地区、本部门的一部分内容进行执行。其次是在上级的若干项公共政策中，从中选择有利于本部门、本单位的一项或几项公共政策进行执行。这必将破坏公共政策的完整性、严肃性，从而使公共政策目标难以实现。例如一些地方政府在政策执行过程中根据个人对政策的理解，区分软硬指标，然后进行选择。他们将一些受欢迎的、无约束的政策归入软指标，而将计划生育、征收税费归入必须完成的硬指标。根据计划生育政策的规定政策执行者要用说服的办法让人们不要违反。但是，在实际执行进程中，由于这一政策决定着干部的政治前途，而单纯的说服教育无法使人们遵从，很难成功。于是，它将变成一项硬指标。在征收税费和执行计划生育政策的时候，地方政府通常将所有地方力量全部动员起来以确保任务的完成[2]。

（三）公共政策执行中存在沟通和协调不顺畅的问题

首先是部门之间沟通不畅通。一些地方政府为了能够更好地落实上级政府所制定的政策，就必然要设立具体的执行部门。但是如果执行部门设立不合理，多头管理、权责脱节、效率低下的状况仍然存在，政府事务综合管理水平低。例如，在流通领域中，如果管理机构设置采取分割管理的方式，发改委、商务部、工商局、药监局等，都具有管理市场、管理行业的职能，他们之间难以协调一致，就会经常发生摩擦，它也将会对政策的执行产生较大的阻力。其次，中央与地方之间沟通不顺畅。中央与地方的关系由于受集权体制的影响一直不畅通，由于缺乏沟通一些地方只是机械地执行上级指令，没充分考虑到后果，也缺乏公众参与，政策的透明度也比较低，公众由于对政策一知半解或一无所知，难以接受新实行政策，进而影响了政策的执行效果[3]。

二、地方政府公共政策执行力弱化的成因分析

（一）执行主体存在不利心态

周永亮博士指出，心态是影响行为的一个重要因素，甚至是影响行为的首要因素，是人的心理活动外化为实践行为的一个动力源[4]。心态要素包括激情、态度、信念，执行主体的不利心态主要包括以下几方面：首先，执行主体缺乏执行的激情。人的心态的一个重要表现形式是激情。主要指的是人们在某些事情的激发下的一种情绪的爆发。激情可以支配人们采取某种行动，它是一种强大的动力。执行主体在执行时缺乏激情，往往造成政策执行的力度不够，也是导致政府的执行力不足的重要因素。有人曾经做过调查，如是执行力水平较高的地区，那么执行人员的素质和面貌都是很优秀的，执行的激情也很高。反之，如果政府的执行人员的精神面貌、素质较低时，激情也不高，它将导致政府执行力也是比较低的。目前，有些地方政府机关工作缺乏激情，它将是导致政府执行力低的重要原因之一[5]。其次，执行主体采取偏离的态度。态度是指人们对某些特定事物的一种情感倾向。即是指人们喜欢或不喜欢一些事物。一些执行主体态度消极，做事情表现为不耐烦，进行抵制执行，这些在政策执行过程中是较为常见的，也是影响地方政府执行力的又一因素。

（二）地方政府执行中沟通协调机制不完善

缺乏健全的规章制度。无规矩不能成方圆，没有健全的规章制度对政策执行者及其行动进行适当的约束和指导，就不可能产生良好的政策效果。健全的规章制度使政策执行的行为得到强有力的约束，为政策执行偏差的产生起到很好的防范作用。另一方面，行为规范失去机制约束。一是中国正处在从计划经济向市场经济过渡时期，处于新旧体制转型阶段，新体制尚在建立过程之中，出现行为规范体制上的“真空”。二是在传统行为规范下，党政基本合一，政府行政一般由各级党组织领导，政府部门负责具本执行，党政关系没有理顺，党组织承担了一部分政府行政工作，使政府功能有所削弱，影响了政策执行。三是目前行政执行中多采取强迫命令方式，执行人员的积极性和创造性得不到应有的发挥，执行信息基本上处于上级对下级的单向流动状态，缺乏双方的相互沟通和积极性的共同发挥。

（三）缺乏执行力文化

“执行力文化”是一个组织文化环境中由理念统领下人们所表现出来的一种自发地把决策转化为结果的群体氛围和群体能力[6]。对政府而言，执行力的文化是政府组织内的执行主体他们共享的关于执行的价值观、思想及行为规范的总和。这就要求既要充分、科学利用一切有利于执行力的因素，又要所排一切不利于执行力的各种因素。而且一切组织成员在思想里面认同统一的执行观念和执行形式，还要具有规的监督体系和奖惩制度用以保证组织及其成员全心全意投入实际的工作中，并且要改变其行为和方式符合实际要求，这样才能在组织内形成一种注重实际、目的明确、监督力较强的执行力文化。

三、提升中国地方政府公共政策执行力的对策

（一）提高执行主体的素质

要完善公务员的培训教育体系，还要建立多种渠道、多媒体的方便公务员学习的培训机制。目前，中国对公务员的培训类型可以分为初任培训、晋升培训、专业培训以及知识不断更新的培训等。各地方政府应该根据本地区的实际情况，积极采取有效的措施，切实地开展以上的公务员的培训活动，还要根据时代的变化，不断地改进和完善培训制度和培训方法，逐步深入地拓展业务的范围。为提高学习的效果，提高政府工作人员的素质，政府要广泛采纳各行业的先进知识和技术。在政府的系统组织内，广泛强调终身学习和团体学习，进而适应外界环境的不断地变化。政府工作人员要不断地学习，随着形势的变化，不断更新执行工具，尤其是现代行政所需的信息的搜集技术、电子政务的技术和媒体沟通的技术等，这样才能提高政府的执行力[7]。

（二）健全沟通协调制度

建立健全一个良好的沟通协调制度是提高政府执行力的一个有效的方法。在政策执行过程中各环节的利益是愈加难以调节，难免出现各种纷争和矛盾，这将直接导致执行力水平低下。此外，由于政策执行主体间缺乏良好的协调沟通制度，使得各执行主体间的信息沟通不畅通，出现了相互之间推诿的现象，从而导致政府执行力深陷僵局。政策协调指的是通过对政府执行的各要素进行调整，使它们相互协作，使机构与执行人员能够统一起来共同实现决策目标，保障各项执行活动有序运行。在政府执行活动的过程中，协调起着非常重要的作用[8]。

完善信息沟通中所指的沟通主要是指政府在执行过程中内部组织人员相互交流，信息传递的过程，通过有效的沟通是保证政府政策执行成功的重要条件之一。通过信息的有效沟通能够使上级机关的决策及时准确地下达，下级机关也能准确地理解上级的方针与政策，减少误差，还能够及时纠正政策执行过程中的错误，进而保证政策的顺利执行。首先，政府组织机构也要分工明确、精简机构，各个部门和各部门人员都要有明确的路线，这样才能保证上级政府的政策准确及时地传达到下级机关。其次，由于上级机关的政策或决策传达到下级部门需要经过很多部门，文件在传递过程中很容易失真，所以政府机关可借助现代科学技术手段，可以利用现代的通信设备和网络技术，使得信息传递速度加快，中间环节也减少了，进而减少了执行的成本，政策执行效率也大大降低，提升了政府的执行力水平[9]。

（三）构建政府政策执行力文化

中国的历史比较悠久，行政文化也源远流长，虽然中国传统的行政文化存在着许多的弊端，但也有许多的精华的部分值得我们借鉴。如“民本思想”、“仁政思想”等对中国建设民主政府有着深刻的影响作用。胡锦涛总书记提出的科学发展观，其核心就是要以人为本。现阶段中国的行政法规也明确要求各级地方政府及其工作人员要依法行政、秉公办事、廉洁奉公、高效执行、各司其职、团结合作、全心全意为人民服务等。对政府行政文化进行建设时，还要吸取传统文化中有利之处，并进行改进，营造出先进的行政执行文化，来适应目前中国社会主义建设的发展要求[10]。此外，还要调整政府组织内部，使政府机构各部门之间更加协调畅通，提高政府执行力的水平。地方政府组织人员要始终坚持实事求是的思想，坚持一切从实际出发，做到具体问题具体分析，工作中不断地创新。另一方面，还要求各级政府组织，要从整体上认识到要提高政府执行，并且加强对工作人员进行政指导。

参考文献：

[1] 齐子鉴.政府执行力的动态分析[D].苏州：苏州大学硕士论文，2010：15.

[2] 刘晓峰，陈建萍.中国地方政府执行力问题研究[J].鸡西大学学报，2011，（12）：102-103.

[3] 刘晓峰，陈建萍.中国地方政府执行力存在的问题及对策浅析[J].哈尔滨商业大学学报，2011，（5）：67-71.

[4] 周永亮.本土化执行力模式[M].北京：中国发展出版社，2004：50-70.

[5] 史策.政府执行力的自身挑战及应对[J].中共福建省委党校学报，2010，（4）：39-46.

[6] 范斌.中国行政执行力文化问题研究[D].长春：吉林大学博士论文，2010：60-75.

[7] 纪凤兰.政府绩效评估及相关问题研究[D].大連：东北财经大学博士论文，2007：50-61.

[8] 孙蔚课题组.提高县级政府执行力和公信力的途径研究[J].吉林政报，2011，（1）：215-216.

[9] 汪杰贵，周生春.城市公共服务问责机制的构建[J].城市问题，2010，（9）：75-79.

[10] 李慧卿.政策执行视角下的地方政府执行力色议[J].汕头大学学报，2008，（1）：65-68.

[责任编辑 吴 迪]