基于案例分析的转制社区自治实践与思考

张 恺

(中共广州市黄埔区委党校，广州510700)

2002年广州市“撤镇设街”、“撤村建居”催生了“转制社区”(即“村改居社区”，广州将这类社区称为“转制社区”)这一新型城市社区。转制社区脱胎于“城中村”，兼具农村社区和城市社区双重特征，具有过渡性质。笔者对广州市黄埔区大沙街横沙、姬堂两个转制社区的居民自治实践进行了案例分析，初步研究探索了转制社区自治的特点规律、存在的突出问题以及提高转制社区自治水平的对策思路等理论和实践问题。

一、案例介绍:横沙和姬堂社区基本情况

根据2012年版的《黄埔区情手册》显示，横沙和姬堂两个社区都隶属于广州市黄埔区大沙街。大沙街位于黄埔区中部，是黄埔区政府驻地，经济文化比较繁荣。户籍人口18414余人，流动人口45490人。横沙社区是大沙街道办事处驻地。现有户籍人口6440人，流动人口13522人，辖经济合作社16个。社区交通便利、商业繁华。2012年社区经济总收入20730万元，其中第三产业收入18516万元，所占生产总值比重达到89.32%。经济合作社级人均股份分配额11801元。姬堂社区位于黄埔区北部，户籍人口4672人，流动人口16821人，辖经济合作社14个。周边有中国石化广州分公司和广州本田等大型国有企业，社区收入来源主要是厂房、仓库、土地租金以及征地款和补偿款利息等。2012年社区经济总收入14877万元。经济合作社级人均股份分配额15701元。

横沙和姬堂是典型的转制社区。作为传统工业区、港口区和城乡结合部的黄埔区，转制社区的集体土地主要用途是建设厂房、仓库用以出租，征地费用和租金收入是集体经济的主要来源。近几年尤其是2008年金融危机之后黄埔转制社区集体经济增长缓慢，与广州其他辖区相比，黄埔区转制居民人均股份分红相对较低。转制后，原先的户籍农村居民只是实现了户籍身份的转变，转制社区的公共事业支出主要还是由社区集体经济来承担。2002年转制以来，原来“城中村”的面貌没有得到根本性转变，转制居民的生活方式、思想观念、政治参与意识等还停留在“村民”时代。

二、转制社区自治理论分析

(一)转制社区自治体系

转制社区在组织架构上存在党组织、居委会、集体经济组织(社区经济联合社)三种组织，其中党组织是社区各种组织和各项工作的领导核心;居委会是居民进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的自治组织;集体经济组织是社区集体资产的所有者和经营者，肩负着发展集体经济的职能，承担社区各项社会事务管理的经费，并为社区福利事业发展提供一定的经济支持，它是发展社区自治的经济基础。不同的转制社区，三种组织运作模式各异，各具特色，各有利弊。目前转制社区自治体系主要是由社区党委(党总支、支部)、社区居民代表会议及其选举产生的居委会、股东代表大会及其选举产生的集体经济组织董事会以及社区协商议事委员会组成。其中党组织是领导层，居民代表会议和股东代表大会是决策层，居委会和董事会是执行层，协商议事委员会是议事层。

(二)转制社区自治特征

由于转制社区在组织架构上比城市社区多了集体经济组织，且转制社区各项建设开支、工作人员的薪酬和股东分红大多由集体经济组织承担，集体经济组织在转制社区建设中起着举足轻重的作用。因此，转制社区自治与城市社区自治存在较大区别。转制社区自治主要包括六个特征:一、自治主体是转制居民和经济联合社、经济社股东;二、自治客体是社区公共事务管理和经济联合社、经济社的经营决策;三、自治方式主要是由转制居民选举产生居委会、经济社股东选举产生经济社董事会、经济联合社股东代表选举产生经济联合社董事会，并通过居委会和董事会来组织居民和股东实现“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”;四、自治组织主要是社区居委会和经济联合社、经济社董事会;五、自治经费主要由经济联合社、经济社承担;六、自治制度主要是依据村规民约和自治章程。

三、转制社区自治存在的问题与不足

近年来，包括横沙和姬堂社区在内的转制社区在落实居民民主选举、民主管理、民主决策、民主监督权利以及加强社区党建、强化社区党组织对社区自治的领导作用方面进行了积极探索和实践，社区自治工作稳步推进。但受多种因素的影响和制约，转制社区党组织在领导社区民主自治实践中仍存在一些值得关注的问题与不足。

(一)民主选举受到宗族等势力影响和干预，选举结果不能充分体现民意

转制居民的宗族观念根深蒂固，经常依靠宗族势力暗地操纵选举，宗族势力强大的姓氏在选举中占据很大优势。横沙社区往届居委会和董事会成员中罗姓占到80%以上。姬堂居委会和经联社董事会构成中，周姓成员也占到一半以上。除了宗族势力外，黑恶势力对社区选举的影响也不容忽视。据部分居民反映，选举中存在一些“财大气粗”的势力集团用金钱贿赂选民破坏选举秩序的现象。在这些因素的影响和干预下，选举违背了民主选举的原则和本意，没有充分体现选民的意志。

(二)居民会议和股东大会制度尚不完善，居民和股东的民主决策和管理权利没有得到有效落实

尽管转制社区现已建立了居民会议和股东大会制度，但有些制度规定在实际运行中没有得到很好的贯彻落实。社区决策基本上都是由社区党委、居委会和经济联合社董事会联席会议决定，只有涉及到修改章程、出台重大制度、重要人事变动、调整经济社与社区之间利益关系等重要事项时才会召开居民代表会议或股东代表大会。由于受到宗族、派系和股东文化水平的限制，经济社召开的股东大会经常议而不决，且严重耗费经费。300余人的某经济社，开一次股东大会就要花费3万余元的经费，若决议不能通过，还要耗资重新召开会议。

(三)社区居务、财务监督体制不健全，居民和股东难以实现有效的民主监督

转制社区建立了相应的居务、财务公开制度，居民群众享受到了一些民主监督权力，但调研发现，居务、财务的公开情况目前尚不能充分满足居民自治的要求，存在着公开形式不规范、公开时间不统一、公开内容不全面、公开的信息专业性太强群众看不明白等问题。街道和相关职能部门的行政监督、审计监督等外部监督缺乏刚性，也难以实现对社区干部的有效监督。社区党组织需要加强对社区居务和财务的监督，并推动社区进一步健全居务、财务监督体制，扩大居民的民主监督权利。

(四)转制居民自治意识不强，民主素养和自治能力亟待提高

转制居民转制前的身份是村民，总体文化素质和政治参与水平普遍较低，缺乏大局意识、法制和集体观念，其自治意识和参与能力尚不能适应社区民主自治的要求。一些居民在处理个人利益和集体利益矛盾时，不愿通过居委会、股东大会等群众自治机构来解决，动辄信访、上访。多数转制居民更多关注自身利益，对于董事会选举、股份分红和征地拆迁等问题，他们会表现出非常强烈的自治意识和参与热情，而对居委会工作和社区公共事务和文化事业的参与意愿比较淡薄。

(五)转制社区自治体系不健全，体系要素之间职能缺位、越位、错位

在没有实现高度交叉任职的社区，党组织、居委会、集体经济组织三者领导权限界定不清。三者联席会议和交叉任职制度在一定程度上缓和了工作协作中的矛盾，但仍然没有彻底解决问题。虽然党组织是社区其他组织的领导核心，但由于社区的很多工作都需由集体经济组织投入经费，在实际操作中，个别董事会存在拒绝投入经费的现象，使党组织的一些决策难以落实。而有些社区过分强调社区党委在社区管理中的“绝对权威”，大小事务不经会议讨论决定，由书记直接拍板，而使居委会、集体经济组织工作职能被架空，沦为配角，工作程序和制度形同虚设。居民代表会议和股东代表大会制度的决策作用受到抑制。居委会与集体经济组织表面上是相互独立的，实际上由于集体经济组织掌握财权，影响力较大，居委会沦为配角。在集体经济组织与居委会成员高度交叉任职的体制下，集体经济组织既要发展经济，又需承担各项社会管理任务，结果造成两头都要管、两头都不能管好的局面。

(六)转制社区党组织凝聚力不强，对社区自治的引导和保障不到位

社区党建工作队伍主要是支部书记队伍，而支部书记年龄普遍偏大，文化水平不高，需要培养一批年轻骨干党员担任支部书记。每年新发展的党员数量较多，但良莠不齐，质量不高。社区党委每年要承接5至7名退伍军人中的党员，同时还要接纳大量组织关系转回社区的院校毕业生。结果导致社区党员数量每年以10%左右增幅上涨。由于大多数党员不是在本社区发展的，他们对社区党组织的归属感不强，组织生活很难召集。一些居民入党动机主要是两年一次的党员外出旅游或三年一届的社区选举。部分党员自身致富能力较强，但带领群众致富意识薄弱。党组织在社区各类组织中的凝聚力不强、优势不明显，党员没有充分发挥先锋模范作用，削弱了社区党组织的领导核心作用，弱化了党组织对社区自治的引导和保障作用。

四、提高转制社区自治水平的对策思考

(一)完善法律法规和制度政策，加快转制社区自治法制化、制度化进程

1.健全法律法规，提高转制社区自治的法制化水平。转制社区自治的主要法律依据《居委会组织法》已不能适应社区自治的实践要求。需要对《居委会组织法》进行修订和完善，进一步明确居委会的地位和任务，居委会的选举和建章立制，居委会和社区党组织、驻社区单位之间的关系，居委会与社区其他自治组织之间的关系等条文，为转制社区自治提供法律依据。在不违背法律的前提下，根据转制社区的村规民约和实际情况，在广泛征求民意的基础上，修改和完善自治章程和社区公约，使自治章程真正成为转制居民实现民主自治的“宪法性”文件，社区公约真正成为社区成员的共同行为规范。以法律的形式确立转制社区居委会的权利和义务，转变其街道办事处“准派出机构”的角色，回归其居民自治的原始职能。健全法规和规章，赋予转制社区各类工作委员会或执行机构在社区治安、卫生、公共设施保护等方面拥有一定职权，使社区相应的职能机构拥有行使管理、检查、监督、处罚等权力，有效地发挥社区应有的管理作用，避免“有职无权”的尴尬状况。

2.健全和落实转制社区自治制度，充分满足居民的“四自”要求。

(1)健全“两委”班子和董事会选举制度，切实保障居民民主选举权利。规范选举程序，加大对违法选举案件的查处力度，确保选举公正、公平。改进候选人提名方式，扩大普通居民的提名权。加快推进直接选举进程，逐步实现从间接选举向直接选举过渡。

(2)完善社区事务和集体经济组织经营决策制度，扩大居民民主决策权利。制定和完善居民代表会议和股东代表大会的议事规则，确保居民民主决策有章可循。拓展居民参与民主决策的渠道，建立专家咨询、社情民意反映、社会听证和重大事项公示等制度。提高居民参与热情和信心，改进参与方式，提高参与决策能力。

(3)健全社区事务和社区建设管理制度，落实居民民主管理权利。完善社区管理事项规约，将其作为社区居民的共同行为规范。社区居委会和经济联合社董事会要严格执行居民代表会议和股东代表大会的决议，代表居民和股东对社区公共事务和集体经济发展项目进行具体管理。实行居民自我管理，选聘“执约队”，负责对社区违约事件进行管理和处罚，避免社区干部与群众的直接对立。把社区治保等中介组织建设成为社区民主管理的重要力量。

(4)完善居务、财务监管和公开制度，保障居民的民主监督权利。建立居委会和经济联合社董事会向居民代表会议和股东代表大会定期报告工作制度，及时听取意见和接受监督。坚持和完善财务审计和报告制度。健全居务和财务公开制度，创新公开形式，采用普通居民群众看得明白的公开方式，确保公开内容真实全面有效，方便居民群众监督。坚持评议制度，组织居民代表会议每年一次对居委会干部和经济联合社董事会成员进行评议，并公布评议结果，兑现奖惩。

(二)构建和完善转制社区自治体系，不断强化自治功能

构建和完善新型的转制社区自治体系，明确自治体系各要素的职能定位，促使各要素各司其职，各尽其责，形成推动转制社区自治的强大合力，不断推进转制社区自治从政府主导向社会主导转变，实现政府依法行政和社区依法自治的良性互动以及政府行政管理和居民自我管理的有效对接，不断强化转制社区自治功能。

1.实行“议行分设”，突出居委会的居民自治功能。所谓“议行分设”，就是指以居委会为主体组织，把社区内的议事层与执行层分开。议事层由社区居民直接选举组成(实行兼职制，成员不领取报酬)，作为社区居民代表大会闭会期间常设的义务工作机构，行使社区民主议事、民主管理的职能。社区工作站充当执行层，隶属于街道办事处，作为政府驻社区的工作组，主要承担政府交给的工作，其成员由由政府雇员组成。社区工作站负责社区事务的管理和执行居委会的某些决议，并接受上级政府和居委会的双重监督和考核。“议行分设”有利于社区居委会从政府行政管理的职能中剥离出来，使其回归到居民自治组织的位置。

2.实行“政企分开”，回归居委会和集体经济组织各自职能。目前转制社区居委会和集体经济组织实际运行中相互交织在一起。在这种体制下，不仅居委会的自治功能被抑制，而且集体经济组织的发展经济的职能作用也得不到充分发挥。一方面把居委会从集体经济组织中剥离出来，回归其社区管理和居民自治组织功能;另一方面推进集体经济组织股份制改革，使其成为独立的经济实体参与市场竞争，逐步壮大转制社区经济实力，为发展社区自治提供强大的经济后盾和物质保障。

3.建立各种类型社会组织，充分调动社会力量参与社区自治。调动社会力量参与社区自治，探索建立各种类型的社会组织，拓展居民自治渠道，协助居委会满足居民“四自”需求，填补社区居委会的某些功能缺陷。一是建立咨询、智囊型组织。如从一些关注社区事务的群众代表、社区知名专业人士、权威代表中推选产生社区事务咨询协调委员会和社区事务评议会等组织，负责对社区进行咨询和舆论监督服务。二是建立议事、决策型组织。如从居民和股东代表会议代表中推选产生社区议事监督委员会，将其作为居民和股东代表会议的常设议事机构，在居民和股东代表会议闭会期间行使对社区事务的协商、议事和监督职能。三是建立有偿服务型组织。让求助中心、物业公司、修理服务公司等负责承担政府职能转移出来的有偿服务，发挥管理、服务与中介作用。

4.理顺党组织与社区自治组织的关系，实现两者良性互动和共同发展。把社区党组织与社区自治组织的关系用制度的形式确定下来，明确党组织对社区自治组织的领导原则，制定党组织参与议事和决策的具体程序、范围、规则和途径，保证党的领导，却不干预自治组织的自治功能，达到既强化党的领导，又充分体现自治原则的双重目的。

(三)培育居民自治意识和参与能力，优化转制社区自治“软环境”

从转制居民的思想实际出发，加大教育力度，改进教育方式，积极培育居民自治意识和参与能力，为社区自治营造良好的“软环境”。一要创新思想政治教育方式，增强教育实效，切实提高居民的政治、文化、心理、法制和公德素质。二要积极引导居民参与社区建设，使广大社区成员增强“社区人”的观念，形成共驻共建、共享共荣的认同感，激发参与“四自”的积极性和主动性。三要培育居民的权利意识、责任意识和大局意识，强化居民的参与意识和参与能力。四要充分利用社区资源优势，组织各种各样有利于社区建设的志愿者队伍，激发居民参与社区公共事务的热情，增强社区凝聚力。五要拓宽居民参与管理渠道，使更多居民积极参与社区建设，促进形成“社区是个家，建设靠大家”的良好自治氛围。

(四)增强转制社区党组织凝聚力，充分发挥党组织的引导和推动作用

在当前基层政治、经济制度框架和运行模式下，社区自治与社区党建具有深刻的内在联系。社区党组织是社区自治组织的政治领导核心，加强社区党建是推动社区自治的政治动力和内在要求。在问题复杂、矛盾重重的转制社区推行居民自治必然会遇到更大的阻力和困难。因此，发展转制社区自治需要充分发挥党组织这个主导性政治力量的领导核心作用，以保证社区自治在公平公正、健康有序的环境下进行。虽然社区党组织是社区各种基层组织的领导核心，但这种领导核心作用的发挥不是对社区的任何具体事务都进行直接干预和管理。直接干预和管理是违背社区自治原则的，也是与发展基层群众自治的方向背道而驰的。社区党组织领导核心作用应该主要是通过思想和政治领导的方式来实现。一要健全体制机制，发挥党组织在社区重大问题上的决策把关作用。建立健全党组织对社区重要问题的审议决策制度、联席会议制度和社区党组织的议事规则，加强对决策制定的引导和决策执行的监督，确保党的路线、方针、政策在社区的贯彻落实。二要做好社区居民群众的思想政治工作，逐步培育居民的民主自治意识和参与政治、经济等各项自治事务的能力。三要不断加强社区党组织自身建设，充分发挥基层党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用，增强社区党组织的凝聚力、影响力和党员的模范带头作用。四要合理配置和有效整合社区资源，妥善协调各种利益关系，积极引导社区自治健康有序发展。

［1］曹国栋.转制社区干部培训实用读本［M］.广州:广州出版社，2006:115.

［2］姚玉杰.关于我国城镇社区自治的思考［J］.渤海大学学报(哲学社会科学版)，2006(4):59.