我国海洋环境突发事件应急管理体系建构

吕建华，张 娜

(中国海洋大学法政学院，山东青岛266100)

自20世纪80年代以来，在世界范围内出现的资源紧缺、环境污染、人口激增三大问题，使越来越多的国家把目光重新转向海洋，一场向海洋要食物、要淡水、要能源、要空间的“蓝色革命”浪潮迅速席卷全球。然而，人们对海洋利用的增多以及在开发过程中的不当行为，造成了自然或是人为的海洋环境突发事件的增加。在《国家突发环境事件应急预案》中涉及海洋环境突发事件的主要包括:海上石油勘探开发溢油、海上船舶、港口污染事件等。有学者认为，陆源排污、海洋倾废、危险化学品泄漏等突发事件和大规模暴发的赤潮、浒苔等海洋灾害也应纳入突发事件的范畴［1］。这些海洋突发事件严重影响了沿海地区经济的发展，威胁到人民的生命和财产安全。所以，我国在合理开发和利用海洋的同时，有必要加强应对海洋突发事件的应急管理能力和水平。

一、海洋环境突发事件的概念及特点

突发事件是紧急发生的、具有高度不确定性，并且可能会带来一定程度的经济损失或引起社会秩序混乱的事件。海洋环境突发事件是突发事件的一种，是在一定海域发生的重大突发事件。本文将其定义为:由于自然原因或者人为失误所造成的，在某一特定海域内突然发生的并且对海洋环境造成重大破坏或污染的，严重影响社会生产和人民生活的重大海洋环境事件。海洋环境突发事件具有突发性、高度不确定性、危害性等特点，但是，特殊的地理位置特征，决定了海洋环境突发事件又具有特殊的属性:一是由于海水的流动性，一部分海域受到污染会慢慢扩大到周边海域，造成污染面扩大，增加处理难度;二是海洋环境突发事件的处理受交通工具、技术手段等的限制导致治理难度较大;三是海上污染事故由于处理难度大、技术要求高，一个部门很难独立完成。跨部门甚至跨府际进行协调，无形中会增加难度，影响应急管理的时效性。

二、我国海洋环境突发事件应急管理存在的问题

(一)缺乏完备的法律保障体系

应急法律法规不完善一直是我国应急管理体系建设中的一个显著问题，表现在海洋应急方面更是突出:(1)我国宪法对于突发海洋环境污染事件的强制应急措施没有涉及，也没有关于发生突发海洋环境污染事件时政府的紧急行政权的明确的法律授权。(2)有关法律存在缺陷与不足。目前我国与海洋环境突发事件相关的法律有《突发事件应对法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》。虽然《突发事件应对法》从程序上对所有发生在我国的突发事件应急程序作了完善和规定，但因其规定过于原则化，并不能对突发海洋环境污染事件的应急起到具体的规范作用［2］。虽然《海洋环境保护法》中对突发海洋环境污染事件的应急处置做出了较为具体的规定，但其仍存在许多缺陷与不足，比如缺乏明确的应急程序的启动标准;针对突发海洋环境污染事件侧重于应急而没有贯彻预防为主、预防与应急相结合的原则，没有规定相应的应急预警制度;虽然规定了突发海洋污染事故的应急指挥机构，但没有明确不同原因导致的突发海洋污染事故发生时，应如何协调各应急指挥机构的关系，加强各应急指挥机构之间的合作等问题。

(二)缺乏海洋环境突发事件综合决策协调机构

海洋突发事件多是复合型事件，应对海洋突发事件通常不是一个政府部门就能有效完成的。当前我国涉海突发事件的应对是分部门、分灾种的单一灾情的突发事件应对模式，对涉海复合型突发事件的反应效率太低［3］。另外，我国还缺乏一个由中央政府直接领导的统一、高效和高度权威的涉海突发事件处置的综合决策协调机构。这样，就很难实现对海洋环境突发事件及时有效的处理，不仅可能错过处理的最佳时机，也会造成职责不清，责任追究困难等尴尬局面。

(三)突发事件信息交流和信息发布不足

信息交流方面的不足主要是指政府信息共享平台建设不足。缺乏相应的海洋突发事件预测网络和涉海部门间的信息共享平台，造成海洋环境突发事件的预警预测能力薄弱，海洋环境突发事件发生时信息传递不及时、方式单一。信息发布方面的不足主要是指对社会公众信息公开方面所存在的问题。这方面主要包括事故发生后事故责任方故意隐瞒事故发生危害程度、隐瞒事故范围，以及政府信息发布不及时、不透明的问题。这不仅不方便公众了解事故实情，更是给事故处理增加了难度，造成错过事故最佳处理时间和加深危害影响的恶果。

(四)社会力量参与程度不高

我国应急体系的建立主要是以政府部门为主，缺乏非政府组织和公众的参与。出现这一问题的首要原因就是公众和非政府组织没有合适的参与渠道，也没有法律法规的规范和保护，公众和非政府组织不知道如何参与海洋环境突发事件的处理。“政府主导型”［4］的工作模式导致个人和企业缺乏保护海洋环境的社会责任感和参与意识。海洋环境突发事件因其性质的特殊性，更需要公众和非政府组织的积极参与，以方便整合社会各方力量使应对工作更加全面。

另外，我国在应对海洋环境突发事件时还在一定程度上存在着硬件设施设备相对薄弱等情况。这些问题直接影响着对海洋环境治理的效果，影响着我国海洋产业的健康快速发展。

三、构建我国海洋环境突发事件应急管理体系

海洋环境突发事件发生时，完整、高效的应急管理体系是保证及时、有效处理危机的前提。所以，有必要加强我国海洋环境突发事件应急管理体系的建设。这一应急体系不只是对某一方面问题的改进和加强，而是应该贯穿整个危机事件的始末，包括对危机发生前的预防、危机发生时的处理以及危机发生后的评估。

(一)危机发生前

1.加强立法建设，确保法律支撑

立法作为防范和处理突发海洋环境污染事件的制度性保障，其体系化构建能够为建立快速高效的应急反应管理体系以及规范应急处理过程中各方权利义务等提供法律依据，从而具有在突发海洋环境污染事件发生时动员各种社会力量有序应对突发事件的作用。因此建立和完善系统完备、衔接紧密的突发海洋环境污染事件应急立法体系十分重要。首先，我国应在宪法中进一步明确规定紧急状态制度，纳入包括突发海洋环境事件的应急处理在内的紧急状态条款［5］，把包括海洋环境突发事件在内的突发事件的应急处理上升为宪法的一项基本内容。其次，为了更好地指导海洋环境突发事件的应急处理，需要在《中华人民共和国突发事件应对法》的指导下制定突发环境事件应急实施细则或者条例，以便对突发海洋环境污染事件的应急机构、应急职责和行政管理相对人的应急法律义务做出与其母法相协调和补充的配套具体规定。最后，在制定《海洋突发事件总体应急预案》的同时，要完善专门法律预案建设。虽然目前我国已经出台了一些专门法律预案，比如《风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急预案》、《赤潮灾害应急预案》、《全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急预案》等，但是就其应对日前如此复杂的海洋环境突发事件类型来说，还是不够全面的。

2.构建海洋环境突发事件预警机制

构建海洋环境突发事件应对预警机制，就是要强调加强硬件设施建设，对海洋环境突发事件做出及时、准确的预警，以便采取措施有效的预防和应对海洋环境突发事件。首先，建立先进的信息收集处理系统，在日常管理中进行各类信息的收集并及时进行信息传递、数据分析，当系统发现某些异常指标达到预警系统的临界值时则需要发出警报。同时，信息处理和信息传递系统也要做到合理高效，不仅保障信息能够及时监测，还要及时进行处理和传递。其次，整个海洋环境监测应该自成网络和体系，做到对海洋的全方位、有重点的覆盖，并且实现各方信息的实时传递、技术的相互学习。

(二)危机发生时

1.完善应急组织体系，加强部门合作

首先针对海洋突发事件的现实需要，必须建立常设性的应急管理机构。该机构在突发海洋事件时作为具体指挥和协调机构，能够针对已经发生的突发性事件权威地分配各种国家资源、指挥调动各个部门，并在信息的发布、灾害的预防和受灾区的重建方面发挥协调有关部门的核心作用。其次，加强部门联动机制。目前我国海洋环境突发事件应急管理组织体系上主要依赖于纵向联动，部门之间的横向联动不足。要加强应对海洋环境突发事件部门之间的协调和合作，即协调海洋应急管理主体的之间的横纵向关系，进一步厘清海洋管理主体的应急管理职能，理顺海洋管理主体的横纵向关系，充分发挥跨地区、跨部门的协调机构的作用［6］。

2.完善海洋环境突发事件信息公开制度

行政主体在行使职权时，除涉及到国家机密、个人隐私和商业秘密外，必须向行政相对人及社会公开与行使职权有关的事项。信息公开是保障公民知情权的保证，也是政府能够赢得公民信任的举措，在一定程度上也可以促进政务公开，使政府工作在人民群众的监督之下开展，从而有效地约束政府权力，防止政府紧急权力的滥用。在海洋环境突发事件发生时，政府要通过召开新闻发布会、建立专门网站或与媒体合作等方式，及时准确地公开海洋环境突发事件发生的原因、造成的损失以及政府目前为减少损失所做的工作，以防止社会上谣言散播、小道消息盛行、混淆视听的现象存在。

3.调动社会各方力量，实现多方主体参与

海洋环境突发事件因其性质的特殊性，更需要公众的积极参与，以便突发事件的信息沟通更及时，应对工作更完善。社会组织所能发挥的作用也是不可估量的。日本、美国等国家在应对海洋环境突发事件问题时，社会组织和公众发挥着巨大的作用［7］。在我国，首先要规范社会公众、企业以及非政府组织在应对危机中的法律地位，确保其有正规的参与渠道，真正实现资源最优化配置。其次，充分发挥社会组织在引导和培养公众的海洋环境应急管理参与意识的作用，充分调动全民的海洋意识，使全民参与到海洋环境的保护和治理中来。

(三)危机发生后

一个危机事件的发生，在危机发生时的处理过程固然重要，但是在危机事件过后，安顿补偿制度、应对评估制度的建立，也是应急管理不可缺少的重要内容。对于海洋环境突发事件来说，危机过后的处置包括利益受损渔民的补偿和安顿机制、对突发事件引起恐慌的心理疏导以及对突发海洋环境事件应对的评估等方面。

1.建立危机应对评估机制

危机应对评估机制包括对海洋环境突发事件基本情况的总结、处理措施的详细介绍、可供借鉴的成功经验以及处理时的不当之处等内容。构建危机应对评估机制的作用主要有两点:(1)将每一起海洋环境突发事件的基本情况进行记录，最后按不同类型进行归类，以利于对资料进行分类收集，为日后的防范和分析工作提供便利。(2)将各危机事件的处理方式进行详细记录，当日后发生类似事件，采取处理措施时就有可供参考的借鉴，学习其成功的经验措施，避免再次出现不当行为，提高处理海洋环境突发事件的能力。

2.注重心理疏导，防止发生矛盾冲突

海洋环境突发事件在一定程度上和一定范围内会影响社会安定，引起社会公众恐慌。具体来说，突发海洋环境污染事故发生后，会对事故发生地周围海域的居民造成巨大的心理压力，使其产生恐慌心理，导致其正常生活和生产受到严重的影响;突发海洋环境污染事件有时会带来经济的巨大损失或者人员的严重伤亡，可能由此导致大量的海洋环境污染纠纷，造成各种混乱，危害社会治安，导致大量的社会不和谐因素;有些特别重大的突发海洋环境污染事件会导致周围海域的极其严重的污染，严重影响周围海域居民的生存，使大量居民被迫迁移，而这会带来相关的社会问题，产生大量的社会矛盾。种种问题的出现，都会影响社会秩序的稳定，所以，除了建立完善的补偿制度以外，成立心理援助单位，制定心理疏导方案，进行有力有序的心理疏导活动，缓解由于公民恐慌心理所造成的各种矛盾是十分必要的。

3.建立完善的补偿救济制度

海洋环境突发事件，特别是溢油事件及有毒有害化学物质的泄露事件，往往会严重的污染周围海域的海洋环境，导致海洋生物的大量死亡，对渔业资源造成极大的损害。而近海地区的突发海洋环境污染事故往往会沿海渔民的养殖产业带来巨大的危害，导致重大的经济损失。生态平衡受到破坏的同时，当地旅游业也会受到影响，影响整个地区的经济发展。要建立对受灾渔民的补偿机制，实现政府救济、社会救助相结合，合理引进商业保险赔偿制度，尽量使渔民的损失降到最低，使补偿救济实现制度化、法制化。

［1］吕建华，曲风风.完善我国海洋环境突发事件应急联动机制的对策建议［J］.行政与法，2010(9).

［2］陈怀北，代元龙.论加强我国海洋突发公共事件的管理［J］.海洋开发与管理，2009(1).

［3］全永波.论我国海洋环境突发事件的应急管理［J］.海洋开发与管理，2008(1).

［4］齐平.我国海洋灾害应急管理研究［J］.海洋环境科学，2006(4).

［5］杨振姣.我国海洋环境突发事件应急管理中存在的问题及对策［J］.山东农业大学学报:自然科学版，2010(3).

［6］王琪，赵璟.海洋环境突发事件应急管理中的政府协调问题探析［J］.海洋信息，2009(4).

［7］宋宁而，王琪.从国外浒苔治理经验看海洋环境应急管理中社会组织的重要性［J］.海洋开发与管理，2010(9).