后改革时代行政审批制度改革推进科学发展之路的探究(1)

张 晨，李佳伦，杨果霖，梁凌云

(1.中共广元市委党校法学教研部，四川广元628017;2.中共广元市委党校，四川广元628017)

诚然，行政审批制度改革是行政管理体制改革的重要内容。改革开放以来，国务院分两轮共六批分步深化行政审批制度改革，取消和调整行政审批项目2497项，占到原有总数的2/3还多。最近，人民论坛网对党的十八大以来习近平总书记的一系列重要讲话进行梳理，“改革”一词成为总书记强调的十个重大主题之首。今年既是十八大开局之年，又是新一届政府履新的起步之年，3月17日，李克强总理在中外记者见面会上提出“现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减三分之一以上”的目标，指出必须从改革行政审批制度入手转变政府职能。之后，国务院逐步启动政府职能转变方案，进入具体部署和实施阶段:首先于3月26日下发《国务院办公厅关于实施＜国务院机构改革和职能转变方案＞任务分工的通知》，从宏观战略上对政府职能转变和改革行政审批制度提出了具体要求;紧接着，4月24日召开的国务院常务会议决定，第一批先行取消和下放71项行政审批项目，随后又于5月6日召开的国务院常务会议决定，再取消和下放62项行政审批事项。这一切都显示了党中央对改革行政审批制度、高扬改革旗帜的坚定信心和决心。在中国特色社会主义法律体系已经形成的时代背景下，深入推进以改革现行行政审批制度为突破转变政府职能，建立推动政府由管理向服务转型的路径俨然成为正能量。但是，改革行政审批制度并不像现实中想象的那样简单，它在具体实践中仍然面临着许多体制和操作上的困扰，尤其是后改革时代的利益博弈、社会转型叠加累进趋势日益激烈，就连李克强总理似乎也意识到了这一过程的艰难，他说要拿出“壮士断腕的决心”进行改革，可见打破行政体制改革的利益固化是一个非常艰难而漫长的过程。现行行政审批制度产生的诸多问题更需要政府整体突进，强化顶层设计协同推动。

一、服务型政府:行政审批制度改革推进科学发展的目标空间

党的十八大提出了建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党，全面提高党的建设科学化水平，可见服务型执政理念已经升化为执政党的终极目标。深化行政审批制度改革不仅涉及行政体制变革，也是推动实现服务型政府的重要路径。中国人民大学张康之教授从形而上的法律机制、公共利益倾斜与服务型政府构建等三个层次标准上提出了行政审批制度改革要经历的三个阶段［1］:即依法对审批项目进行清理、契合公共利益对审批项目进行审查和摆脱低水平重复建设走向建构服务型政府。行政审批制度改革的三个阶段是依次递进展开的，每一阶段的任务都契合了对应的层次标准，因此，无论是从政府发展的历史趋势，还是行政管理体制改革的现行特点来看，构建服务型政府亦是行政审批制度改革的终极价值和目标要求。

行政审批制度改革在客体上与服务型政府是有机统一的。行政审批制度改革的客体主要是政府职能、政府权力组织结构和与影响行政审批效率相关联的政府因子等。后改革时代，传统的管制型政府向服务型政府转型，亦是要破除这些影响行政审批效率和层级结构的“拦路虎”，因而行政审批制度改革已经内化为服务型政府构建的客观要求。

行政审批制度改革在要求上与服务型政府是有机统一的。推进政企分开、政事分开、政社分开是我国完善社会主义市场经济的重要手段，行政审批制度改革需要把与政府相关的职能通过法律规定固化，政府不能履行或者履行不好的职能剥离出去，服务型政府构建同样需要政府从“大政府”的角色中隐晦而出，把市场、社会的职能还原归真。因此，无论是服务型政府，还是行政审批制度改革，都是需要政府要到位，而不缺位或越位，准确界定职能，进而实现政府职能向社会服务转变，实现政府资源向公共产品和公共服务转移。

行政审批制度改革在目的上与服务型政府是有机统一的。服务型政府，概略地讲，就是一个旨在坚持以人为本位的理念指导下纳入民主秩序元素，并通过法律规制定位于服务公民的政府。而行政审批制度改革的目的是希冀通过改革改善政府与公民之间关系，减少审批程序，降低行政成本，改革是为了更好地服务于公民。可见，行政审批制度改革亦是为了更好构建服务型政府。十八大以后，习近平总书记提出了实现“两个百年目标”(全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴)的中国梦。从本质来看，服务型政府构建、行政审批制度改革二者又都统一于“中国梦”的伟大理想实现。

值得说明的是，尽管服务型政府构建与行政审批制度改革在目的上有机统一于中国梦的广泛实现，但是如果行政审批制度改革不以建构服务型政府为“体”(下同)，服务型政府构建不以行政审批制度优良设计为“用”(2)，那么行政审批制度改革势必形成“精减——膨胀——精减”的怪圈。

二、行政审批制度改革推进科学发展的困境所在何处

经严格考究之后，我国行政审批制度是在计划经济向市场经济转轨的过程中逐步形成与发展的:计划经济时期政府对社会管制几乎都采用直接下达行政命令或行政指导方式进行，行政审批只有在极少数情况才会采用。但这并不是说计划经济条件下没有行政审批，只是没有把行政审批制度化，没有形成行政审批制度。随着改革浪潮的兴起，尤其是一切“以经济建设为中心”、建立社会主义市场经济目标的确立，各类行政审批出现，进而逐步加以制度化、法制化，形成了行政审批制度。然而，正是由于这个特殊的历史形成时期，与行政审批制度需要配套的政治、经济、社会机制没能有效衔接，导致以后行政审批制度改革弊病日趋累进。虽然现行行政审批制度已经经历了六次清理、审查与改良，但是行政审批制度的体制机制制约性因素仍未得到有效化解。因而了解和正视行政审批制度的初始起源和时代背景，才能全面深刻地看待行政审批制度改革引领和实现科学发展遭遇的巨大障碍和困境。

(一)路径依赖:改革行政审批的制度迷障

路径依赖理论是一种新兴的研究范式。路径依赖，即“一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择，就好像进入一种特定的‘路径’，制度变迁只能按照这种路径走下去”［2］，简而言之，制度变迁的轨迹存在着路径依赖。当前我国行政审批制度改革的困境是在改革开放三十多年的不断发展过程中形成的路径依赖，也是在这一时间节点进程中对政治体制改革的客观依赖和高度依存。但是由于在计划经济向市场经济转型过程中形成的行政审批制度，因应体制不健全，在初始制度设计上不尽合理导致其在变迁和转轨过程中沿着偏离或错误的路径运行，使行政审批制度延滞发展，从而带来了行政审批路径依赖的负效应。

不能不说行政审批制度设计的初始选择是有一定的正效应。但是，随着长期以来经济改革的强势发展，政治体制改革的趋利化、滞后化，行政审批制度成为政府扩权趋利的重要手段，行政审批也在这一进程中逐步强化。这与社会主义市场经济相悖发展，如行政审批环节冗多，每一个政府部门涉及到的审批项目手续复杂，继而审批过程拖沓。所以在构想服务型政府背景下的行政审批制度常常面临着自身逻辑制约。

首先，行政审批作为政府干预经济社会发展的主要手段，其自身与市场、社会的边界很难予以界定。如果以标准化建设衡量行政审批效率，至今也没有一个行之有效的行政审批的全球性的普适标准。所以行政审批诱发的政府与市场、社会关系调整内秀于行政审批制度的内在因素制约，政府、市场与社会权力边界仍在互相博弈。

其次，虽然行政审批制度改革已经获得了良好发展，近年来地方政府也加强了审批制度创新，如“一站式”审批、网络审批等新型审批方式出现提升了行政审批效率，但是这未从根本上改变行政审批效率低下的局面，趋利审批在一些基层政府仍然可见。这是因为行政审批在制度建设机制上的缺位，尽管自从2004年《行政许可法》颁布实施以来，附之以前的法律，关于行政审批的制度也已非常之多，但这些制度的建立仅仅就行政审批而论行政审批，未涉及顶层设计和整体性政府建设上去构建行政审批制度，因而出现了制度失效。

最后，行政审批制度改革的统筹协调不足。一方面，某些上级部门将那些涉及到自身管不好、管不到的事情下放到下级部门，有的甚至由于怕担责任将行政审批违规地下放，钻法律漏洞，这样对于下级部门来说，权力虽得到了加强，却承担了无法肩负的职责，不堪重负。另一方面，有一些部门，尤其是一些掌握重要资源的权力部门牢牢掌握核心权力，不仅不愿松开权力，还想方设法去利用权力占有资源，双重矛盾悖论需要行政审批制度改革不能是简单地“简政放权”，更不能过分注重“数字效应”。

(二)利益博弈:行政审批制度改革的核心困境

多年的改革经验告诉我们:行政审批制度改革的困境最核心、最本质的因素是利益间的失衡、博弈与调整。当前涉及到行政审批制度的利益群体主要有以下五类:决策者、执行者、普通受规制者、特殊受规制者以及消费者［3］。这五类群体中政府是公共政策的决策者，公务人员是执行者，普通受规制者、特殊受规制者以及消费者是行政审批的主要对象。这些利益群体围绕行政审批的收费问题产生交集和博弈。政府权力一般来源主要是公共政策的制定和行政审批。其中，行政审批在具体运行中有的会产生费用，而这个收费部分就是各个利益群体发生博弈的根源。同时，这个过程必然受到审批对象的阻扰，因为他们总想既享受服务又不履行费用;公务人员作为执行者在审批过程的素质、职业道德都影响到审批与服务效率，影响审批对象对政府的态度。同时，部门利益、公务人员等既得利益者在强权的干预下不愿真正放弃权力，而且审批对象之间、执行者之间也存在着不同的利益冲突。改革行政审批制度，就是要如何处理这五类三大主体之间的利益关系，将其调整至零和博弈的状态。

(三)生态制约:行政审批制度改革的执行困境

长期以来，我国行政审批制度生长在传统的政府管理体制之下。在这种管制型政府下，政府实行准政治动员模式，以习惯于运用下达任务指标的方法和手段推行各种方针政策的落实。［4］行政审批制度处于这样的生态体制之中，在行政权力极易泛化和高度经济化的条件下，造成行政审批过程中审批复杂化、权力部门化、部门利益化、利益法制化。

一是行政审批制度改革执行泛政治化。首先，管制型政府背景的行政审批制度，容易把政治过于纳入行政管理。在行政审批改革进程中，政府应该处于积极主导地位，但是这并不意味着政府应该把权力当作利剑，忽略市场与社会要素。长期以来行政审批制度改革由于政治观、政绩观的冲击，往往抓住经济发展需要这个幌子，把精减数量的多少作为衡量行政审批改革的成效，继而忽略行政审批的质量。

二是行政审批制度改革执行理念陈旧。2011年，中国特色社会主义法律体系已经形成，这意味着与行政审批制度相关的配套法律法规已经跟进，如2004年《行政许可法》颁布实施。但是，如何把已经建立起来的行政审批制度进一步深入落实到具体行政审批的操作中去，这既是一项系统性、整体性工程，也是行政审批制度改革未来着力要解决的重要问题。

三是行政审批制度改革执行疏于监管。一直以来，传统型政府管理体制把各部门按照条块式设置，把行政审批权交给部门的内设机构，而这个机构由于处于管理部门之中，夹杂着管理和监督某一类事务性职能，这种把管理、审批和监督集于一起的高度权力，容易产生权力真空和错位。其次，由于涉及到政府职能整合的“大部制”改革仍在继续探索，部分政府职能未能有效整合，不仅实现联合审批协调机制和责权利分配机制缺失，导致联合审批的推进效率不彰和动力不足，而且监督执法主体分散在各有关部门，一些关联性较强的监督执法任务不能形成合力，从而导致了监督执法缺位，使得监督执法主体存在“结构性缺陷”。再次，部分部门缺乏对法律的敬畏，欠缺对法律的把握，设置的政务中心有形无实，听证、拍卖、招标“走过场式”，权力“寻租”空间极大。

三、服务型政府架构视角下行政审批制度改革推进科学发展的进路

行政审批制度改革推进科学发展，指通过改革使行政审批制度如何形成一个可持续的发展路径，具体表现为行政审批既适应经济社会发展需要，又能提升社会满意度满足人民精神文化需求。行政审批制度改革推进科学发展的进路，即是采取何种措施、何种方式实现发展路径，战略与战术是研究实现进路的工具和途径。

(一)战略进路:行政审批制度改革推进科学发展的宏观推力

战略是行政审批制度改革推进和实现科学发展的基本原则和指导方针，更是方向和目标的引领，行政审批制度改革推进科学发展的战略上要坚持以下几个方面基本原则和目标:

一是继续深化理念共识。经过对行政审批进行六次清理之后，行政审批制度改革明显取得了成效，也对经济、政治和社会发展发挥正态效应。同时，在政府权力的主导下，当下行政审批制度改革深化趋势更为明显。多次的改革经验表明，群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应是检验政府工作成败得失的基本标准，也是衡量行政审批制度改革引领科学发展成败的根本原则。具体来讲，要凝聚以构建服务型政府的理念共识，以服务型政府的客观要求去衡量行政审批制度改革，使部门利益、既得利益向国家利益、人民利益看齐，使公务人员摆脱计划经济的思维模式，更加理性地依法执政，使行政审批更加规范、合理，更加透明、高效服务于人民群众。

二是深刻把握依法行政。中国特色社会主义法律体系相继形成之后，依法治国、依法行政的重点由制定法律法规逐步转移到各类法律规制的贯彻落实上来，执法必严，违法必究。党的十八大提出了提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，该方案也对加强依法行政和建设法治政府作出了安排，在行政审批制度改革实现科学发展的过程之中运用法治思维和法治方式，建构行政审批制度改革具有法治保障的职能体系，是行政审批制度改革在新时期实现依法行政的客观要求。因而应该将依法行政的基本要求贯穿于行政审批制度改革的全过程。

(二)战术进路:行政审批制度改革推进科学发展的微观拉力

一是进一步突出以推进政府职能转变深化行政审批制度改革的重点和难点。与以往不同，今年国务院机构改革方案更加突出了职能转变的功能，不仅在方案题目中增加职能转变，在内容上分述了国务院机构改革和国务院机构职能转变，政府职能转变已然成为当前和今后一段时间改革的最主要内容和任务。推动政府职能转变深化行政审批制度改革，最根本的任务在于在政府与市场、社会博弈的进程中划分好各自的边界及其主要职能。政府是经济社会发展的宏观调控者，因而政府在行政审批制度改革进程中的作用不能削弱，政府职能转变是否科学地推进了行政审批制度改革，通常可以从三个方面来判断:一是政府是否越位，管了政府不该管的事;二是政府是否到位，应该政府管的事，是否将其最有效地管好;三是政府服务的效率和质量是否到位。

二是进一步优化行政审批制度改革推进科学发展的生态环境。首先，要优化一批行政审批制度的设计，尽快完善部分重要制度。其次，以公开、透明、效能、责任为目标优化监督或惩处机制，对存在权力“寻租”空间的制度进行补充修改，对滥用职权“寻租”，谋取部门和个人利益者实施严惩。再次，营造行政审批制度改革的良好氛围，吸收行政审批制度改革方面专家和学者的建议、意见，把行政审批制度改革实现科学发展落到实处，避免应景“做秀”、走过场。

三是进一步优化网络技术推动行政审批推进科学发展的效率空间。要继续深化和完善实体条件下各类政务中心的职能。充分发挥信息化交易管理平台的优势，利用现代技术提升行政审批效率。

后改革时代，转型与改革交织，利益矛盾越发突出，改革的时间与空间约束性越来越强，行政审批制度改革也更加急迫，行政审批制度改革要实现和推进科学发展，必须以服务型政府建设的客观标准去着力构建中国特色的行政审批制度。

注释:

(1)所谓后改革时代，不同学者有不同的看法，有人认为后改革时代从邓小平南巡讲话伊始。文章主要指以党的十八大为时间节点，以实现“两个百年目标”(全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴)和形成公平正义的社会为基点的历史发展时期。值得强调的是，后改革时代并不孤立于前改革时代，它更是对前改革时代的继承和深化。

(2)“体”与“用”为一对哲学术语，体为根本、本末，用为路径、用途、功能。

［1］张康之.行政审批制度改革:政府从管制走向服务［J］.理论与改革，2003(6).

［2］史成虎，张晓红.路径依赖理论的政治学意义［J］.西南大学学报社科版，2013(2).

［3］潘秀珍.利益冲突性制度变迁——转型期中国行政审批制度改革的理论模型［J］.中国行政管理，2010(5).

［4］徐湘林.行政审批制度改革的体制性制约与制度创新［J］.国家行政学院学报，2002(6).