社会养老保险福利效应研究述评*

2014-04-09黄丽

社会保障研究 2014年2期

黄丽

(佛山科学技术学院经济管理学院，广东佛山，528000)

提高国民福利是各国政府的重要功能之一。自Pigou(1920)提出通过征税补贴给穷人建立社会保障制度可以增进社会福利的观点以来，[1]西方福利国家纷纷以著名的《贝弗里奇报告》为蓝本，建立了现收现付制社会养老保险制度，政府承担了从筹资到给付的全部养老责任。然而，随着人口老龄化问题日趋凸显和保险覆盖范围的扩大，社会养老保险已经成为政府公共财政支出的一大负担，成为各国不得不面对的难题。我国社会养老保险建设同样如此，虽然经过多次改革调整，但是目前不管是城镇职工基本养老保险还是农村社会保险发展都仍然存在大量问题。如何在现有约束条件下实现养老保险制度的帕累托改进成为当前急待解决的问题。本文通过国内外文献回顾，梳理出社会养老保险福利效应研究的基本脉络，以期为我国社会养老保险改革提供研究思路。

一、国外社会养老保险福利效应研究演进

传统观点认为，社会养老保险的福利效应主要通过收入分配来实现。20世纪70年代后，伴随着西方福利国家经济增长放缓，以哈耶克和弗里德曼为代表的新右派福利理论开始兴起，社会福利政策研究重心转向效率问题，学者们意识到养老保险不仅与收入分配目标有关，而且和经济增长(储蓄率和资本积累)关系密切。因此，本文针对了养老保险的基本模式(现收现付制和基金制)，从养老保险的收入分配功能和其对经济增长的影响两个方面对相关文献进行梳理。

(一)现收现付制养老保险的福利效应

按照资金循环方式，养老保险可分为现收现付制和基金制两种基本类型。其中，现收现付制是指用当前正在工作的一代人的缴费(税收)来支付已经退休的一代人的养老金的制度安排;基金制是指劳动者退休期间领取的养老金来源于劳动者本身处于工作期的缴费积累。

1.现收现付制养老保险的收入再分配效应及其对社会福利的影响

大量研究表明，现收现付制养老保险具有代内和代际双重收入再分配功能，能够增进社会福利水平，从而奠定了欧洲福利国家养老保险制度建立的理论基石。例如，Samuelson(1958)利用代际交叠的分析方法，构建一般均衡模型讨论了一个人在工作期和退休期及代际间发生的收入转移情况，成为现收现付制养老保险收入再分配研究最早的经典文献。他的研究结果表明，只要处于工作期的一代人能够为老一代人提供养老保障，且其退休时下一代工作人口也有能力赡养他们时，现收现付制模式就可以增进社会所有成员的福利，并且没有任何一代蒙受福利的损失，其真实回报率等于总的实际工资增长率。[2]Sala－i－Martin(1996)从退休效应的效率角度进行的研究，结论也支持了Samuelson的观点，他认为，养老保险体系可以解释为通过青年人向老年人支付一定的养老金，诱使老年人退出劳动力市场。而老年人退休可以使更有生产效率的青年人进入工作岗位，这就提高了整个经济的效率，从而建立现收现付养老保险体系是一项帕累托改进的措施。[3]

然而，现收现付制养老保险实现帕累托最优是有条件的。Aaron(1966)认为，老龄化会加深现收现付制的实施成本。只有当人口增长率与实际工资增长率相加之和高于利息率时，现收现付制养老保险制度才能够实现帕累托改进，增进每个人的福利。[4]Liebman(2002)选取1925年到1929年出生的人口为样本，对当时美国社会养老保险制度的收入再分配效应进行实证研究。结果表明:相关计算结果与贴现率的选择息息相关。当贴现率等于利率水平且低于代内的回报率时，高收入者具有较高的受益水平;但是，当贴现率高于代内回报率时，低收入者具有较高的受益水平，养老保险计划能够提高社会总福利。除此之外，寿命的长短、婚姻状况以及家庭次要劳动者收入水平都会对养老保险的社会福利效应产生影响。[5]

2.现收现付制养老保险对储蓄率和资本积累的影响

学界关于现收现付制养老保险对储蓄率和资本积累的影响在理论和实践中都没有明确的定论。Feldstein(1974)运用扩展的生命周期模型框架对美国社会养老保险制度进行实证研究，结果表明，在1929－1971年(不包括1941－1946年)，美国的现收现付制养老保险大约减少了50%的个人储蓄，并由此使资本存量与没有社会保险制度时相比减少了38%。由此他认为，现收现付制养老保险对个人储蓄存在挤出效应，进而制约了经济增长和社会总福利水平的提高。但是，他也承认，养老保险计划存在“资产替代效应”和“退休效应”两种对储蓄作用截然相反的力量。“资产替代效应”是指如果人们预期退休后能从社会保险中获得用于养老的收益，在工作期间，理性的决策者就会减少储蓄;“退休效应”则意味着全球的养老保险财务平衡危机诱导人们会做出提前退休的决策，要满足退休后能得到较好的保障，人们在就业期间就必须增加储蓄。最终，社会养老保险对个人储蓄的净效应取决于“资产替代效应”和“退休效应”两种力量的叠加。[6]

Barro(1976)则认为现收现付制养老保险对储蓄和资本积累的影响是中性的。他认为，现收现付制养老保险是一项由政府强制实施的在年老一代和年轻一代人之间进行转移支付的制度，因为代际转移的原因，年老一代与年轻一代领取的养老金和缴纳的保费之间的继起性抵消了挤出效应。所以，除非个人不存在任何代际的财富转移行为(即个人储蓄的目的只是在于把工作时的收入转移到退休之后的消费之用)，否则社会保障对个人储蓄没有效应或没有明显效应。[7]

Blanchard(1992)指出，现收现付制养老保险对资本积累和福利的影响受到宏观经济变量的影响。当养老保险计划实施前的利率水平低于人口增长率，该计划就能够增加社会福利;而当养老保险计划实施前的利率水平高于人口增长率，养老保险计划仅能使第一代老年人获益，之后各代人都将面临福利损失，其损失的现值之和正好相当于第一代老年人的得利。[8]

(二)基金制养老保险的福利效应

1.基金制养老保险的收入再分配效应及其对社会福利的影响

在完全基金制下，学界普遍认为，养老金的根本来源是个人的强制储蓄，因此不论代内还是代际均不具备收入再分配功能(Samuelson，1958;Feldstein，1974)。但是，相关研究表明，政府的特定措施可以使基金制养老保险中的个人账户具有一定的收入再分配功能，从而增进整个社会的整体福利水平。例如，Kotlikoff(1998)[9]指出，政府可以针对不同收入群体按照累进税率征收养老保险税，并且制定最低的养老金给付标准，从而实现高收入者到低收入者的收入再分配;Steuerle and Spiro(1999)则提出政府可以对高收入者的个人账户收益征收税收，并用于对低收入者的补贴，以实现养老金收入均等化。[10]Barr(2000)运用OLG模型从宏观经济变动角度进行的分析则表明，当物价发生非预期波动导致实际利率水平下降，将会导致部分收入由上一代参保群体向下一代参保群体转移。也即是说，非预期的通货膨胀，将会损害老年一代人的福利;而非预期的通货紧缩，将会损害年轻一代人的福利。[11]Alessandra＆Carlo(2008)在一般均衡模型中引入人力资本投资因素分析养老金计划的收入再分配效应，结果表明基金制中的个人账户设计使得人力资本较高的群体获益，而人力资本较低的群体福利受损，也就是说，基金制养老保险制度设计加大了收入分配差距，从而降低了社会总福利水平。[12]

2.基金制对储蓄和资本积累的影响

目前世界银行(1997)关于基金制储蓄和资本积累效应的研究影响最为广泛。他们通过对澳大利亚、美国、智利以及新加坡等国的职业年金方案的实证分析，得出基金制能够增加居民储蓄和促进资本形成，而现收现付制则没有上述功能。[13]在此之前，Venti和Vise(1990)的研究结果也显示，美国在80年代初引入的两个储蓄计划——个人储蓄账户(IRAs)和401(k)计划，增加了个人的净储蓄。[14]

但也有很多的实证文献得出的结果与世界银行的研究并不一致。例如，艾伦(Aaron，1982)认为:人们可能会减少其他形式的储蓄，政府也可以通过财政赤字抵消部分或全部基金储蓄，因此基金制养老保险对储蓄和经济增长的积极作用并不一定会发生。[15]Davis(1995)对12个OECD国家以及智利和新加坡的社会养老保险制度的实证研究结果也认为各国社会经济条件决定了基金制对个人储蓄的具体影响。[16]Diamond(1995)的研究更为深入，他指出，“基金制可以提高未来的产出”这一论证过程中包含三个主要环节:基金制是否能带来更高的储蓄率;更高的储蓄是否可以成功地转换为更有效率的投资这些投资能否成功并促进产出的提高。这三个环节中没有一个环节是必然成立的。[17]

(三)现收现付制向基金制转轨过程中的福利效应

西方福利国家在养老保险制度建立之初普遍实行现收现付制，但由于经济增长放缓和人口老龄化问题，不得不开始探索从现收现付制到基金制的改革，因此20世纪80年代后，关于社会养老保险制度转轨的福利效应研究文献大量涌现。以Feldstein(1995，2005)为代表的学者认为，理论上可以找到一条从现收现付制到基金制的帕累计托最优路径，增进整个社会的福利水平。他认为，由现收现付制转向混合体系的转轨，不仅可以减少劳动力市场的扭曲配置，增加未来消费的净现值，而且只要政府措施得当，所付出的转轨代价并不高，不会导致税收增加，未来养老水平也不会出现下降。但是，制度变革时人口老龄化程度越高，成功转轨的难度就越大。[18][19]

然而，Verbon(1988)认为，一旦选择了现收现付制，就不可能在不伤害到某代人利益的情况下退出。相对于初始状态而言，从现收现付制向基金制的转轨肯定要产生额外的成本;相反，如果从基金制向现收现付制转轨，那么任何一代都不会蒙受损失，而且至少有一代人从中受益。[20]Kotlikoff(1996)则认为从长期来看养老保险私有化改革具有巨大的利润，但是会影响当前一代人的福利。社会最终获益水平与转轨时期的税收结构、税收工具的选择以及税率与养老保险费率之间的联系等密切相关。[21]Diamond(1998)进一步指出，不管是在一个开放经济还是封闭经济中，从现收现付制到完全基金制的转变都不可能是帕累托改进的。原因在于养老保险从现收现付制向基金制的转轨必然面临历史欠账和未来资本市场投资的风险。而且即使完全基金制下的回报率比现收现付制下的回报率更高，巨大的转轨成本的消化也将损及转轨一代和(或)以后若干代人的福利。[22]Groezen etc.(2007)借助两部门经济增长模型探讨养老保险制度转轨对经济增长和福利效应，也支持了 Diamond的观点。[23]

(四)国外社会养老保险福利效应研究的最新进展

20世纪90年代以来，发展型福利理论发展迅速。该理论的最大贡献在于颠覆了传统福利思想中社会政策是单纯性支出的传统观念，将社会政策的收入再分配功能与生产性的投资功能进行整合，主张通过投资人力资本、社会资本，培养市场、家庭、社区和公民社会组织等多元主体，和政府形成各种形式的伙伴关系，并成为政府为社会成员提供福利的工具(Midgley，2001;2012等)。[24][25]政府在社会福利中的角色也从过去被动应对市场或政府失灵转向了积极的、以预防和发展为目标的“能促型政府”(Gilbert，2005)。[26]

与此相应，社会养老保险领域关于现收现付制和基金制孰优孰劣的争论逐渐淡化，学界开始探讨如何根据上述两种模式的特点，结合政府和社会组织的力量，共同构建适合各国现实国情的多元化社会养老制度。目前最具代表性的模式是世界银行(2005)在1994年提出的三支柱模式基础上拓展而成的五支柱模式:即提供最低水平保障的非缴费型“零支柱”;与本人收入水平挂钩的缴费型“第一支柱”;不同形式的个人储蓄账户性质的强制性“第二支柱”;灵活多样的雇主发起的自愿性“第三支柱”;建立家庭成员之间或代与代之间非正规保障形式的所谓“第四支柱”。[27]

Barr and Diamond(2008，2009)指出以世界银行为代表的养老制度研究存在一个很重要的观念误区，即不适当地运用了恒稳定态分析，从而过分关注养老保险制度模式本身的设计，忽视或者低估了走向特定养老保险制度的必要措施。也就是说，世界各国特别是发展中国家必须在养老制度安排中注入“发展”的成分，才能同时兼顾近期和长期目标，促使社会福利最大化。这无疑为未来养老保险福利效应研究提供了新的视角。[28][29]

二、国内社会养老保险福利效应研究演进

国内关于社会养老保险福利效应的研究起步较晚，始于20世纪90年代，研究主要是借鉴国外相关理论对我国社会养老保险改革的福利效应进行分析。

(一)城镇职工养老保险改革的福利效应研究

1.对城镇职工基本养老保险模式选择的研究

柏杰(2000)根据中国养老保险改革的实践，建立一个世代交叠模型，考察了养老保险制度和人口结构变动对经济增长的影响，认为现收现付制可以实现帕累托最优，这与在“艾伦条件”下所得出的研究结论一致。[30]封进(2004)运用一个福利经济学分析框架推导出社会福利最大化目标下现收现付制和基金制混合的养老保险体系的最优混合比率，得出在一国的工资增长率和人口增长率之和大于投资报酬率，或者当收入差距较大时，采用现收现付制有益于整个社会福利的改善。[31]袁志刚(2001)则从宏观经济学动态运行角度着手，论证了在最优储蓄率可以保证的前提下，无论采用现收现付制还是采用基金制，其效果都是一样的。[32]郑伟(2002)分别从总体福利和分代福利的角度，对现收现付制、完全积累制、部分积累制等集中由代表性的养老保险制度进行了经济福利的比较分析。分析结果也表明，不同的养老保险制度究竟孰优孰劣不是绝对的，而是取决于具体的参数条件。[33]

2.对城镇职工基本养老保险改革具体福利效应的实证分析

随着我国城镇职工基本养老保险“统账结合”模式的确定，国内关于现收现付制和基金制的争论也逐步淡化，部分文献开始对城镇职工基本养老保险改革的福利效应进行实证分析，但研究并不深入。首先，对养老保险经济效应的研究并不系统。郑伟、孙祁祥(2003)构建了一个动态生命周期模拟模型，从宏观经济、微观经济生产者、微观经济消费者、经济公平和转轨代价五个方面对我国城镇职工基本养老保险制度变迁的经济效应进行模拟，结果表明，城镇职工养老保险改革不仅使资本量和产量增加，工资率上升，而且缩小了收入分配差距，也就是说，上述制度变迁增进了社会的福利。[34]万春、徐莉(2006)构建相关模型研究了城镇职工养老保险缴费率变动的经济增长效应。结果表明，社会统筹账户缴费率的提高对经济增长具有显著的负效应，而个人账户缴费率的变动对经济增长影响则较小。[35]何立新(2008)利用城镇住户调查数据分析20世纪90年代中后期城镇养老保险制度改革对家庭储蓄率的影响，研究结果表明，养老金财富对于家庭储蓄存在显著的替代效应，但这种效应主要体现在户主年龄在35－49岁的家庭，对处于其他年龄段的家庭的影响并不明显。[36]蒋云赟(2010)运用Auerbach等于1991年提出的代际核算方法研究城镇养老保险对国民储蓄的挤出效应，结果表明:我国目前的养老保险体系虽然对国民储蓄存在挤出效应，但挤出效应并不大。[37]其次，对城镇职工基本养老保险收入再分配效应的研究不仅数量少，且存在一定争论。例如，任若恩、蒋云赟等(2004)利用自己建立的代际核算体系分析了改革前的养老保险体系，结果表明，代际不平衡状况十分严重，因此必须进行养老保险制度改革，而延长退休年龄是改善代际不平衡情况的有效措施。[38]何立新(2007)运用精算方法分析了我国1997年和2005年两次改革的收入再分配效应90年代以来城镇职工基本养老保险改革的收入再分配效应，发现1997年的改革使得之前存在的代内逆向收入分配效应得到改善，而2005年的改革则提高了各代人的养老金待遇，且降低了代际不平衡。[39]但是，彭浩然、申曙光(2007)对此具有不同的看法，他们认为，2005年的城镇职工养老保险改革明显减弱了代内再分配效应，难以调节当前收入分配差距，并可能导致严重的代际不平衡。[40]

3.城镇职工基本养老保险改革研究的最新动态

最近几年，随着人口老龄化程度加剧，政府财政支出面临较大压力，学界关于实现城镇职工基本养老保险收支平衡的相应改革措施研究逐渐增多，但并未取得一致认同。例如，彭浩然(2008)运用精算方法测算了城镇职工基本养老保险个人账户“空账”规模的变化趋势，并指出政府应多渠道筹集资金解决转轨成本，扩大养老保险覆盖面，并实现养老保险基金保值增值的长期目标。[41]张士斌、黎源(2011)从养老金财政赤字与欧债危机的关系入手分析认为，较高的养老金替代率反映了代际负担的不可持续性，因此，中国应适当降低基础养老金替代率，并构建养老金负担与给付的自动调整机制，保障养老金财政的长期平衡和社会保障制度的可持续发展。[42]张熠(2011)通过连续时间养老金收支模型分析了延迟退休年龄对养老保险收支余额的影响，结果表明，延迟退休年龄是非常复杂，且存在渐进的发展过程，关于延迟退休年龄必将减轻政府在养老保险方面负担的传统说法并不全面。[43]

彭希哲、胡湛(2011;2012)以发展型福利视角重新探讨我国养老保险制度安排，试图建立研究我国养老保险制度的新框架。他们认为，构建中国的发展型养老政策应重塑养老制度的价值立场，协调短期目标与中长期战略的关系。[44][45]这一思路与Barr(2009)提出的关注走向特定养老保险制度的必要措施的观点相吻合。

(二)农村社会养老保险改革的福利效应研究

我国农村基本养老保险制度建设始于20世纪80年代末，并在1992年首次确立了以农民个人积累为主的完全基金制试点模式(以下称旧农保)，但是旧农保推行并不顺利，至1997年完全停滞，直到2009年9月，国务院才重新推出以政府补贴为主的新型农村社会养老保险试点模式(以下称新农保)，现阶段仍停留在以县市为单位的试点阶段。因此，目前对农村社会养老保险的研究主要集中在从财政角度探讨模式选择的合理性，对农村社会养老保险改革的福利效应研究十分少见。例如，邓大松(2010)从政府财政角度探讨了新农保的可持续问题，认为按照新农保现行补贴水平，财政完全有能力负担。[46]但是，现行新农保保障水平十分低下，钱振伟(2012)指出，如果考虑提高新农保保障水平，未来30年左右农村养老金将收不抵支。[47]仅有董琪、吕康银(2011)利用消费者剩余的变化，分析在实施新农保制度前后社会福利变动情况。结果表明，政府补贴的农保虽然增加了单个农民的福利，但是，不一定会带来社会总福利的增加。[48]黄丽(2009)对中山市养老保险改革的收入再分配效应进行了案例分析;[49]王翠琴等(2012)运用保险精算方法对国务院新农保模式的收入再分配效应进行了分析。[50]然而，从经济增长角度探讨新农保改革的文献基本处于空白。

三、简要评述

(一)国外研究动态评述

纵观国外现有文献，主要是从养老保险的收入分配功能和其对经济增长(储蓄率、资本积累)的影响两个角度探讨不同养老保险制度模式的福利效应，运用的研究方法主要是代际交叠模型。主流的观点认为，现收现付制养老保险具有代际和代内双重再分配效应，但是要达到帕累托最优必须满足一定的前提。相反，完全的基金制养老保险模式虽然没有明显的收入再分配效应，但是政府的某些措施和宏观经济环境的变化也可以使基金制养老保险中的个人账户具有一定的收入分配功能，从而增进整个社会的总体福利水平;但是对养老保险储蓄效应的研究，无论是现收现付制还是基金制，学界都没有明确的结论。

20世纪80年代以来，受制于经济增长放缓和政府公共财政支出的压力，各国养老保险制度开始从现收现付制向基金制转轨。学者们通过对各国改革的实证研究结果大多表明，上述变革很难在不损害任何一代人利益的前提下增进社会总福利水平。与此同时，20世纪90年代后期以来，关于现收现付制和基金制孰优孰劣的争论开始淡化，如何充分结合现收现付制和基金制的特点构建适合各国经济社会条件的养老保险制度，以增进国民福利成为学界研究热点，特别是随着发展型福利思想的兴起，学者们开始尝试在养老保险研究中注入“发展”成分，即不再将政府财政支出视为单一的收入分配，而开始重视其对人力资本和社会组织的促进作用，这为社会养老保险福利效应研究提供了一个新思路。

(二)国内研究动态评述

国内文献主要是借鉴国外研究思路和研究方法探讨我国养老保险改革的福利效应，但相关研究并不系统和深入，存在以下两点明显不足:第一，研究欠系统和深入，尚未形成较为一致的观点;第二，对城镇职工基本养老保险改革的福利效应有一定的研究，罕见对农村社会养老保险和养老保险城乡分割的福利效应探讨;第三，近年来，随着人口老龄化趋势加剧，学界对如何实现保险可持续发展的经济和财政条件关注逐渐增多，然而这种单一角度的孤立研究很容易偏离养老保险增进社会总福利的总目标;第四，发展型福利理论最大的贡献在于突破了传统福利研究孤立看待经济和社会发展的弊端，揭示出两者之间的相互依存关系，有学者开始以发展型福利视角重新审视中国养老保险制度改革，但尚处于起步阶段。

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