中国社会救助制度前沿问题——第三届中国社会救助研讨会暨中欧社会救助政策比较研讨会会议综述

刘 杰 鲁文静 李 杨

(北京化工大学文法学院，北京，100029)

中国社会救助制度前沿问题
——第三届中国社会救助研讨会暨中欧社会救助政策比较研讨会会议综述

刘 杰 鲁文静 李 杨

(北京化工大学文法学院，北京，100029)

第三届“中国社会救助研讨会暨中欧社会救助政策比较研讨会”是2013年由民政部主办、武汉大学社会保障研究中心承办的一次重要学术活动。在本次研讨会上，学者们围绕“当代中国社会救助制度比较与借鉴”的主题进行了深入探讨与交流，并取得了丰硕的研究成果。本次会议的研究角度涉及国内到国外、理论到实践、城镇到农村等，这些研究成果将进一步推动了我国社会救助制度的理论积累与实践探索。本文对本次会议的焦点问题：支出型贫困、低保标准制定、目标瞄准、老年贫困群体、社会救助中的特色组织、社会救助立法、反贫困的国际经验等进行了梳理，如实地概括和反映本次论坛取得的学术成果，并对我国社会救助制度未来发展进行展望。

社会救助；中欧社会救助政策比较；会议综述

2013年11月2日-3日，由民政部主办，武汉大学社会保障研究中心承办，联合国儿童基金会和中欧政策对话项目办公室协办的“第三届中国社会救助研讨会暨中欧社会救助政策比较研讨会”在武汉大学隆重召开。民政部副部长窦玉沛、武汉大学副校长舒红兵、联合国儿童基金会驻华代表麦吉莲女士、欧盟就业总司弗朗森女士出席会议并致辞。来自国内外多所高校、科研机构、政府部门以及国际组织的代表提交了100余篇优秀论文，对国内外社会救助和社会政策领域的前沿问题进行了广泛深入的探讨，内容涉及社会救助制度的发展、社会救助实务、社会救助的法制建设、社会工作、贫困标准问题、社会救助政策国际比较及经验借鉴等多方面内容，本文将对此次会议关注的焦点问题进行述评。

一、支出型贫困引人关注

当前我国社会救助制度主要以收入为标准衡量家庭是否贫困，这样容易忽略因疾病、教育等大额支出而导致贫困的中低收入家庭，进而在在最低生活保障线边缘产生了新型贫困群体——支出型贫困群体。该群体的家庭刚性支出远远超出其收入承受能力，但因未达到收入型救助的条件而无法被制度覆盖，从而陷入贫困。从“收入型贫困”到“支出型贫困”的转变引起了学术界的关注，将促进社会救助政策在未来进行重大调整。

针对支出型贫困，在以往文献中对支出型贫困群体并未有统一的概念界定，湖北省丹江口市社会救助局习梅副局长则结合实际工作经验提出，支出型贫困群体包括享受各种社会救助后仍在生活上有困难的群体、失地农民以及现有救助政策未覆盖到的群体，这一提法丰富了支出型贫困群体的内涵。华东师范大学的钟仁耀教授对支出型贫困进行进一步分析，他从理论角度分析了“支出型救助”这种新型救助方式的优势与难点。他提到支出型救助更注重人文贫困，关注贫困群体能力和机会的缺失，考虑贫困群体需求，关注风险预防；但同时他也指出支出型贫困在确定享受条件、把握适度标准、简化办理程序方面存在难点。据此，我们既应看到支出型救助对传统救助方式缺陷所做的补充，也要在实际制度设计中充分考虑其实施难点，提高制度的可操作性。针对这一问题，武汉市洪山区民政局救灾救济科科长张超丽提议建立分级救助体系，打造特色救助模块；江苏省民政厅社会救助处主任科员林莉则建议，建立收支差指标(即医疗类、教育类、突发灾祸类刚性人均支出-家庭月人均可支配收入)和排除性指标(包括家庭收入、财产排除指标)以利于科学评估此类受助家庭的实际生活水平，并加大公共产品供给。这些来自实际工作中的具体做法和取得的经验对其他地区创建与完善支出型救助工作提供了良好的借鉴。

与会代表一直认为，贫困的界定方法关系到制度的实际覆盖效果。随着经济社会的发展，社会救助不仅要解决绝对贫困，更要减缓相对贫困，不仅要从收入角度衡量贫困，还得注意存在支出型贫困的现实，从而使社会成员共享经济发展成果。

二、低保标准的制定迈向科学化

低保标准关乎制度覆盖范围大小、救助水平高低，如何设定一个科学合理的低保标准，历来不乏争论。本次会议中，专家学者们从低保制度制定者、低保享有者双重角度，运用定量、定性不同研究方法重新审视低保标准，提出了一些新的可供借鉴的思路和方法。

中国人民大学韩克庆教授从调查低保对象对低保标准的满意度入手，根据定量数据分析，得出研究结果，认为低保金额高低并非是影响基本生活需要满意度的唯一因素；他运用定性分析方法进一步揭示了基本生活需要的模糊外延，强调要关注被救助者的心理诉求，建议建立现金救助的动态调整机制，并与医疗、教育、就业措施建立联动机制，实现物质和精神双重保障。可见，低保标准并非一个固定的客观标准，随着生活水平的提高，对低保的需求标准和内容也在变化，将定量与定性研究方法相结合，既测量了客观需求标准，又关注了主观心理诉求，有助于全面了解低保对象的实际需求。辽宁大学的边恕教授则通过测算，构建了满足多层次需要的5阶梯理论低保给付标准，并设计了具有激励性质的负所得税机制以弥补当前“补差制”的缺陷。5阶梯给付标准在理论上涵盖了基本生存到发展的5个救助标准，全面考虑了低保对象需求，对于未来制度设计提供了新的理念，但如何加以操作，还需要在实践中进一步探索。浙江大学的张翔讲师建议逐步降低专项救助和优惠政策与低保制度的“捆绑度”，加大就业补贴。基于以上建议不难发现，降低传统救助的制度依赖性，提高激励性，将是科学制定低保标准的内在需要。上海财经大学的杨翠迎教授则借鉴澳大利亚的特色做法，建议对就业人口和非就业人口实行区别对待。这种方法主张对贫困程度和低保需求不同的群体分别设定救助标准，增强了设定标准的科学性，值得借鉴。

不论是建立动态调整机制，与其他政策相衔接建立联动机制，还是5阶梯理论一级将就业人口和非就业人口区别对待等做法，都反映了学术界对于建立科学低保标准的有益尝试。

三、目标瞄准的有效性

制度覆盖是实行救助的前提，而能否真正瞄准救助目标群体才是政策有效落实的关键，这关乎救助资源能否真正流向最有需要者。对于目标瞄准问题的关注表明，我国社会救助制度在注重量的积累基础上，开始关注质的提高。

当前低保政策实施过程中存在目标瞄准失效现象，对此，暨南大学讲师李琴从政策执行角度揭示了目标瞄准失效的双重原因，研究角度较为新颖，认为政策执行的有效性取决于政策执行者和受助者双方。为解决目标瞄准失效问题，江西财经大学的李春根教授提出了“指标代理法”，即在收入和消费基础上，设置的一套涵盖贫困家庭6方面情况的基本生活指标量化方法，并与“民主听证”相结合，同时提出其他配套措施，该法将量化指标与主观评议方法相结合，已在实践中取得显著收效，值得借鉴。中南民族大学的黄瑞芹副教授针对接近农村低保标准的低收入边缘家庭提出农户生计资产测量指标体系，据此判断农户纳入低保范围的先后顺序，提高了解决相对贫困问题的公平性，也为解决低保边缘贫困群体问题提供了有效纳入的方法。中国人民大学杨立雄教授强调当前改革现行的经济状况核查制度尤为迫切，建议从创新核对手段、改进收入和财产计算方法、改革管理体制三方面入手。关于创新核对手段，杨教授提出了建立电子信息比对系统以及改进农村民主评议的方法，具体而系统，具有较强的可操作性，为现行核查手段提供了科学的改进方法。此外，杨教授还针对农村建议建立符合农村特色的收入计算标准，核查时注重“因地、因人、因户制宜”，注重计算“实物收入”。该建议使我们注意到要充分考虑农村低保核查的特点和难点。杨教授基于对经济状况核查理论和现实问题的研究，在充分考虑城乡经济核查工作特点的基础上，有针对性地提出了改进建议，不仅有利于提高核查方式的环境适用性和可操作性，更促进了核查工作的科学化发展。湖北省最低生活保障管理办公室韩华平主任结合实际工作经验，提出了搭建居民家庭经济状况核对信息平台，建立跨部门、多层次的信息核对机制以提高目标瞄准度。

由此可见，低保对象的瞄准问题是学术界关注的一个焦点问题，提高对低保对象的瞄准度直接决定低保资金使用的有效性，而瞄准目标手段的信息化在社会救助领域已逐步成为发展趋势。

四、对老年贫困群体的特殊关注

老年群体因其收入低、健康状况差、面临特殊风险而被低保、医疗救助、特殊困难群体救助等多项救助制度覆盖，但目前在制度设计方面还缺少对该群体的系统性救助。随着人口老龄化的加剧，老年群体问题将更加突出，对老年用品、医疗、护理服务等提出更多需求，老年贫困问题也日益成为我国社会救助领域关注的新方向。

中国人民大学李珍教授在分论坛总结中指出未来老年贫困可能是中国最大的问题，这启示我们应在背景环境变化下关注贫困群体、贫困需求的动态变化，尤其是老年贫困群体。香港岭南大学亚太老年学研究中心陈章明教授在比对香港、内地以及世界银行建议的“五大支柱”养老保障体系基础上，提出对亚太地区而言，效仿西方政府高税收高投入的做法不太可能，认为世界银行建议的“五大支柱”体系未必适合中国，建立一个具中国特式的“新五大支柱”体系是应对人口老龄化的可行之策。“新五大支柱”以个人、家庭保障为重，政府角色居次，这与我国当前的养老保障制度设计有所不同，为我们建立新型养老保障体系提供了新思路，也提出一定挑战，同时更启示我们应如何理性借鉴国际经验。东北财经大学赵秋成教授提出，在少子高龄化背景下，出现了一个特殊老年群体，他们因少子女或无子女、经济支付能力差，而无力购买“基本服务”之外的养老服务，无法满足养老保障需求，进而提出为该群体提供社会养老服务救助。这一思路更细致地注意到老龄化背景下特殊老年群体的特殊需求，对现有老年保障体系是有效的补充，同时该救助方式对精神和心理层面的强调是对当前偏重物质救助的内涵的拓展。浙江大学的米红教授则以协同发展理念为指导，提供了城乡低保制度与养老保险制度的有效整合思路，建议建立普惠式的基准养老保险金制度。该制度具有一定的福利保障性，主要解决城乡老年人无生活来源的问题，这在当前老龄化背景下解决老年贫困问题以及促进制度整合具有积极的意义。

面对我国老龄化不断加剧的现实背景，研究老年贫困这一特殊群体对于缓解整个社会的贫困具有重要的意义。而关注老年人的贫困尤其需要重视的就是老年群体的特殊需求，那就是医疗需求和服务需求。上述学者从各个角度对老年贫困群体进行研究，对于缓解老年贫困，提高老年人的福祉具有重要意义。

五、社会救助体制中特色组织的作用

随着社会救助制度对整合社会资源的需求日益提升，新型困难群体的不断涌现，各具特色的社会组织参与社会救助实务工作显现出必要性。本次会议关注了具有特殊专业优势的社会工作组织介入社会救助领域，为社会救助实务工作开启了新的方向，同时也有专家学者提到，工会、慈善组织一直以来有所涉及社会救助工作，但却并未充分发挥作用。可见，在未来社会救助制度运行中，救助主体将由政府为主体向多元化方向发展，使特色组织救助与政府救助相融合，充分调动社会资源，发挥社会救助效用。

山东省微山县民政局社会工作师张艳结合实际工作经验，通过讲述社会工作成功介入社会救助领域的一个实例，分析了社会工作介入的专业优势与途径。这种社会工作的个案工作方法，无论在理论研究还是社会救助实务工作上，都不失为一个典范，同时通过实例证明社会工作介入的有效性，有助于推进社会救助领域引入社会工作组织，她的学术观点引起与会学者的兴趣和关注。中国社会科学院社会政策研究中心研究员唐钧在论坛总结中指出，将社会工作机制引入社会救助领域是一个新的方向。的确，社会工作的“助人自助”理念与三大专业方法更能从发展、心理关怀角度为人们提供救助，进而弥补政府偏重物质性救助的缺陷，而当前我国社会工作在社会救助领域中尚处于缺位状态，尤其是在农村地区，因此这一特色组织应在未来社会救助中积极参与。此外，全国总工会工运研究所助理研究员朱勋克还提出应充分发挥工会组织的特殊优势，主张工会要介入困难职工群体的帮扶，在工资追讨、助学、就业、困难劳模救助、法律援助等方面积极发挥作用，提出要建立与社会保障制度配套衔接的工会救助体系。辽宁省慈善总工会郭廷建副会长则建议慈善组织参与社会救助，充分发挥慈善组织的功能补充、覆盖广泛、动员力强、应急性高等特殊优势。

将一度缺位的社会工作组织引入社会救助领域，使已经有所涉及社会救助工作的工会和慈善组织更规范、更专业地发挥救助作用，这是本次会议成果的亮点之一，对于进一步促进社会救助工作主体多元化、方法专业化具有积极的意义。

六、攻克法制建设薄弱环节

无论从当前关于我国社会救助立法的理论研究还是实践成果看，我国社会救助立法并不完善，不利于救助制度的规范运行，是社会救助发展的薄弱环节。“立法先行”本是社会保障制度发展的国际惯例，而我国恰恰是政策先于立法，因此社会救助法制建设应是未来社会救助攻克的薄弱环节。

江西财经大学的蒋悟真教授提出了社会救助立法理念的6个向度，该理念强调国家责任、救助对象的主体地位，以及“输血”与“造血”协调同步的救助方式，在贯彻公平的基础上强调效率，这在一定程度上与社会救助理念相契合，为我国社会救助立法提供了一定的理论基础。河南省民政厅社会救助处副调研员王海昌提出我国当前社会救助立法应选择由行政法规上升为法律法规、在个别立法基础上坚持整体立法的路径。西北政法大学刘华平副教授也倡导整体立法思路，首先建立社会救助“母法”，再进行各个救助项目“子法”的设立。湖南农业大学讲师刘远风则强调社会救助的法制化道路选择中应考虑立法成本、体现政府责任、完善社会救助的核心内容、整合现行法规。可见，在法制化路径选择上，应该坚持整体性、整合性的方向，推进《社会救助法》整体法的出台以及整合现行分散法规，将是大势所趋。而针对目前我国公民的社会救助权利仍存在不同程度的缺失问题，武汉理工大学何平副教授则强调最迫切的是要转变制度设计理念，使公民在主体地位上实现由受助主体向权利主体的转换，强调公民的权利。东北财经大学杨刚教授则在比较中日社会救助政策的基础上，强调我国应在立法层面保障公民的社会权利。

总之，以上学者的共同观点就是应该加快《社会救助法》的立法，要切实实现公民的社会救助权利，既要在制度设计理念上予以认可，又要在法制上有所保障。

七、反贫困的国际经验借鉴

贫困问题是一个历史性、世界性的难题，当前各国为反贫困作出了巨大的努力与探索，也积累了一定的成功经验。因此，在我国社会救助制度构建与转型过程中，理性借鉴国际经验显得尤为重要。学者们从多角度引入反贫困的国际理论和经验，对扩展我国社会救助制度内涵具有重要意义，也正是这种基于国际视野的思考推动着我国社会救助体系向动态的、积极性的体系转变。

南京大学高传胜副教授借鉴了尤努斯的“社会企业”理论，并基于该理论在孟加拉国、英国的实践应用及中国目前的实际状况，建议我国建立社会企业。社会企业能有效弥补市场、政府、NPO组织的失灵，并起到补充作用，也在多国成功建立，不失为反贫困的新途径。南京农业大学周蕾副教授分析了美国、法国、澳大利亚及台湾的有关救助制度，基于国际经验提出关于我国低保制度中的渐进退出改革思路，即通过逐步减少救助补贴、提高就业激励，引导有能力的低保受助者渐进退出低保领取，参加工作。当前我国低保制度实行补差制，因缺少激励机制而产生“退保难”现象，那么为解决该问题，建立起“渐进退出”机制应该是一个有效的途径。北京化工大学刘杰教授从福利政策的角度对美国“劳动所得退税补贴”政策(简称EITC)政策进行了介绍，指出该政策具有促进贫困家庭就业、提高低薪劳动者收入、减少政府福利支出等优势。对该政策的研究为我国推进财税改革、发挥税收在收入再分配领域的调节作用提供了新的思路；她指出该政策的设计理念重在鼓励低收入群体通过积极就业换取福利，这种激励人们工作的制度设计理念正是我国当前低保制度所缺少的。中国人民大学的李珍教授提出中国的社会救助制度发展应该选择美国模式，而非欧洲的福利国家模式，即提高社会救助制度的作用，以减轻一些社会保险的负担。

国外在社会救助方面的做法和经验为我们提供了很好的借鉴，其注重制度激励性、引导性的理念更值得我们反思。提高救助制度的激励性，注重对受助对象的就业引导与能力扶持，不仅有利于社会救助制度的可持续发展，更是以受助对象为本的体现。能“授人以鱼”，更能“授人以渔”的救助，才是真正意义上的救助，也是推动我国社会救助由消极救助转向积极救助的关键。

八、小结

本届会议以“当代中国社会救助制度比较与借鉴”为主题，其10个分论坛涉及的内容充实，从古代到当今、从理论到实践、从国际到国内、从城镇到农村、从经济救助到能力促进、从基本制度安排到制度管理创新，均展现了当前我国社会救助制度的发展主题。会议成果呈现出学术视野广博、学科视角交叉、研究对象细化、研究理念创新的特点。除此之外，还有来自实务界的基层实践经验，更有来自政界的顶层方向指导。正如民政部副部长窦玉沛、民政部社会救助司副司长刘喜堂在会上所提到的，我国将着力推进社会救助的四个转型，即从政策型救助走向法治型救助、从管理型救助走向服务型救助、从生存型救助走向兼顾发展型救助、从政府救助走向多元化社会救助，这四个转型不仅代表了顶层制度设计思路，更表明了我国社会救助的未来发展方向。本届会议成果对于完善健全中国社会救助体系，加快发展中国救助事业具有重要意义。

但与此同时也存在一些问题有待探究：首先，关于专项社会救助制度、社会救助立法的研究内容略显单薄，缺乏基础性研究；其次，本次会议中引入了很多国外理论和实践经验，从其政策实施的积极结果看具有借鉴意义，但是如何将这些经验有效植入政治、经济、文化等不同的环境下，需要选择何种路径、进行哪些配套改革则需要细致考量。这些问题还需要在未来社会救助制度的发展中进一步深化。

TheForefrontreviewofChina'sSocialAssistanceSystem——The review of “China Social Assistance Conference and EU-China Symposium on Comparison of Social Assistance Policies”

LIU Jie LU Wenjing LI Yang

The third “China Social Assistance Conference and EU-China Symposium on Comparison of Social Assistance Policies” is an important academic activity，organized by Ministry of Civil Affairs，and implemented by Center for Social Security Studies in Wuhan University. Around the theme “comparison and reference of contemporary Chinese social assistance system”，scholars discussed and exchanged ideas in-depth，and obtained plenteous achievements. The angle of this conference was from domestic to abroad，theory to practice，town to rural areas，and these achievements will further promoted the theory and practice of social assistance system in China. This paper reviews the focus problems of this conference，such as the expenditure-based poverty，minimum living standards，targeting，the elderly poor groups，the characteristic organizations of social assistance，social assistance legislation，international anti-poverty experience，and truthfully reflects the achievements of the forum. In the end，this paper looks forward to the develop orientation of the social assistance in China.

social assistance，comparison of EU-China social assistance policies，review of symposium

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