网络公益的现状、困境与发展

◇林文志 陈冰玉 余彦静 肖公槐

（作者均系广东金融学院法律系2010级在读本科生）

随着互联网技术的发展，尤其是微博、微信、论坛等网络平台的迅速崛起，一大批民间公益项目通过网络的爆炸式传播引起了公众的关注，参与者踊跃。然而，网络公益在成为中国公益事业重要组成部分的同时，由于自身的内在缺陷和相关法律法规滞后等原因，面临着亟待解决的发展问题。

一、网络公益活动的现状与困境

当前，关于网络公益组织合法身份的认定，我国现行法律中仍然缺乏明确的规定，这严重制约了我国网络公益组织的健康有序发展。网络公益组织作为新生社会组织，其募捐号召、募捐渠道、影响力的施展都是利用网络渠道，大多没有固定的住址和场所，难以进行属地管理。2013年3月14日批准通过的《关于国务院机构改革和职能转变方案》中第七条：“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。”此条例意味着将废除公益慈善类登记的双重制度，而在此之前，包括广东、江苏在内的省市早已逐渐放宽登记的门槛。而运行中的大型网络公益项目在此之前，大都挂靠在已经取得登记的基金会下。如“大爱清尘”借助中华社会救助基金会发起，李连杰壹基金在注册为公募基金会之前挂靠在中国红十字基金会。

如今面临的主要困境是，目前参与网络公益的主体除了登记注册的社会公益组织之外，还有相当一部分是自发发起募捐活动的网络草根和网民个人。网络发展带来的便捷性，使得人人可做公益。网友们只需要通过论坛或者微博等网络平台大致说明活动的发起原因、时间、地点和具体步骤，感兴趣的网友就可以响应参与发起者的活动。根据我国《社会团体登记管理条例》第三十五条规定：“未经批准，擅自开展社会团体筹备活动，或者未经登记，擅自以社会团体名义进行活动，以及被撤销登记的社会团体继续以社会团体名义进行活动的，由登记管理机关予以取缔，没收非法财产；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。”依据此条规定，凡未经民政部门注册登记的社会公益组织，都视为非法组织。他们的募捐行为虽然是出于善意，但是欠缺合法性。此外，因为并不具备合法的身份，一旦出现法律纠纷将难以应对。相当一部分有前景的网络公益活动就因为合法性的困境而不得不解散。

尤为值得注意的是，关于募捐资格，广州于2012年5月正式实施的《广州市募捐条例》第五条有这样的规定：除了红十字会、慈善会和公募基金会可以开展募捐活动以外，为扶老、助残、救孤、济困或者赈灾目的而设立的公益性的社会团体、民办非企业单位和非营利的事业单位开展募捐活动要经审批许可，除此以外的其他组织均无资格开展募捐活动。参照此条规定，那些在注册地异地可以进行募捐的法人或者其他组织前往广州市便不具备开展募捐活动的资格，成了非法募捐。公益达人梁树新发起的“微基金”是在贵州注册的专项公募基金，但团队在广州，募捐渠道是在网络，网络公益已经突破了传统公益的地域限制，这无疑是一项使网络公益的无所适从的规定，也引发了不少争议。

二、网络公益募捐款项的现行法律规制

我国对于公益募捐款项的使用及管理的规定中，最高法律效力的相关规定是我国《公益事业捐赠法》。该法第二十二条规定受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受社会监督。但该法实施近十年来，没有形成可操作的细则，也并无此项规定的惩罚措施。而对于捐赠主体及公布信息，2011年底公布的 《公益慈善捐助信息公开指引》做了较为详细的说明，但“指引”在我国的法律体系中，并不具备约束力，不过是一个规范性文件，更多只是起到引导的作用。

地方条例中，尤以广州的《广州市募捐条例》引起的社会反响最大。为防止募捐财产进行背离捐赠人意愿的挪用，该条例规定，捐赠人要求签订书面捐赠协议的，募捐组织应当与捐赠人签订书面捐赠协议。捐赠财产数额在五十万元以上的，募捐组织应当与捐赠人签订书面捐赠协议，但捐赠人明确表示不愿意签订的除外。捐赠人不愿意签订书面捐赠协议的，募捐组织应当做好记录，并经捐赠人签字确认。书面捐赠协议应当包括捐赠财产使用计划、实施项目和剩余财产处理等内容，不得违反募捐方案中关于募捐目的的规定。在实践中，由于募捐财产只能按募捐目的使用，且绝大部分募捐活动募捐时没有约定剩余财产的处理方法，造成一些项目的剩余财产长期挂账。对此，该条例要求，募捐组织向市民政局作募捐备案或者申请募捐许可时，应当提供包括有剩余财产处理办法的募捐方案。该条例还规定，捐赠人或者受益人对募捐财产及其使用情况有异议的，可以向募捐组织核实，经核实仍有异议的，捐赠人或者受益人可以向募捐活动开展地的民政部门投诉，也可以依法向人民法院起诉。但是该条例亦引起异议，有些捐赠人出于隐私等考虑，未必愿意签字。此外，该条例还规定募捐工作成本应当控制在已经公布的募捐方案所确定的工作成本列支项目和标准之内，一般不得高于实际募捐财产价值的10%。对义演、义赛、义卖等募捐活动，考虑到其工作成本明显高于一般募捐活动，特别规定其工作成本列支不得高于实际募捐财产价值的20%。

三、积极探索网络公益良性发展的有效管理制度

网络公益和传统公益各有各的优势，双方都不可能退出历史舞台。网络公益的健康可持续发展需要社会所有主体共同构建，我国网络公益也需要从国内外寻找规范的经验，完善自身建设。

（一）加快公益基本法的制定，完善我国公益事业法律体系

面对网络公益活动的法律困境，我国应当尽快制定公益基本法，建立健全相关法律、法规和管理办法，务必让网络公益法制化，有法可依，尤其是对网络公益组织这类新型的社会组织的准确定位，既是对网络公益的肯定与保障，也是促进网络公益健康良性发展的根本保障所在。立法指导思想上积极响应十八届三中全会所提出的“社会治理”一词，重“治理”而非“管理”。立法过程应当多方征求意见，倾听行业、学者的建议。公益基本法应当明确规定基本的法律制度，如公益的概念、公益所涵盖的内容、公益管理机构等；同时该法也应当明确公益组织的法律制度，详细规定公益组织的设立程序、资金管理以及组织的内部运作原则。在基本法框架的具体设计上，还应建立相应的问责制度，详尽惩罚措施。在公益基本法实施后，注重相关部门法律与规章的修改，形成一个以公益基本法为核心，相关部门法律与规章为补充的完善的公益法律体系。

立法还应该以更加开放的态度对待网络募捐活动和网络公益组织，顺应网络时代的公益事业发展，针对网络公益的特点，可以考虑放宽住所限制。网络公益组织的住所要求可放宽到只要是能符合房屋安全规定并且满足组织活动需要的非住宅，并且适当地允许“一址多证”。还应当放宽注册资金限制，社会团体、民办非企业单位（不含基金会）成立登记可以免注册资金。

（二）建立适合我国国情的监管制度

在组织行为中，完善的监管制度是获得信任的基础。切实可行的监管制度可使网络公益组织提升社会公信力，获得更多捐赠资源。网络公益组织具有公共性，本就有义务向社会尤其是捐助人公开自己开展的慈善活动以及相关的财务状况，对于大型网络公益项目来说，信息公开制度显得尤为重要。为了保证网络公益组织的日常运作更加透明化，组织工作人员应当公开发布有关项目工作目标和日常工作情况的所有信息，接受社会全方位监督。关于网络公益组织筹集资金的用途，尤其是剩余募捐财产，除参照《广州市募捐条例》中按照捐助者的意愿使用外，还可以参照2006年英国《慈善法》中规定的“近似原则”，即当捐赠目标已经完成，捐助者对剩余捐助财产并未说明意愿的，该公益组织可以将捐款用于最接近捐助者意愿的其他目的。网络公益组织的访问制度与调查制度可效仿2006年英国《慈善法》的慈善组织的访问制度与调查制度，即由行政主管部门成立监察委员会，委员会对包括网络公益在内的公益组织进行访问，通过访问，与公益组织进行直接沟通与交流。【1】委员会主要负责定期审查网络公益组织的信息披露的执行、活动开展情况、财务会计监管等，对组织的相关情况进行评估，评估结果通过网站公示、纸媒发布等形式向社会公布，并接受申诉，以进一步实现网络公益组织的透明化和公开化。当委员会主动发现某个组织存在严重的违法行为，可以启动调查程序，发布相关渠道，接收各方相关资料，对存在问题的公益性组织进行正式调查。对于管辖权的纠纷，可以按组织注册地划分，若并无注册，则以募捐款主要接收账户的开户地为准。

另外，还应当建立问责制，对于存在虚假募捐、隐瞒信息行为或者非法挪用公益资金、利用募捐款进行不符合规定的投资行为的公益组织依法处以罚款、警告、公示，或是采用封锁网站、注销公益组织的资格等方式课以处罚，对情况特别严重的，追究管理人员的刑事责任。

（三）解决信息不对称，构建公益社群

免费午餐发起者之一邓飞在2013年7月30日首届中国社会医疗保障论坛回答提问时表示，公益产业需要产业化、集群化，这样才能把各方资源集合起来，相互传播，相互支持。

美国的Citizen Effect网站以及我国的新浪微博的微公益频道经验值得借鉴。Citizen Effect是一个非营利性网站，并不从网站上所进行的公益项目中获利。每个网络公益组织或个人在选定了参与项目和筹款方式后，该网站将都会提供一个独立的筹款页面供其用于筹款，筹集的款项直接由捐赠者捐赠给负责项目的机构或者个人。【2】新浪微博的微公益频道操作原理与之类似，微公益频道中，由“微公益爱心团”在规定时间内对用户的求助信息的真实性进行审核，审核通过后，再通过微公益频道发布由公益组织认领，认领完成后即可接受捐助；如用户发布任何虚假信息，此项目即被关闭并删除，新浪微博将对该用户进行封号、全网公示，此外，微公益频道还开通了慈善拍卖频道以帮助公益组织募捐。Citizen Effect和微公益频道本质上是一个信息的中转站台，一方面与公益组织进行合作，甄别公益项目的信息，另一方面充当网络公益项目和捐助者们之间的联系桥梁，解决了两者之间的信息不平衡的问题。这是网络公益的新思路。在我国也普遍存在着因信息真伪难辨，诈骗事件时有发生而导致的公益事业的一些困境。此类模式展现的是一种人人可公益的全民公益图景，在调动线下公益组织参与帮助需求群体的同时，又能使参与项目的网友们有效督导项目的款项进展，并利用转发、分享等形式号召其关注群体关注这一项目，这有利于社会志愿精神的培育。

（四）培育网络公益人才，改善公益工作人员待遇

传统公益的日常运行需要一大批的专业人才来维持，网络公益组织的建设更是需要高素质管理队伍。目前，我国网络公益组织的专职人员所占比例仍偏低，活动的开展、网络平台的维护大多都是兼职人员完成。兼职人员中，大多凭借着志愿精神服务，缺乏专业的管理知识，且并不具备运行网络公益的网络技能。公益事业需要全民参与，但要做好一个公益组织，则离不开精英的加入，因为公益组织的运营涉及到复杂的专业技能、活动项目的考察、对庞大志愿者群体的管理能力、资金的募集和使用。近年来，公益人才培养问题日益引起重视，无论是行业自身还是科研组织都希望为公益领域培养一批优秀的专业人才。然而与中国公益人才发展的需求缺口相比，民间力量主导的人才培育仍然只是杯水车薪。因此，笔者认为政府在公益人才培养方面需加大投入，增强网络公益组织向高技能、专业化发展的内在动力，为公益组织提供专业技能培训、咨询和资金扶持，为公益组织提供丰富的职业培训资源和广泛的培训平台。

除了要培育人才，也要采取措施合理保障从业者的权益以留住现有优秀人才。以美国慈善机构从业薪水制度为例，美国国税局对慈善机构从业人员的薪资并没有规定上限，为了与营利性组织竞争人才，慈善机构给予从业人员合理的薪水，并且必须有据可依。美国国税局通过审计等方式来调查这些机构从业人员的薪水 （包括工资、医疗保险等各种形式的福利）是否超过了其应得的部分，存在违规的，该机构将会受到罚款，问题严重的，甚至丢掉免税资格。[3]我国也应借鉴此模式，设计出合理的酬薪机制，保障从业者的权益。

（五）加强行业自律，强化评估机制

2011年“郭美美晒富”等事件后，社会信任已成中国传统公益行业发展之桎梏，若网络公益无意于步前车之覆，则更应严格规范自身，自律者方可取信于人。社会公信力是网络公益发展的命门，为规范网络公益事业发展，可以制定行业自律公约，加强行业的自律。行业自律公约的制定，利于行业秩序的构建，而后才有行业的长远发展。

进而言之，目前，网络公益组织尚缺乏统一的信息披露评价体系。信息披露评价体系的缺乏，一来使公众雾里看花不明所以，公众对网络公益组织的透明度缺乏了解，又怎么奢望公众的捐赠呢？二来捐赠者有如盲人摸象难窥全豹，虽万金在手，却鞭长莫及。这不利于引导捐赠者的捐赠。因此，通过权威而独立的第三方发布网络公益透明指数，显得尤为重要。笔者认为可仿照壹基金“中国民间公益透明指数”专门发布“中国网络公益透明指数”，为网络公益组织的透明提供参考标准。网络公益组织透明之日，社会公信质疑消弭之时可期。细而言之，“中国网络公益透明指数”在机构执行力、募捐金额、财务监督制度等一系列指标上进行加权平均而得出综合反映其透明度的数值，以此得出公益组织透明程度。所涉及指标既包括透明的基础性指标及引导性指标，又应囊括信息披露内容及渠道的引导性指标，以此推动公益组织自发自主披露全面且科学的信息。

[1]李晖，刘少威，潘相伶.英国慈善组织法律制度的借鉴意义[J].梧州学院学报，2008(1).

[2]王秀丽，郭鲲.微行大益——社会化媒体时代的变革与实践[M].北京：北京大学出版社，2013:317-322.

[3]黄姣.美国慈善从业人员薪酬制度启示[J].决策探索，2011（23）.