论山东烟台城镇化模式:功能区带动型城乡一体化

王占益

(中共烟台市委党校，山东烟台 264003)

论山东烟台城镇化模式:功能区带动型城乡一体化

王占益

(中共烟台市委党校，山东烟台 264003)

山东省烟台市因地制宜，发挥优势，突出特色，通过“功能区带动型城乡一体化”的城镇化道路，依托各类功能区，实现了农民进城“住得下、有岗位、保障好、生活优”，解除了农民的后顾之忧，真正实现了“人”的城镇化，进而带动城乡一体化。

城镇化;功能区;城乡一体化

城镇化是现代化的必由之路，是解决“三农”问题的重要途径，是推动区域协调发展的巨大引擎。山东省烟台市因地制宜，发挥优势，突出特色，提出“功能区带动型城乡一体化”城镇化发展模式，实现了由“物的城镇化”向“人的城镇化”转变，成功地探索出一条独具特色的城镇化发展道路。

一、“功能区带动型城乡一体化”城镇化道路的背景

(一)“大市小城”的困囿

近年来，烟台市把中央和省委省政府关于城镇化发展的决策部署与自身的实际相结合，创造性地推进了城镇化，使城镇化建设的步伐明显加快。2012年，烟台市城镇化率达到56．8%，高于全国平均水平4．2个百分点、全省平均水平4．4个百分点;初步构筑起布局合理、功能完善、协调发展的城镇体系。但烟台市城镇化建设又明显存在“大市小城”不对称的问题，突出表现在:一是发展速度不快。2009年以来，烟台城镇化率年均提高0．48个百分点，增速低于全省平均水平;城镇化率在全省排第六位，比青岛、济南低10个百分点左右;城镇化滞后于工业化，城镇化率与工业化率的比值为1．11，明显低于1．4－2．5的合理范围，与工业强市、全省经济总量第二的地位很不相称［1］。二是区域发展不平衡。从烟台市六区的发展来看，最高的芝罘区城镇化率达到100%，而最低的区只有52．4%;县级市中只有龙口的城镇化率高于全市平均水平，有5个不足50%，甚至低于全国全省平均水平。三是小城镇发展是短板。83个小城镇中有13个建成区不足1平方公里，22个驻地人口不足4000人，10个地方财政收入不足300万元［2］。

(二)群众意愿的遵循

走城镇化道路，必须遵循人民群众的意愿。从历史传统看，烟台市的老百姓守土重迁，乡土观念重，到大城市的少，到外地的少。更为重要的是，烟台产业基础较好，吸纳劳动力的能力比较强，既有起步于20世纪80年代、发展迅猛的大批乡镇企业，也有大批农产品加工企业，如鲁花、安德利、龙大、益生、东方海洋、蓬莱中粮等。特别是，近些年来，烟台发展了一大批工业园区，县域和乡镇形成了良好的工业基础，老百姓或务工或务农，“离土不离乡”，有较高的收入，因此外出打工的动力不足。国家统计局烟台调查队2013年第三季度的统计显示，烟台市农村平均每百户有14．7人外出打工，占农村整劳动力的13．9%，基本特点是不出省，其中在县内务工人数占48．6%。因此，从转移人口的意愿看，烟台地区的老百姓不愿意出去，要实现城镇化，必须就地就近转移［2］。

(三)成功经验的总结

以功能区带动城镇化进程，在烟台历史上已有成功的先例。烟台经济技术开发区的发展历程就是有力佐证。1984年烟台经济技术开发区建立之初，曾是一片荒滩。经过近30年的发展，烟台经济技术开发区现已开发71．7平方公里，建成区48平方公里，主要经济指标增速始终保持在30%以上。2012年，烟台经济技术开发区实现生产总值1000亿元，人均生产总值54．7万元，公共财政预算收入46．6亿元，完成地税收入27．9亿元，实现工业增加值743．3亿元，规模以上高新技术企业实现产值1687．4亿元，外贸进出口总额270亿美元，综合实力居全国首批沿海国家级开发区第7位。

烟台经济技术开发区在经济发展取得重大成效的同时，城镇化的步伐不断加快。烟台经济技术开发区从自身的实际出发，把开发区的开发建设与推进城镇化建设有机地结合，提出“集约土地，招商引资，扩大就业、聚集人口”的城镇化发展思路，实施“连片改造、统一安置”的政策，启动20余个旧村改造项目，实现集约6000多亩;同时加大一些企业的大项目引进工作，一批如富士康、万华工业园、宝钢钢管、上海通用东岳汽车等60多个投资过亿元的项目相继落户。企业项目的落地，为当地农民和外来人员提供了大量就业岗位，实现了以第二产业的发展、规模化的扩大，推动城市空间的快速扩张。目前，开发区内85%以上的适龄农民都转入到第二、三产业就业。截至2012年底，烟台经济技术开发区总人口达到40万人，城镇化率超过93%，成为一个城市新区。

(四)园区优势的放大

各类经济园区的开发建设进程本身就是城市化的过程。园区的发展，能够聚集众多企业，发展产业集群，带动就业创业，实现聚集人口，推动城镇化，实现城乡一体化。烟台对外开放30年的实践证明，城市经济发展的动力在园区，活力在园区，潜力也在园区。从1984年烟台经济技术开发区建立至今，烟台已拥有省级以上经济园区16个，其中国家级园区6个。这些园区的发展，极大地推动了烟台的经济发展，带动了烟台城镇化的发展。

园区已经成为推动烟台经济发展的强力引擎。2013年，烟台省级以上园区在不到全市7%的土地上，创造了全市五成以上的地方财政收入、六成以上的GDP、七成以上的工业收入和八成以上的外资外贸。园区产业集群化带动了烟台的城镇化进程。近年来，烟台以各类经济园区为依托，着力打造产业集群，聚集相关企业，延长产业链条。目前烟台已打造了5个产值过千亿的产业集群，培育了2886家规模以上工业企业，吸纳了130万人就业，占全市城镇人口的33%。这些园区的开发与建设，共涉及约500个村庄，目前已有65%启动或完成了改造，建设面积达1500平方公里，占烟台市城镇建成区面积的42%。园区已成为烟台市发展最快、活力最足、质量最好的板块，是城镇化未来发展的主载体。

烟台市的“功能区带动型城乡一体化”城镇化道路，是基于烟台城镇化的发展历史、成功经验和现实发展而提出的。烟台的城镇化基本上是靠工业化引领，而工业化又大多是通过园区聚集的。园区的发展，既实现了经济的快速发展，又吸纳了当地农民和外来人员的就业，聚集了大量的城镇人口，形成了以园区为地域基础的城镇，有力地推动了烟台的城镇化进程。因此，烟台提出走“功能区带动型城乡一体化”的城镇化道路，是一种必然的选择。

二、“功能区带动型城乡一体化”城镇化道路的内涵及实质

(一)科学内涵

“功能区带动型”是指抓住“蓝”、“黄”、“高”三大战略叠加实施的历史机遇，发挥拥有众多国家级、省级园区的独特优势，以山东半岛蓝色经济区、黄河三角洲高效生态经济区、胶东半岛高端产业聚集区建设为统领，重点发展各类经济技术开发区、海关特殊监管区、高新技术产业区、工业产业园区、现代服务业聚集区、旅游度假区、现代农业示范区、生态文明示范区以及市、县、镇行政中心区和农村社区等功能区，促进产业、要素、人口聚集，加快建设一批集经济功能、服务功能、生态功能、宜居功能于一体的新城区，带动全市城镇化高效、创新、跨越发展。

“城乡一体化”，即遵循城乡统筹、功能整合、产城融合、陆海联动的发展理念，加快推进城乡规划建设、产业发展、要素配置、基础设施、公共服务、管理体制一体化，全方位提高城镇化质量。

具体来说，“功能区带动型城乡一体化”战略，就是把6个国家级园区、10个省级园区、9个省级旅游度假区和100多个县域经济集中区作为城镇化重点开发的区域，进一步提升这些园区的产业支撑力和城镇承载力，推动产业向园区集中、农民向企业集中，人口向城镇集中，并通过基础配套设施的完善，公共服务均等化的推行，改变农民的生产方式和生活方式，真正实现农民变市民，实现人的城镇化。

(二)精神实质

推进新型城镇化，无论是以产城融合带动人口聚集，还是统筹发展、突破城镇化体系薄弱节点，最根本的落脚点是以人为核心的城镇化，在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。烟台“功能区带动型城乡一体化”城镇化发展思路的重点是要发展各类功能区，如经济技术开发区、高新技术产业区、工业产业园区、现代农业示范区以及市、县、镇行政中心区和农村社区等，坚持适宜向城镇集聚的产业加快向城镇集聚，适宜在农村发展的积极向农村扩散，最大限度推进城乡信息、资本、物流等要素的互通和一体化，实现以产业聚集带动人口聚集，以园区发展带动城镇化的发展。

1．实现产业的集聚

实践证明，园区是我国推进城镇化的重要发展动力。各类园区的开发与建设，可以有效地引导产业的发展，吸引众多的企业到园区安家落户，为城镇发展提供产业支撑，壮大城镇发展的经济基础，是城镇经济发展的重要增长极。烟台的“功能区带动型城乡一体化”城镇化道路，就是把各种产业在区域内集合起来，产生一种产城融合的走向;坚持城镇发展与产业成长一起抓，把推进城镇化与发展经济有机结合，推动城镇、产业、人口三者协调发展;坚持园区建设与城市建设的有机衔接，发展特色鲜明、功能完善、宜业宜居的城市新区，促进城市新区产业高端化;坚持推动各类园区转型升级，积极倡导“数镇一园”和“多社区一园”等发展模式，实现产城联动发展。这种功能区带动型城镇化道路，能够体现“人的城镇化”。

2．实现要素的集聚

园区具有聚集生产要素的强大功能，能够实现土地、资金、水、电、人才、信息等生产要素的聚集，并能够集约利用各种生产要素，最大程度地扩散生产要素的效益，有效地推动产业、企业的发展。在城镇化发展中，我国将面临土地资源、生态环境等方面的制约。而园区的发展，通过聚集生产要素功能的发挥，则能够很好地解决各种资源的制约，使各种资源得到充分的利用，发挥出更大的效益。烟台多山地丘陵，人多地少矛盾突出。“功能区带动型城乡一体化”城镇化道路，能够较好地优化生产力布局，加快各类生产要素向功能区集聚，实现资源和要素在空间上优化，特别是能够实现土地的集中集约高效利用，从而逐步形成分工合理、功能互补的城镇化发展格局。

3．实现民生的改善

我国所要走的城镇化是一条新型城镇化，其核心是“人”。“以人为本”的城镇化的重要内容是将农民转化为市民。“功能区带动型城乡一体化”城镇化道路，正体现了新型城镇化的核心，以人为本，是一种真正的“人的城镇化”。

一是实现就业。要想有就业岗位，就必须有产业支撑。烟台市工业化程度高，其重要原因是在于工业园区数量众多。“功能区带动型的城乡一体化”城镇化道路，就是要在城镇化推进中，充分发挥园区聚集产业的效能，特别是要发挥各类经济园区企业众多的优势，把城镇化进程中所要解决的两大问题——产业培育与农民就业紧密结合起来，实现以园区带动产业，以产业促进就业。目前，烟台所拥有的各类经济园区已经成为吸纳农民就业的重要板块，16个省级以上园区，已累计吸纳就业人口70万人，且以年新增就业岗位约12万个的速度增长。

二是“同城待遇”。以功能区为依托来配置城市资源，配套居住、商贸、医疗等功能，解决了农民变市民的问题，实现“人城互动”。位于烟台经济技术开发区的富士康(烟台)科技集团工业园，就是这方面的典型例子。富士康(烟台)科技工业园占地面积为3．3平方公里。其所在地开发区的“河北村”，伴随富士康(烟台)科技工业园8年的发展，现如今已成为一个高楼林立、4万人居住、道路宽阔整齐、基础设施完善、城镇功能完备的小城镇。特别值得一提的是，“河北村”的土地在被富士康(烟台)科技集团征用之后，村民不仅没有成为失地的农民，而且实现了年轻人能够就业、老年人老有所养:年轻人进工厂当了产业工人，老年人每人每月能领到1400元左右养老金，全村人都住上了楼房，彻底实现了农民变市民的目标［3］。

富士康科技集团(烟台)工业园的实践证明，“功能区带动型城乡一体化”城镇化道路，推动了“人的城镇化”。其实，这一城镇化发展道路，就是充分利用现有经济园区与行政功能区等功能区，发展产业，聚集企业，发展经济;在发展经济的过程中，解决当地农民和外来人口的就业与居住问题等。更为重要的是，随着经济的发展，政府有了足够的财力，又能够解决失地农民的社会保障问题，把更多的财力用于改善民生方面，如不断完善提升基础设施配套水平以及医疗、卫生服务保障水平，不断满足企业职工及进区农民需求。

总之，“功能区带动型城乡一体化”的城镇化道路，就是依托各类功能区，能够实现农民进城“住得下、有岗位、保障好、生活优”，解除农民的后顾之忧，真正实现“人”的城镇化，进而带动城乡一体化。这一城镇化道路，既可以体现烟台特色，又可以放大自身优势，有利于农村人口的就地就近转移，有利于发挥功能区的载体平台作用，有利于提高“人”的城镇化发展水平，是符合实际的可行选择。

三、实施五大带动战略，推动“功能区带动型城乡一体化”城镇化道路

(一)五大带动战略推动城镇化成效显著

在推进城镇化进程的实践中，烟台市除了依托各类园区带动城镇化之外，中心行政区、中心镇、强企、强村，也纷纷演绎着“功能区带动”的生动实践。

1．中心行政区带动。中心行政区作为城镇化进程中的一个核心区，聚集了各种优质要素资源。这些要素资源的扩张，能够迅速带动城镇规模的扩大、城镇功能的完善。从我国已走过的城镇化道路来看，中心行政区是推进城镇化发展的核心区。烟台下辖的海阳市以承办2012年第三届亚洲沙滩运动会为契机，在筹备过程中结合自身的实际，把举办亚沙会与推进城镇化紧密结合起来，实施大规模的城市基础设施建设。经过4年的发展，海阳市的城区面积由23平方公里扩大到34平方公里，城市人口由21．3万人增加到25万人，成功地跨入到中等城市的行列。

2．中心镇带动。烟台已形成了以现代制造业为主导的龙口诸由观镇、栖霞中桥镇，以交通枢纽扩散发展的福山区回里镇、栖霞市桃村镇，以商贸集聚发展的莱州市沙河镇，以旅游开发带动的海阳市凤城镇等一批产业大镇、经济强镇、区域重镇和物流商贸、文化旅游特色名镇。龙口市诸由观镇是一个工业起步较早、经济基础雄厚的工业大镇，目前七成以上的农村劳动力已离村进厂务工;镇驻地现有2．5万人，且人口规模以每年新增3000余人的速度增长。

3．强企带动。企业特别是规模大、实力强的大企业，能够吸纳更多的就业，同时，随着企业规模的扩大，能够在企业驻地形成为企业或为职工提供服务的第三产业，进而带动城镇化。近年来，招远市的玲珑集团加大科技创新的力度，持续扩大生产规模，吸纳劳动力就业的能力不断增强。目前该企业已带动1．5万人就业，同时伴随企业的发展与壮大，形成了一个以企业为中心的15平方公里的小城镇［1］。

4．强村带动。龙口南山是强村带动的典范。南山集团在由一个村办企业发展成为一个村企合一的集团的10多年发展过程中，依托其产业的不断扩大，先后合并周边45个经济欠发达村，吸纳村民3万多人。被合并村的村民走出土地成为产业工人，实现了居住楼房化、环境园林化、生活现代化，年人均收入超过5万元。在南山集团的带动下，南山村及其村民完成了由农村变城市、农民变工人、村民变市民的跨越。仅南山集团一家企业就拉动龙口市城镇化率提高了15个百分点［4］。

(二)强化五大带动战略，推动“功能区带动型城乡一体化”建设

1．强化行政中心带动。中心城市是引领城镇化发展的龙头，抓中心城市建设，就抓住了新型城镇化建设的关键。要按照聚集优质要素资源，高起点、高水平进行规划建设和管理，不断推动中心城市规模的扩大、功能的完善，推动县域小城市向中等城市或大城市迈进。

2．强化园区带动。坚持高点定位、创新发展，引导省级以上园区以及各类经济园区按照城区的标准建设园区，大力培育战略性新兴产业、高端制造业和高附加值现代服务业，完善综合服务功能，提升园区产业聚集度和人口聚集度，把园区打造成为城镇化进程中的新城区。

3．强化中心镇带动。通过交通兴镇、市场活镇、工业强镇等各种有效方式，推动相关区域、人口由农村形态向城镇形态转化;以扩权强镇为方向，使小城镇成为规约发展的主要突破口。全面落实示范镇发展的各项政策措施，加快建设一批产业大镇、经济强镇、区域重镇和物流商贸、文化旅游特色名镇，打造县域经济发展次中心，增强其吸纳人口与辐射带动的能力。

4．强化强企带动。企业是发展经济的最重要的动力。要充分发挥城镇要素聚集、基础设施完善的优势，吸引更多企业落户小城镇，推动城镇经济的发展。企业是创造就业岗位、吸纳人口就业，实现人气聚集的重要载体，要大力支持有实力、有条件的大企业实现园区式的发展、城镇化的布局，以产业聚集带动人气聚集。

5．强化强村带动。推广龙口南山兼并融合周边村共同发展的经验，带动更多有条件的农村融入城镇之中。按照“政府引导、统筹规划、因地制宜、有序推进”的原则，扎实开展新型农村社区建设，促进农村社区与经济集中区、现代农业示范区和镇村企业联动发展，打造城镇化发展新载体。

［1］张江汀同志在全市城镇化暨生态文明建设工作会议上的讲话［J］．烟台通讯，2013(7)．

［2］烟台市统计局．烟台统计年鉴:2013［M］．北京:中国统计出版社，2013．

［3］王晏坤．新型城镇化“烟台模式”领先［N］．齐鲁晚报，2013－05－27［Jt03］．

［4］新型城镇化的烟台路径［N］．烟台日报，2013－12－16(03)．

(编辑:李磊)

F291

A

2095－7238(2014)05－0027－05

10．3969/J．ISSN．2095－7238．2014．05．007

2014－04－14

山东省软科学基金项目(2013RKA06010)。

王占益(1964－)，山东蓬莱人，教授，主要研究方向:产业经济。