辅警建设效益分析——基于治安效益视角

杨中华

（甘肃警察职业学院， 甘肃 兰州 730046）

辅警建设效益分析
——基于治安效益视角

杨中华

（甘肃警察职业学院， 甘肃 兰州 730046）

新公共管理理论的提出、警务理论的发展、市场经济的运行推动辅警制度的日益完善。辅警是社会治安主体的重要组成部分，公共秩序的维护和社会治安效益的创造离不开辅警。从创造社会治安效益的视角分析，辅警建设具有如下优势：体现以效益为导向的现代警务工作目标；是维护社会治安工作中引入竞争机制的命题之意；是治安资源市场化配置优化的最佳选择；是体现治安效益成本最优的必然结果。

辅警；治安效益；优势

一、治安效益与辅警

效益，通俗地讲是指效果与利益，最初是经济学上的概念，它指在一个生产过程中以最少的投入生产出既定量的产品，或一个生产过程使既定的投入组合可得到的产量达到最大。效益是发展观中的一个基本范畴，适应经济和社会发展的需要，效益已不再局限于经济领域，各行各业、各个部门都在关注效益，衍生出诸如社会效益、政治效益、经济效益、文化效益、生态效益等诸多类型。

关于社会效益，《现代汉语词典》是这样解释的：“各种经济活动及科学技术、教育、文学、艺术等在社会上产生的非经济学效益和利益。”这里讲的非经济学效益和利益，是指符合社会主义意识形态要求，体现社会主义核心价值，为经济社会发展提供思想保证和精神动力，贴近实际、贴近生活、贴近群众的优秀精神文化产品所带来的非经济学效益和利益。由此可见，社会效益是人类的社会行为给社会带来发展性变化，是人类进步与社会发展的总和；社会效益是人类社会实践有效成果的实际表现形式，是人的社会行为为满足社会的需要所创造的实际成果的价值体现。[1]

随着社会的发展与进步，衍生出诸多逐步引起人们关注并在现代社会中占据越来越重要位置的社会效益。总而言之，各种社会效益追求的是社会行为效果或利益的最大化，治安效益是其中之一。与治安学研究范畴相结合，警界学者关注治安效益。对治安效益的研究早已为国（境）外警学界所重视。国内学者到20 世纪90 年代末期才展开对治安效益的研究，国内学者对治安效益的理解可以归为三类。第一类，将治安效益理解为公安机关及其人民警察为了满足社会公众对良好的社会秩序的需求，将治安服务产品通过各种方式进行配置，其主要途径是实施控制，从公安机关的角度而言即是公安机关对社会的贡献并因此而取得的效果。第二类，将治安效益理解成一个比值，并将其简单地概括为“公安成果与公安投入的比例关系”。第三类，将治安效益理解为各类社会治安主体为了保障国家安全与社会治安秩序而进行的资源配置与取得的社会实际效益之间的比例关系。关于治安主体，很多学者认为存在各类社会治安主体，即多元化的治安主体。[2]

从学者们对治安效益的阐释可以看出，创造治安效益必须关注治安主体。主体是从事实践活动和认识活动的人，是个体和整体的统一。作为一类特殊主体，治安主体是参与治安活动、达到治安目的、实现治安秩序的控制群体。简而言之，为国家提供治安效益的不局限于公安机关这类国家治安主体，还应该包括社会治安主体，即广大的社会治安力量。本文所指的这些社会治安力量主要指辅助警察工作的非在编人员或是直接协助警察履行各种职能的辅助力量，在公安工作实践中我们习惯称之为辅助警力，简称辅警。“警力有限，民力无穷”，要担负起维护公共安全的重任，除了依靠公安机关人民警察，还要依靠广大社会力量——警务辅助力量，所以，治安效益是人民警察与广大的社会治安力量相结合共同创造的社会效益。警务理论发展的趋势表明，要取得治安效益的最大化，公安机关必须依靠多元化的警务辅助力量，不同警务辅助力量存在的价值等诸多问题是需要我们深思和研究的。

二、辅警建设的理论分析

警务理论研究是以服务于警务实战为目标的，近年来，不论国内还是国外有诸多警务工作研究者提出了不少重要理论用以指导警务工作的开展，作为警务工作重要组成部分的辅警建设，其同样应该坚持警务工作的理论指导。笔者认为，以下理论对我国辅警建设有重要的指导意义。

（一）新公共管理理论

“新公共管理”是一个内涵灵活、外延广泛的复合概念。新公共管理理论作为政府管理研究领域的一种新理论以及政府机构改革的新的实践模式，它是一种试图取代传统公共行政学的管理理论。[3]它以(理性)“经济人”假设为前提，以经济学理论和私营部门的管理为基础，将市场竞争机制和企业管理方法引入到公共服务中，改造政府的传统服务模式。此外，对于新公共管理的内涵，虽然不同的学者从不同的角度与维度进行阐释，但通过综合比较，其阐述的内容都含有相同或相似之处：即采用商业管理的理论、方法和技术，将市场机制引入公共部门，通过实施绩效管理、民营化、公共服务市场化、分权化等措施对公共行政体制各个方面进行改革，达到有效提升公共部门管理质量和提高公共服务水平的目的。[4]

新公共管理理论对公安机关的影响是广泛而又深刻的，单就辅警而言，新公共管理理论对其也产生了深远的影响。在公安机关职能方面，对公安工作现有职能进行调整，“不仅要重视公安机关内部各机构之间的职能权限的调整，还要意识到能够通过市场的功能实现公安机关某些职能在公安机关和社会之间的调整”。[5]辅警便是这一承载公安机关“附带”职能的社会主体。在公安机关警力不足的社会介入方面，新公共管理理论中的核心——民营化与竞争机制为解决警力不足问题提供又一个理论工具。

（二）金钱衡量论

西方国家衡量警察工作效益有一个重要理论，即“金钱衡量论”（value for money）。该理论认为:警察工作的投入成本与产出效益应成正比关系。[6]该理论成为驱动警务改革的一个杠杆，西方国家著名的“警察私有化运动”正是这一理论的产物。市场经济的运行规则表明：“要想获得服务，就必须支付金钱”。一般而言, 在编警察都具有国家公务员身份，其地位及待遇受公法保护，警察的属性决定其在维护社会治安和提供公共服务时，国家需要耗费较大的行政成本。而辅警作为非正式警察，因其来源广泛，具有社会资源优化分配的优势，政府对其投入的成本明显低于正式警察，只需依据相关规定或合同支付基本的劳务报酬，产出效益却并不一定比正式警察低。很显然，政府通过合同雇佣辅助警察比招募正式警察，可以节省更多的行政成本，辅警依赖于经济学理论而存在。

三、辅警与公安机关的关系

随着社会的发展和治安形势的复杂化，安全成了社会各级组织和个人的普遍追求。由于辅警自身所具有的优势，其在社会治安防控体系中有着广泛的影响和作用。我国打防结合的社会治安防控体系要求民间组织参与，而辅警这种具有民间性质的组织满足了社会不同层次的安全需求，与公安机关同为社会治安防控体系中的重要主体，在社会治安防控体系中占有重要的地位，辅警与公安机关之间有着密切的联系。

1. 辅警是公安机关依靠的重要对象

公安机关由于其属性、警力和职责所限，不可能也无必要事无巨细地承担全社会所有单位、组织及个人的治安防范任务，而且有些单位、组织及个人也不愿警方介入其内部防范事务。具有准行政和市场双重特性的辅警，却可以开展大量的防范业务活动，由此既满足了客户的需要，也负起了公安机关所委托的防范治安危害的目标责任。公安机关在社会治安防范和维护稳定工作中，正在越来越多地依靠辅警。例如，社区治安防范，基本上已经由物业保安组织所承担；在体育赛事、演唱会等大型活动的保卫工作中，经常是辅警组织出人最多；金融等重点单位的防范工作，己经离不开辅警的参与；企事业等内部单位的门卫、巡逻、守护等工作由单位保卫部门全权负责等。

2. 辅警是公安机关加强基础工作最重要的助手

基础工作在公安工作中占有举足轻重的地位，公安工作历来强调基础工作。2007年公安部提出了要开展“抓基层、打基础、苦练基本功”的“三基”工程建设，而基层组织的建设、基础工作的开展，必须广泛地依靠机关、团体、企事业单位内部的保卫组织和人员。这是因为，综治员、协警、保安等辅助警务力量，来源于基层群众之中，扎根于基层工作之中，具有广泛接触群众的优势，广阔的工作空间，能够及时掌握社情动态，特别是影响稳定的苗头性信息；熟悉辖区人口情况和行业场所情况，能够及时发现违法犯罪线索；在群众中有一定的威信，能够及时反映群众对治安工作的意见和建议等。所以，加强辅警建设，是公安机关强基固本的重要措施。

3. 辅警能够从事警方某些不能为的治安防范工作

辅警与社会其它自发性的防范组织相比，具有统一招录、组织严密、注重培训、职责明确、队员积极性高、与警方关系密切等特点；与公安机关相比，辅警人数众多，分布于社会各个基层，囊括了社会各行各业，加之辅警所具有的市场特性，可以从事警方不能为、不便为的特定治安防范任务。例如，在夜间巡逻方面，辅警就有人员数量众多的优势，能够较好地协助警方开展街面的治安防控工作。

四、辅警建设对创造社会治安效益的优势分析

由以上阐述可以看出，治安效益是公安工作中的重要范畴，治安效益是检验公安工作的重要标准。治安效益存在于每项公安工作中，评估治安效益是每一项公安工作不应缺少的基本环节。从创造治安效益最大化视角而言，对辅警建设的评估离不开以下几点。

（一）辅警建设体现以效益为导向的现代警务工作目标

传统的警务理论认为警务的概念就是警察的工作，这种认识和观念只是一种对警务的狭义理解。对警务构成的争论在警务社会学领域一直在热衷地持续。约翰斯顿认为，犯罪学领域关于这个问题的讨论主要局限之一是将警务（一种社会功能）概念与警察（特定人群构成的实体）结合在一起，因而导致人们的注意力集中在国家警察力量的概念和作用上，而反对将参与警务活动的实体范围扩大。[7]“随着经济社会的发展，社会结构的变化而引起的社会安全需求的多元化（如标志社会变迁的不安全性、空间领域、社会控制途径的变化等），以及维护公共安全与秩序主体结构的变化，警务的理念也在发生变化。特别是新的警务方式的出现，使人们逐步认识到尽管警察工作是警务的重要组成部分，但警务概念已经不再局限于警察的工作”。[8]由此可见，现代警务的实质是全社会所开展的维护公共安全与秩序的一切活动，而不是仅仅依靠警察这一特定的主体。第五次警务革命的核心要义是借助社会力量参与和监督警务管理，以协同合作的方式提高警务管理的质量和效能。笔者认为，现代警务模式应着眼于公安机关统一领导下的社会协同机制的完善，辅警的发展，体现现代警务倡导维护公共安全主体多元化、关注警务活动的投入和产出、重视社会治安效益的工作理念。

（二）辅警建设是维护社会治安工作中引入竞争机制的重要内容

警务研究学者大为·贝利说, “警务提供已经呈现纵向和横向扩展的局面：所谓‘纵向’是指日益多样化的警务提供机构和人员中现在既包括政府以及国际上发起的‘公共’和‘私人’警务提供者，也包括日益多样的高度本地化和以社区为基础的政府和非政府警务提供者；所谓‘横向’，是指一批令人眼花缭乱的国家和地区的国内政府警务和安全机构”。[9]无论在国外还是国内，市场化警务、志愿警务和自治式警务的兴起，正在改变社会治安的治理结构。新公共管理理论主张采用私人部门的管理方法，将市场竞争机制引入到政府管理活动中，以便在公共部门与公共部门之间、公共部门与私人部门之间展开竞争，提高公共物品及服务供给的效率。引申到警务工作中，即在维护社会治安工作中引入竞争机制，强调社会组织和社会大众的参与，重视私人部门和个人的作用。在建设服务型政府和社会管理创新的背景下，我们应当更加科学和理性地定位公安机关与其他维护社会治安主体的关系，公安机关作为社会治安多元管理主体的组织者、协调者，是社会治安多元管理主体的核心，它引导、培育、监督其他社会组织，通过共同维护，降低成本，提高公共安全的服务水平和公安机关的工作效率。

（三）辅警建设是治安资源市场化配置优化的重要选择

市场经济首先是一种资源配置方式，即资源在市场上通过自由竞争与自由交换来实现配置的最优化。随着社会的发展，治安主体已经不局限于政府部门，还包括多方面的治安力量，如国家治安主体、社会治安主体乃至私人在内的治安主体。在社会治安主体参与治安仍然采取以行政命令为主的计划配置方式的当下，职能部门领导应该树立市场意识，在治安资源配置中，按照国家与社会相结合、政府与非政府组织相结合、公领域与私领域相结合的原则，通过合理地利用市场机制引导社会资源配置来增加社会治安主体参与社会治安工作，提高维护治安秩序的效率。公安机关作为公共安全服务的主要提供者，应打破“大包大揽”的管理模式，将尽可能多的治安职能从公安机关剥离出来由社会组织承担，以实现提供更多个性化的治安产品，满足社会治安需求。公安机关可以通过辅助警力的市场化配置，充分协调、控制好社会治安主体，使各治安主体内部和谐、外部合作，为维护社会的稳定最大限度地提升治安效率，优化治安效益，保证治安效果，确保其发挥维护稳定社会秩序之能力。

（四）辅警建设是降低治安成本的必然要求

美国政治学家亨廷顿认为：一个高度传统的社会和一个实现了高度文明的现代化社会，其社会运行是有序的，而一个处在急剧变迁、利益关系重构的现代化过程中的社会，则必将萌发种种不稳定，即“现代性产生稳定性，而现代化产生不稳定性”。[10]从亨廷顿的话不难看出，我国社会转型时期的治安需求旺盛。尤其是随着收入分配差距不断扩大、贫富分化的加剧，人们对治安状况的主观感受不同，在对治安需求不断增长的同时，呈现出对治安服务需求多元化的趋势。因此，为了实现治安效益最优化，必须考虑提供社会治安服务的成本问题。

社会治安是一种“公共产品”。公共产品具有不同于一般的特征，纯粹的公共产品是非竞争性的（任何人所消费公共产品的数量并不会明显地限制他人的消费）和不可排他的（如果将这种产品提供给了某个人，其他人也可以得到它，而且不能以可行的方式把任何人排除在外使他不能享用它）。[11]过去我们简单地把社会治安这种“公共产品”理解为由政府一家投入, 属于一种开放的“公共产品”，任何公民即使不进行投入，也可“搭便车”享受政府和别人进行投入而带来的社会治安便利。因此, 社会组织与社会公众不进行直接投入，也不关心国家治安资源投入的产出和收益。现代警务理论的发展告诉我们，社会治安在国家有限的资源投入下是不可能满足所有社会组织和公众基本安全需求以外的安全需求的，特别是不可能满足众多新兴阶层的个性化的治安需求，比如富裕阶层、中产阶层和一般阶层。由于社会治安在表现形式上的千差万别，要实现社会治安的最佳效益，即具备社会治安效益——成本的最优结构，在突出政府这个投入主体的同时，我们必须同时动员社会组织和社会公众积极实施社会治安的成本投入, 以便使其在为整个社会治安作出贡献的同时满足个性化需求。

[1]康大民.治安效益研究 (上)[J].辽宁警专学报，2009，（1）.

[2]刘杰.治安效益概念之辨析[J].江苏警官学院学报，2013，（3）.

[3]王德高.公共管理学[M]. 湖北: 武汉大学出版社, 2005: 26.

[4]李鹏. 新公共管理及应用[M]. 北京: 社会科学文献出版社, 2004: 260.

[5]王大伟.欧美警察科学原理[M].北京：中国人民公安大学出版社，2007：635

[6]金诚.试论我国辅警制度改革[J].公安研究，2003，（4）.

[7]郭太生.社会发展与警务变革[M].北京：中国人民公安大学出版社，2009：3.

[8]郭太生，戚丹.警务理念创新与社会管理的完善[J].中国人民公安大学学报，2009，（3 ）.

[9]方淇.多元警务环境中的治理和责任概述[J].上海公安高等专科学校学报，2012，（2）.

[10][美]塞缪尔·亨廷顿.变动社会的政治秩序[M].三联书店，1989：217.

[11][英]莱斯利·格林.国家的权威 [M].北京：中国政法大学出版社，2013：151.

[12]喻运鑫.社会治安的经济学评析(下) [J].公安学刊，2007，（2 ） .

The Analysis of Effectiveness of Police Assistants——From the Perspective of Public Order Effectiveness

Yang Zhonghua
(Gansu Police College, Lan Zhou 730046, Gansu, China)

The advancement of new public order administrative theory, the development of policing theory and the operation of market economy have made it possible for police assistant policy to become increasingly perfect. The police assistants, who are dispensable in the maintenance of public order and making social benef ts, are an important component of social order administration. From the perspective of making social benef ts, the police assistants have following advantages: embodiment of the social benefit oriented modern policing goal, intention of introducing competitive mechanisms into the maintenance of social order, best alternative in distributing social order related resources and inevitable outcome to embody the best public order effectiveness.

Police Assistant; Public Order Effectiveness; Advantage

D631

A

1008-5750(2014)03-0016-(05)

10.3969/j.issn. 1008-5750.2014.03.003

2014-01-24 责任编辑：何银松

本文是甘肃省教育科学“十二五”规划项目“职业教育背景下的辅警素质提升研究”（项目编号：GS [2013]GHB0876）的阶段性研究成果。

杨中华（1968- ），女，甘肃警察职业学院科研部副主任，教授。