检察机关自觉接受人大监督的实践思考

冯昌波 李成成

检察机关自觉接受人大监督的实践思考

冯昌波 李成成

2014年1月3日，桐乡市人民检察院公诉科科长沈某向人大代表进行了履职评估报告，当天包括沈某在内的三名检察官进行了口头述职，代表们对全体被评估对象进行了民主测评。这样的述职评议在桐乡市已经连续进行了第6个年头。除了每年“两会”由检察长向代表委员们定期作工作汇报外，桐乡市人民检察院不定期与人大代表进行互动，主动邀请人大代表们走进检察院实地考察，对检察机关各项工作进行现场观摩和档案检查，取得了良好的监督实效。

现实工作中，各级检察机关都能够深刻认识接受人大及其常委会监督的重要意义，采取多种形式，开辟多种渠道，自觉、主动地接受人大及其常委会的法律监督和工作监督。但由于法律规范不够详细具体，也存在多方面的问题，导致检察机关在自觉接受人大监督时主动意识不够，人大对检察机关监督的力度不强，效果不佳等，本文旨在探讨检察机关接受人大监督相关法理依据，分析检察机关在自觉接受人大监督方面存在的问题，并试图提出合理化建议。

一、检察机关自觉接受人大监督的概念及法律依据

（一）自觉接受人大监督的概念

检察机关是我国专门的法律监督机关，其自身也要向各级人民代表大会及其常委会汇报工作，接受人大的监督。“监督”意指监督者对被监督者的“检查、监察、督促和指导”。一般而言，被监督者都是被动地接受监督者的审查，因此，“监督”与“自觉接受监督”之间有一定的区别，最主要体现在主动性方面。“自觉接受监督”严格来讲本身并不是法律术语，更多地体现了一种政治思想觉悟。主动接受人大监督，需要被监督者认识到人大监督对于促进自身工作的重要意义，提高接受监督的自觉性；需要被监督者拥有顾全大局敢于正视自己可能出现的错误并乐于纠正错误的优秀品质。因此，检察工作者除了需要具备专业的法律素质之外，高度自觉的思想觉悟也必不可少。同时，自觉接受监督对于被监督者而言也体现了主动寻求保护的意识，避免缺乏监督带来的执法风险。

（二）自觉接受人大监督的法律依据

在我国，检察机关接受人大监督有着广泛的法理基础和充足的法律依据。我国《宪法》第3条以最高法律的形式规定了人大对检察机关的监督权。“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。据此制定出更为详细具体的法律，包括《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称“监督法”）和《人民检察院组织法》等；其中《监督法》第5条规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”第9条也规定：“人民政府、人民法院和人民检察院可以向本级人民代表大会常务委员会要求报告专项工作。”另外，监督法还规定了人大及其常委会的监督方式包括：听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告；审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告；对法律法规实施情况的检查；规范性文件的备案审查；询问和质询；特定问题调查；撤职案的审议和决定等。可以说监督法从监督的方式、内容和效力上对人大监督检察机关做了原则性规定。

《人民检察院组织法》第3条规定：“检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”据此，确定了人大常委会对检察机关重大案件和重大问题的最终决定权，也是用法律形式赋予人大及其常委会对检察机关的监督权。而早在1993年，高检院印发了《关于检察机关接受人民代表大会及其常务委员会监督若干问题的规定》的通知（高检发〈1993〉17号），进一步以司法解释的形式确立了检察机关接受人大监督的法律效力。综上可以看出，检察机关接受人大监督不仅有宪法依据，法律、司法解释等规范性文件对监督的形式、内容、范围都作了明确具体的规定。

二、检察机关自觉接受人大监督的必要性

检察机关自觉接受人大监督不仅具有广泛的法律依据和法理基础，对于检察机关正确履行法律赋予的职责也有着广泛必要性。检察机关是我国的专门法律监督机关，除法律监督，还承担着职务犯罪侦查、公诉；普通刑事案件侦查监督、公诉、驻监所检察等诸多职能，自觉接受人大监督不仅是宪法法律规定的法定义务，对于检察机关履行政治义务，正确行使检察职能，都有着重要的现实意义。

（一）自觉接受人大监督是检察机关的政治使命

中国检察制度既是一项司法制度，具有司法属性，同时也是一种政治制度的安排，具有鲜明的政治属性。①卢希起：《国家检察官学院学报》2012年第4期，第43～44页。因此检察机关接受监督不仅是法律要求，对检察机关而言更是一种政治义务。我国是社会主义国家，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人大及其常委会在我国政治制度中处于核心地位，是代表人民行使政治权力的部门。在人民代表大会之下设置“一府两院”，这是具有中国特色的一种政治模式。检察机关除了依法办案之外，担负政治使命的形式主要是履行政治义务，接受人大及其常委会的监督是其中一项重要内容。人民代表大会是党和国家政治生活的中心，是政治生活中的大局，检察机关接受人大的监督，是服务大局的表现，是政治立场的宣示。

（二）自觉接受人大监督是检察机关履行法定义务的表现

人大及其常委会对检察院有监督权，这是宪法赋予人大的重要职权之一，是由人大的性质和法律地位决定的。如前一节所述，人大对检察机关的监督有着广泛的法律依据，作为法律监督机关，更要模范遵守宪法法律。自觉接受人大监督是模范遵守宪法法律的重要体现，也是检察机关自身法律素养的集中体现。检察机关履行法定义务不仅体现在正确行使司法权力上，也体现在自身高度自觉的带头守法的意识和行动中。人大监督权威的最根本来源是它代表全国各族人民的利益和意志。我国宪法和法律确定了各级人大在监督活动中的权威作用，为人大行使监督权提供了法律依据。如人大及其常委会通过行使选举权、罢免权，决定法院院长、检察院检察长的产生及审判员、检察员的任职、免职。②梁旭红：《人大监督司法之应然状态》，《政治与法律》2006年第5期，第41～45页。

（三）自觉接受人大监督是检察机关正确高效行使检察权的保障

检察机关是以提起刑事诉讼，追究犯罪为其主要职能，行使国家的法律监督权力。检察权的主要权能是对刑事犯罪的控诉职能（含侦查、审查逮捕、立案审查、纠正违法、审查起诉等权能），对民事、行政审判活动的监督职能，对刑事判决、裁决的执行进行监督的职能。人大及其常委会是国家权力机构，立法机关负责制定法律、解释法律。人大立法及立法解释具有最高效力。检察机关在依法行使法律监督权能的同时，不可避免地会遇到立法事项不清等问题，主动寻求人大的监督是避免片面理解适用法律最有效的途径。加强接受人大监督工作，有利于检察机关规范执法行为、确保廉洁执法，依法公正行使人民赋予的检察权。同时，实践也证明，经常性地征询人大代表和社会各方面的意见，能够及时发现案件线索，有效发挥立案监督职能，有效地拓展自侦部门的案源，起到良好法律效果和社会效果。

（四）自觉接受人大监督是提升检察机关公信力的有效途径

作为司法机关，公信力是检察机关执法为民的力量之源。失去公信力，正义就得不到伸张，作出的司法决定就得不到执行，司法效率将大打折扣。良好的司法公信力究竟从何而来？它显然不能通过威权、基于强迫而获得，而应是基于司法本身值得信赖、值得尊崇而产生。③王学成：《论良好司法公信力在我国的实现》，《河北法学》2010年第2期，第180～183页。司法本身值得信赖的主要评价标准在于人民对司法过程、结果的满意程度。自觉接受人大监督就是要让司法过程、结果最大程度向人大及其常委会公开，提高司法的社会参与度，最终推动良好司法公信力的形成。由于检察机关办案具有一定的专业性，造成工作机制对外的封闭性。为了确保社会公众的知情权，提升检察机关的公信力，就要加大检务公开的力度，力邀人大代表对检察工作的监督评议，把接受监督与检务公开相结合。自觉接受人大监督就是要采取多种措施公开检务活动，把执法行为最大限度地置于广大人民群众的监督之下。人大代表是由人民选举产生，具有最为广泛的群众基础，取得了人大的支持，就等于是获得了最广泛的公信力。

三、检察机关主动接受人大监督实践中存在的问题

（一）接受人大监督的意识不够主动

主要表现在：有的同志认为检察院工作具有法律性和专业性的特点，而人大代表们具有法律专业背景的不多，恐主动接受监督造成检察工作的被动，对检察工作不仅没有促进，反而不利于检察工作的开展。甚至有的认为，人大开展司法监督是外行监督内行，是多管闲事。另外，法律明文规定检察院独立行使检察权，人大监督是否会影响独立行使监督权存在争议。还有的同志认为，人大监督是“找麻烦”、“挑刺”，是多了一个“婆婆”，不愿意接受人大的监督，对人大及其常委会的监督意见敷衍了事。①金华、刘桂荣:《试议——人大对“两院”的监督权》，《吉林人大工作》2003年第1期，第22～25页。造成上述问题的原因是多方面的，首先是思想认识上不到位，错误地把监督单纯看作纠错，而没有深刻认识到监督工作蕴含的真正含义即监督本身也包含着支持。而现实中监督实效的不理想，也造成主动接受监督的动力不足。

(二)接受人大监督与独立行使检察权界限不清

对于接受人大监督与独立行使检察权界限争议的焦点在于，人大监督是否能涉及具体个案。有学者认为，《检察院组织法》第3条规定是人大监督个案的直接法律依据。“不涉及具体案件，人大及其常委会对“两院”的工作就难以实现有效监督。人大监督检察院工作，不可能不涉及具体案件。”②程湘清:《人大监督制度和监督工作中的若干问题》，《中国法学》1992年第5期。另有学者认为，“人大的个案监督有可能使司法成为立法的附庸。”③刘利平:《人大个案监督权宪法依据存疑》，《法学杂志》2005年第4期，第82～82页。彭真同志曾经指出：“我们讲监督，不要把应由国务院、法院、检察院管的事也拿过来。如果这样，就侵犯了国务院、法院、检察院的职权。而且第一我们管不了，第二也管不好。”④中共中央文献编辑委员会：《彭真文选》，人民出版社1991年版，第563页。还有学者指出，人大适当开展对检察、审判机关的个案监督具有重要意义。⑤李应森:《论人大对检察、审判机关的个案监督》，《河南省政法管理干部学院学报》2000年第2期，第59～63页。对《人民检察院组织法》第3条应理解为对重大的典型案件，可提交常委会会议审议并作出相应的决定，司法机关必须执行国家权力机关的决定。⑥孙振东:《加强人大监督必须正确认识和处理好几个关系》，《河北法学》1996年第2期，第66～70页。造成上述认识争议的主要原因在于法律规范的不具体，缺乏可操作性。尽管《人民检察院组织法》第3条规定了重大案件检察长不同意多数人意见时可以提交人大及其常委会决定，但并没有指出人大及其常委会对检察院的个案行使监督权，由此造成实践中出现的人大及其常委会对检察院个案监督法律依据并不充足。

（三）接受人大监督工作机制不够健全

主要表现在：缺乏完备的、相互配套的法律、法规体系，缺乏关于人大监督的规定的一整套明确、具体而又可操作的程序，没有把宪法和法律所确认的监督主体、监督内容、监督方式等量化在具体的程序之中，人大监督程序化程度不高。《监督法》虽然已经出台，但对于检察机关接受人大监督的领导机制和责任制仍不够明确，相关的工作制度还不够健全和规范，影响了人大监督的效果。人大及其常委会并不是专门的常设的监督机关，更不是工作机构，它们活动的方式都是举行会议。⑦游劝荣：《人大监督制度化刍议》，《现代法学》1991年第5期，第154～159页。同时，检察机关接受人大监督工作机制不健全，还表现在大多数基层检察院没有专门接受人大监督的办公部门，仅每年临时调动工作人员对口人大及其常委会的检查监督；没有形成人大及其常委会的长效联络互动工作机制等。这直接造成了人大及其常委会对检察机关弹性监督多，刚性监督少；程序性监督多，实质性监督少；一般监督多，跟踪监督少；工作监督多，法律监督少的监督局面。

（四）接受监督内容及方式不够明确

由于宪法和有关法律对人大的监督职权的规定过于原则，因此，在实践中各级人大难以把握监督内容的范围。人大监督是法律规定的专门监督，不同于其他监督方式。但在我国的政治、经济、文化和社会生活中，有各种形式的监督，包括党组织的纪检监督、政府的行政监察、检察机关的法律监督和政协的民主监督。人大监督同这些监督在对象、内容、范围方面，均有所不同，因此法律地位也是有区别的。法律对人大及其常委会对检察机关的监督内容和方式与其他监督形式既有交叉又有重合，尤其表现在监督内容及方式的不明确上，导致多头监督，重复监督。另外，理论界在人大监督内容上也形成了以下不同观点。对于监督的原则、监督机构的设立、监督内容、是否划分法律监督和工作监督两个方面等，对人大对司法机关的监督可否涉及具体案件，都有着不同见解。①辛文：《加强人大监督工作的思考与建议》，《中国法学》1990年第6期，第113～117页。有的观点认为人大监督的内容包括三个方面，分别为法律监督、工作监督和人事监督。②邓建宏：《强化人大监督职能浅论》，《现代法学》1998年第4期，第23～26页。有的认为只包含工作监督和人事监督。尽管是监督性质上的不明确，也导致了方式内容的不明确。监督内容和方式的不明确一方面降低了人大监督的效率，另一方面增加了检察院信息报送工作量，非业务部门出于自觉接受监督方面的接待压力大，间接造成案多人少的矛盾。

四、对检察机关主动接受人大监督的几点建议

（一）重视理念教育，树立监督意识

意识决定行动，只有每一位检察干警将自觉接受人大监督内化于心，才能将其外化于行。建议人大机关和检察机关联合组织开展检察干警人大监督知识培训，使每一位检察干警充分认识到人大代表开展监督是推动检察机关“强化法律监督、维护公平正义”的重要力量。同时，制定人大监督方面规章制度，使得接受人大监督理念深入人心。以桐乡市院为例，桐乡市人民检察院在主动接受人大监督方面，牢固树立起主动接受监督意识和“监督就是支持”的理念。如，近年来，桐乡市人民检察院先后开展的各项教育实践活动都把增强党的意识、宪法意识和自觉接受人大监督等作为重要内容，进行普遍教育，把树立“立检为公、执法为民”的执法观、履行监督与接受监督相统一的监督观作为队伍建设的重要任务，将接受人大监督情况纳入检察工作考核范围，进行重点教育和引导。

（二）完善相关法律，明确监督职权

作为检察机关自觉接受人大个案监督的主要法律依据，《人民检察院组织法》第3条多年来在实践和理论中颇受争议。《人民检察院组织法》颁发施行至今已有35年，这期间，我国的经济社会环境及司法环境发生了巨大变化，《人民检察院组织法》一直以来未作大幅修改，仅仅是在1983年作了小幅修正。《监督法》虽然已经出台，但对于人大监督的具体操作仅规定了听取工作汇报、提议决定撤职等，多数规程仅是终局性裁决，缺乏长效性监督举措。修正后的监督法规应把监督的重点放在对司法机关工作人员在执法过程中滥用职权、玩忽职守、徇私枉法、索贿受贿、刑讯逼供等程序严重违法的司法行为。应进一步从监督层面明确人大监督的权力责任界限，增加《监督法》的可操作性。应尽快启动修改议程，对人大监督检察机关的监督程序、接受监督内容、监督责任范围等作出明确规定，确保检察机关在接受人大监督方面有法可依，依法厘清人大监督和独立行使检察权之间的界限。

（三）创新工作机制，增强监督效果

实践证明主动报告工作、人民监督员、人大监督专人负责制等是行之有效的监督新方法和新做法，应及时以规章制度形式加以固定。主动报告工作就是要确保人大对检察工作的知情权。知情权是监督权的前提基础，缺少知情权监督就变得盲目，创新工作机制首先体现在创新汇报方式上。如，桐乡市人民检察院在落实人大审议意见过程中，注意突出重点，坚持定期报告与不定期报告、全面报告与专题报告、书面报告与口头报告相结合的方式，认真向人大报告和汇报检察工作。2009年12月，桐乡市人民检察院出台了《关于实行特定案件和重要事项备案制度的若干意见》，将检察工作中的重要部署、重大情况和重大问题，以及需要向人大常委会报告的重要事项和重大案件，确立为需要向人大报告和汇报的内容。向人大代表定期寄送《检察工作通报》、信息简报、《桐乡检察》等刊物，适时将检察机关的重要工作和在全市有重大影响的案件处理情况、检察业务和队伍建设的新成就，通报给人大代表，进一步增进人大代表对检察工作的理解和支持，使检察工作自觉置于人大的监督之下。

（四）发挥代表作用，落实监督主体

人大机关的工作方式主要是举行会议，而导致人大监督在监督工作方式机制上与检察机关工作机制衔接的有效性不够。充分发挥人大代表的作用，可以将检察工作机制与人大监督有效地结合起来。人大代表是人大机关的重要组成部分，是人大机关监督权力真正的行使者。接受人大代表的执法检查、视察及其他方式的监督是对“一府两院”实施法律监督和工作监督的基本方法和有效途径。检察机关应注重与人大代表定期联系，平时工作中要经常主动走访人大代表，在重大事项的决策中主动征求人大代表意见。对人大代表的视察，主动接受和配合，虚心听取意见；对检查中发现的问题，如实汇报情况，及时加以纠正。同时，充分发挥人民监督员的监督作用，自觉主动从外部加强对检察机关的监督，提高办案质量，促进公正执法。落实监督主体就是要将监督责任分解到人，不仅是要在人大举行会议期间，在人大常委会主持工作期间也应建立常态化联系人大代表工作机制，主动寻求监督。

五、结 语

检察机关的法律监督权是国家通过宪法赋予的，是国家权力的重要组成部分。人民检察院接受人民代表大会及其常务委员会的监督，是宪法和法律确立的一项重要制度，是依法独立公正行使检察权的根本保证。检察机关既要依法独立行使检察权，也要自觉接受国家权力机关的监督，以保证正确有效地履行法律监督职能。只有不断强化主动意识、明确监督职责、创新监督机制、发挥代表作用，才能在实践工作中不断提升监督实效，建立检察机关自觉接受人大监督工作常态化机制，才能更好地服务大局，推进检察事业的不断向前发展。

浙江省桐乡市人民检察院

2014-06-10