检察建议工作原则与机制完善

顾文虎 林清红

检察建议工作原则与机制完善

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作为一项“实践中的权力”，检察建议工作还有很多方面亟待完善。在获取现实社会认可和支持、优化工作环境的同时，特别要重视权力本身的系统运作和具体实施①张智辉：《检察权研究》，中国检察出版社2007年版，第231页。的认真研究。在此过程中，工作机制无疑居于一种基础性的地位。就工作机制而言，应当在基本原则的指导下，从功能导向、组织运行、管理协调、落实推进等方面加以立体化的完善，形成完整的检察建议工作系统。这四项工作机制相互交织、相辅相成。其中，功能导向机制是前提、组织运行机制是核心、管理协调机制是根本、落实推进机制是保障，统一于法律监督的内在需求之中。

一、检察建议工作基本原则

（一）法治化

提出检察建议，必须基于法律视角，建立在对法律的专业解读和分析上。检察机关结合办案实践诠释法律进而提出检察建议，能在监督制约权力、解决矛盾纠纷、维护社会秩序、引导民众行为等方面发挥积极的作用。坚持法治化原则，就是要重视对被建议单位存在问题的阐释，尤其要指出该问题不符合哪项法律法规和有关规章制度的规定。如果检察建议对现有问题及其管理风险的剖析缺乏专业的法律视角，不能提出具有建设性的专业意见和建议，就会弱化甚至丧失检察建议本应具有的功能，甚至引发被建议单位的心理抵触。

（二）导向性

发现问题是检察建议工作的开端。根据司法实践，这一环节主要与检察机关具体案件的办理紧密相关。检察建议的问题往往是在案件办理过程中发现的。检察机关介入相关的社会管理活动，通过对被建议单位相关制度的审查或对被建议人员违法行为的调查，警示其现存漏洞可能发生的危害结果，解释相关法律法规，指导被建议单位或个人在危害结果发生之前自觉主动地进行整改。作为一种建议性的国家权力，检察建议最终目标应当是维护法律的统一和正确实施，完善相关单位的管理运行机制，减少和避免犯罪行为发生，引导公众正确的法律思维。要达到这一目标，就必须保证检察建议高质量、有分量，具有针对性和可行性。

（三）有限性

任何权力都应当有其边界和限度，无限扩张的权力不仅仅会侵犯其他权力的行使，也会使该权力自身陷入腐败的深渊。虽然检察建议是检察机关法律监督权的必然延伸，对于创新社会管理也起到了不可忽视的作用。但是，检察建议必须在一个“度”内进行，遵循检察工作规律、遵守法律规定，不能超越检察权的应有之义；同时，还要充分考虑检察工作本身的局限性，做到不缺位、不错位、不越位。尤其在加强和创新社会管理中，检察机关应当遵循各司其职、各负其责的社会运行原则，决不能利用检察建议随意干涉其他单位的正常运行。检察建议所涉及的社会管理事务应当紧扣法律监督主题，决不能事无巨细的制发检察建议。

（四）一体化

检察机关内部各业务部门在履行职责过程中，都能行使检察建议权。由于各个部门所处的工作环节不同，制发检察建议的视角也会有较大差异。这种多样性和分散性，使得检察机关在制发检察建议的过程中可能对一些共性问题无法及时总结和归纳，无法形成对类似问题的系统性检察建议报告。因此，在检察建议工作中，特别要发挥检察机关上下级之间、同级之间、内部各部门之间相互配合，协调一致。各部门在坚持职能分工的同时，要加强信息互通、配合衔接，对某些重大的检察建议共同制发，形成工作合力、放大工作效应，防止工作延误和脱节。特别是在上下级检察机关之间，应当突出整体性、统一性，发挥宪法所赋予检察机关的体制优势和整体效力。对于一些事关全局、具有重大影响的检察建议，应当由上级检察机关进行统筹协调，并以上级检察机关的名义制发。唯有如此，才能提高检察建议工作的绩效。

二、检察建议工作功能导向机制

检察权具有牵引性。①陈辐宽：《检察视域中社会管理创新的新思考》，《政治与法律》2011年第8期。作为检察权重要组成部分的检察建议权，要实现社会的认可和支持，必须强化检察建议自身的示范性和引领性。目前，重点要建立、健全和强化：

（一）理念先导制度

理念时时刻刻影响和支配着我们的检察实践。发挥检察建议在强化法律监督、为社会发展提供法治保障中的职能作用，实现其纠错、整改、预防和引导等预设功能，离不开理念的转变。理性是法律的精神实质，也应当是我们检察人员的内在秉性。②唐元高、征汉年：《执法新理念的哲学思考》，《检察日报》2009年9月18日。理性注重科学、逻辑、权衡和现实。开展检察建议工作，特别需要我们在理性思维和判断的基础上，作出具体的理解和把握。简言之，对可发可不发、为考核而发的检察建议要坚决不发；对分析不深、对策研究不透的检察建议要视情缓发；对有发掘价值、需多方协同的检察建议应加强整合协调。

（二）分类引导制度

分类引导的目的，在于区分不同类别检察建议的适用范围。检察机关的具体职能大体上可分为参与诉讼活动和参与社会管理两大类。据此，检察建议可以被区分为涉诉程序类检察建议和非诉监管类检察建议两个大的类别。

1.涉诉程序类检察建议

主要是检察机关在履行诉讼职能活动中，与侦查机关、审判机关、执行机关形成的一种制约关系。此类检察建议的直接目的是矫正诉讼程序中的不正当行为，保证诉讼程序的正当性，并且以纠正违法通知书等刚性手段作为检察建议落实的后盾。涉诉程序类检察建议包括民事再审检察建议和监督司法行为规范检察建议两种。就再审检察建议而言，主要是依据修改后《民事诉讼法》第208条、第209条的规定，对符合法定情形条件的案件，以再审检察建议的方式予以纠正。就监督司法行为规范检察建议而言，主要是检察机关在对刑事诉讼活动中的侦查、羁押、审判、刑罚执行和监管活动进行法律监督时，发现办案机关和监管机关的活动存在执法不规范等问题，通过检察建议的方式督促相关部门进行整改的一种工作方式。如发现刑罚执行活动中存在执法不规范等可能导致执法不公和重大事故等苗头性、倾向性问题的，应当向有关单位提出检察建议。①参见《人民检察院监狱检察办法》第50条、《人民检察院看守所检察办法》第44条的规定。

2.非诉监管类检察建议

主要是检察机关在参与社会管理过程中，为了维护法律统一正确实施，对法律实施过程中出现的违法情况，及时提出纠正和改进的建议。此类检察建议可以进一步细分为参与社会治安综合治理类检察建议、行政执法监督类检察建议以及参与社会管理类检察建议。其中，参与社会治安综合治理类检察建议是针对案发单位管理上的漏洞，建议其堵漏建制，加强预防；行政执法监督类检察建议是针对行政机关在行政管理中不执行或者错误执行法律的情况向其提出检察建议，建议纠正；参与社会管理类检察建议是为促进社会和谐，化解社会矛盾，向有关部门提出完善社会管理的建议。

（三）示范引领制度

《检察官法》第33条明确规定，对提出检察建议效果显著的检察官，应当给予奖励。据此，可在全市范围内，每年对检察建议工作集中开展一次评先推优、总结讲评活动，对优秀检察建议书和检察建议工作先进集体进行评选表彰，以营造创先争优的良好氛围。同时，对具有典型性、精品化的检察建议，要充分依托市检察院检委会专项通报、综合信息平台等方式，为全市检察机关提供借鉴参考，以进一步发挥典范作用。

三、检察建议工作组织运行机制

检察建议工作组织运行机制，主要涉及规范建议程序、确保建议质量、增强建议效果等方面制度内容。目前，重点要建立、健全和强化：

（一）问题分层发现制度

好的检察建议，首先在于提出发现问题。结合检察工作实践，需要区分四个不同层面。一是一线办案人员，要侧重在个案办理中分析发现问题。重点分析相关单位工作中有无漏洞，能否避免；相关事项制度上有无缺陷，能否补救。二是部门负责人，要侧重在类案积累中梳理提炼问题。针对犯罪类型、发案区域、作案手段等集中的阶段性、区域性犯罪情况，找寻规律性的问题。三是案件管理部门，要侧重在数据分析中归纳整理问题。案件管理部门依托统计分析等职能优势，可以提高检察建议工作的质量和效率。四是研究室、办公室等综合部门，要侧重在管理协调中捕捉重点问题，使检察建议内容更深刻、更全面。

（二）重大建议立项制度

在落实检察建议分类、分级制发，实行繁简分流的同时，需要聚焦重大检察建议。可考虑对具有典型意义、社会影响较大等情形的案件或需要开展系统、专项预防的案件，在制发检察建议前，应当经过必要的立项审批程序。具体以《立项报告》的形式予以体现，内容包括：一是基本案情。如犯罪嫌疑人的基本情况、案件基本事实等。二是立项理由。对于重大案件，应叙述清楚案件的重大特性或对社会的影响程度；对于典型性的案件，应叙述清楚行业或案发环节的典型性；还要初步揭示案件中暴露出来的问题，特别是由于制度、管理、机制或体制方面存在漏洞，进而指出制发检察建议书的必要性。三是工作计划。写明立项拟解决的主要问题、解决问题的重点和难点、解决问题的具体对策以及具体方法步骤等。四是预期效果。主要对检察建议的实际应用价值进行预判。《立项报告》应经所在部门负责人审核后，报分管检察长批准。

（三）同步调查研究制度

在案件办理过程中，对有可能制发检察建议的，应同步开展调查研究并形成相关报告，为分析研判积累素材。调研的内容主要包括：对案件材料反映出来的问题进行核实；主动与涉案单位交换意见和看法，确定制发建议的必要性和可操作性；针对问题收集用以堵漏建制的规章制度和相关规范性材料；对于多发的案件，应及时收集相关案例等。在此基础上，对需要制发检察建议的个案，办案人员应在案件审查终结报告中详细注明调查研究阶段的工作情况。对需要制发检察建议书的类案，办案人员一般应选择其中问题比较突出的典型案件，在案件审查终结报告中详细注明调查研究阶段的工作情况，涉及的其他案件应在报告中简要说明。

（四）信息交流互动制度

作为法律监督权的自然延伸，检察建议权的实现也必须通过与被建议单位的联系沟通来进行。这里重点要把握好两个环节：一是在调查研究环节，可采取上门走访、专题座谈等方式就拟建议的问题与被建议单位充分交换意见，既便于取得理解、配合和支持，确保建议内容的针对性，又可为日后督促整改做好铺垫。二是在督促落实环节，通过加大交流、沟通力度，对建议措施落实、采纳情况及落实中遇到的困难进行考察，帮助被建议单位协调、解决相关问题，进而提高被建议单位的参与意识，优化检察建议工作的社会氛围。

（五）异议救济处理制度

作为一项具有强制性的法定职权，就应当对接受强制力的对象提供一定的救济途径，以防止其成为国家强制力的受害者。①张新：《对完善检察建议立法的实证思考》，《河北法学》2010年第11期。《人民检察院检察建议工作规定（试行）》、《上海市人民检察院检察建议若干规定》中都未赋予被建议单位对检察建议提出异议的权利。根据权力制约的原理，应当赋予相应单位异议的权利，以便获得救济，维护自身合法权益。可在检察建议中明确，如果被建议单位对检察建议存有异议的，可在1个月回复期限内提出书面意见，要求制发检察建议的检察机关另行指定办案人员进行复查。如果对复查结果仍有异议的，可以向上一级检察机关申请复核。收到书面异议的检察机关，应当在7日内作出回复，以彰显检察建议的公正性。

（六）公开宣告送达制度

为适应修改后《刑诉法》对检察执法办案方式提出的新要求，进一步树立司法的严肃性和权威性，可探索通过特定的仪式在特定的场所进行公开宣告并送达检察建议。②目前，在个别基层检察院已尝试设立法律监督宣告室，向被建议单位公开宣告检察建议书，便于增强司法的公信力。林中明：《以“看得见”的方式表达公平正义》，《检察日报》2013年1月13日。在有条件的检察机关可设立专门的法律监督宣告室，确定专门的宣告人主持检察建议公开宣告仪式。宣告仪式由检察建议承办部门和被建议单位代表参加，还可邀请人大代表、政协委员、新闻媒体、被建议单位上级主管部门相关人员或普通公民进行旁听监督。在制度设计上，由四个基本环节组成：一是建议说明环节。由案件承办部门说明检察建议制作的缘由、依据、目的及调研的情况。二是建议宣告环节。由宣告人公开宣读检察建议书。三是当面送达环节。由承办人员填写《送达回证》并交被建议单位代表签收。四是听取意见环节。被建议单位对检察建议书发表意见。

四、检察建议工作管理协调机制

检察建议工作是一项整体性的工作，需要各方参与、统筹协调。既涉及检察机关各部门之间的配合联动，又涉及上下级检察机关之间的领导协调，还涉及与相关单位的外部协作环境。目前，重点要建立、健全和强化：

（一）归口管理制度

结合实践做法，应确立一个以研究室为主管、各业务部门为主体、综合部门为协同的综合管理制度。主要解决两个问题：一是职能分工归口。由研究室负责对检察建议统一登记编号、上报备案、回复催办和综合分析，各业务部门负责检察建议的制发、跟踪落实、异议复查和网上信息录入，案件管理部门负责送达检察建议书、接收案发单位的回复和异议，办公室负责院章使用，以实现日常管理的规范化。二是信息平台管理归口。上海检察机关已于2010年8月率先启用检察建议文书信息平台，实现了全市范围内检察建议文书信息的统一管理。在此过程中，研究室要加强对平台信息录入的管理。对制发的检察建议及回复材料，督促业务部门及时、准确、完整地录入；特别要加强逾期未回复检察建议的提醒和催办。同时，研究室要善于发现具有普遍性的问题，在更高的层面推动一类问题的解决。

（二）联动协调制度

开展检察建议工作，检察机关各部门之间既要各司其职、明确分工，又要统筹兼顾、团结协作。一方面，要实现优势互补。一份好的检察建议，往往需要经历素材挖掘、抽象归纳、分析论证等多个环节。这其中，办案人员的优势在于能够掌握“第一手”资料，但纠结于如何深化和“拔高”；而研究室的优势在于善于提炼归纳，但苦于没有好的素材。实现两者相得益彰，无疑是条捷径。可考虑对重大检察建议线索，由研究室会同业务部门共同确定调研重点、共同开展走访座谈、共同形成调研报告、共同提出建议方案，以提升建议效果。另一方面，要进行综合协调。随着诉讼流程的推进，某些案件制发检察建议的切入点也在逐步深化或演变。到底在什么环节制发检察建议、采取哪些跟进的措施，需要有个通盘考虑，需要有个部门来进行整体统筹协调。由研究室来具体承担，提出整合制发、暂缓制发等建议，有利于充分发挥其综合业务部门的职能定位，避免低水平、重复制发检察建议。

（三）质量管理制度

坚持由研究室定期对检察建议工作情况进行综合分析评估，提出加强和改进检察建议工作意见的做法。同时，还需要增设专人进行质量把关。较为稳妥的做法是，在检察长签发前，由检委会专职委员对检察建议的文书格式、行文结构、建议内容等进行审核。对其中质量不高、分析不透的检察建议，检委会专职委员有权退回业务部门重新修改完善；对重大、有影响的检察建议，由检委会专职委员启动检委会讨论程序。这样设计，既能发挥专职委员精通业务、相对超脱的地位优势，又避免了由其他内设部门审核带来的尴尬。

（四）上下一体制度

基于检察机关上下级之间的领导关系，有必要充分发挥上下一体的制度优势。通常来说，检察建议的制发有一个级别对等的问题。对于需要向上级机关制发检察建议的，应当提请与被建议单位同级的上级人民检察院制发。特别是对一些执法办案中发现的事关社会管理、经济发展和群众切身利益等一类问题、在较广泛地区具有重大影响，需要制发检察建议的，应当由上级检察机关进行统筹协调，并以上级检察机关的名义制发。同时，上级检察机关还应当加强对下级检察机关上报备案检察建议的审查，发现确有不当，应当予以撤销或者要求下级检察院予以撤销，并通知有关单位并做出书面说明。

（五）联席会议制度

为营造和谐的外部环境，检察机关应当在与金融、证券、海关、烟草等行业主管部门协调合作的过程中，通过联席会议的形式加大交流、沟通力度，使有关主管部门对检察建议的职能作用给予理解、配合、支持，从而在监督者与被监督者之间建立起融洽和谐的工作关系，以利于检察建议的落实。①张雪妲、李强：《检察建议立法化问题研究》，《中国司法》2010年第2期。

五、检察建议工作的落实推进机制

一个完整的法律规则应当由假定条件、行为模式和法律后果三个要素构成。目前我国法律和司法解释中，对接受检察建议机关或单位未予回复或落实检察建议时应当承担何种法律责任没有明确规定，这极大影响了检察建议的效率和权威。①张新：《对完善检察建议立法的实证思考》，《河北法学》2010年第11期。在现有法律框架下，可先从制度本身的优化改良着手。目前，重点要建立、健全和强化：

（一）绩效考核制度

绩效考核的根本目的，就是通过考核等管理手段促进绩效的提高，保证既定目标的实现。引入绩效考核，应以是否使工作成效最大化、是否有助于提高工作效率为评价标准。在检察建议工作考核中，应当彻底摒弃单纯重数量和回复、轻质量和功效的做法，以建议质量、落实整改效果为考查重点，探索建立科学的评价体系。具体评估指标可参考：（1）是否符合法律文书的格式要求，适用对象、适用范围是否准确、审批程序是否规范；（2）制发检察建议书前是否进行了必要的调查研究，调研是否深入扎实，是否找准了问题的症结；（3）对问题原因的剖析是否准确、具体，是否涵盖了案件发生环节、制度程序、监督管理等必要内容，得出的结论是否客观、真实；（4）能否对类案进行实证分析，是否准确揭示了犯罪规律；（5）提出的对策措施是否具有法律依据，是否具有操作性，能否促成被建议单位监督机制的完善；（6）制发后的整改是否及时、成效是否明显，能否用具体的工作绩效来说明等；（7）文书是否条理清晰，表述准确，结构严谨，行文严密，语言简练。力争以综合性的指标，全面、立体考核检察建议的工作质量和社会效果。②上海市人民检察院研究室：《检察建议实施过程中存在的问题与对策》，《人民检察》2008年第18期。同时，在具体方式上，还可考虑设立一种倒查机制。即对同一个案，若在检察环节没有制发检察建议，事后发现法院在审判环节提出较高质量司法建议的，可进行相应的倒查，重点查找在检察环节是否存在制发检察建议的工作点、是否采取了相应的措施、没有制发检察建议的原因等问题，确保检察建议不留死角。

（二）抄报备案制度

设立抄报备案的目的，在于引起上级主管部门的重视，督促检察建议落实。结合司法实践，需要对抄送备案的范围和具体方式实现分级细化。对涉及行政机关改进管理方面的检察建议，应向同级人大常委会备案，以利于人大对被建议单位采纳检察建议情况的了解和督促。对办案反映涉及地区、行业管理制度上具有普遍性的问题，在向涉案单位制发检察建议书的同时，应向被建议单位的上级主管部门或行业协会等进行通报。为保证抄送检察建议的慎重和有效，应实行上提一级制度。即下级检察机关在制发检察建议时，如认为有必要抄送被建议单位上级主管机关或行业协会的，可以在检察建议备案时向上级检察机关检察建议管理部门提出，上级检察机关也可以根据下级检察机关检察建议备案情况自行决定抄送，抄送可以制发公函的形式进行。③王朋：《检察建议的属性与机制保障》，《人民检察》2011年第9期。

（三）适度公开制度

公开检察建议的目的，在于让社会公众在了解、理解和监督检察活动的基础上，增进对检察机关的信任，实现检察机关与社会公众的良性互动，促进检察公信力的提升，④张智辉：《中国检察》（第15卷），北京大学出版社2007年版，第87页。进而通过媒体舆论督促被建议单位积极落实整改措施。当然，公开是需要适度把握和筛选的。目前，可对两类检察建议试行公开。一类是涉及保护公众利益、安全和弱势群体利益的检察建议，⑤姜伟、杨隽：《检察建议法制化的历史、现实和比较》，《政治与法律》2010年第10期。另外一类是涉及被建议单位不予回复、落实的重大检察建议。如果检察建议涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等内容的，应当对其进行保密处理。适度公开可考虑三种方式：一是发布检察建议年度工作报告。检察机关将每一年度制发的具有代表性的检察建议、产生良好社会影响的检察建议以及未达到建议效果的检察建议进行整理，通过经验总结，归纳出检察建议工作的成效、出现的问题与不足以及未来的完善构想。二是依托检察系统的官方网站予以公开。对不涉密检察建议书进行公告，便于社会公众了解检察建议书的内容和功效，增加社会公众对于检察建议工作的接受程度。通过社会公众对于检察建议书的阅览，增加检察机关工作人员的工作责任心，提高工作人员对检察建议工作的重视程度。三是借助检察微博等新兴媒体予以公开。重点公开检察建议工作的做法及成效，加强与网民、同行之间的交流，完善检察建议工作。

（四）专项报告制度

为推动人大对检察建议工作的领导和支持，检察机关可以将每年检察建议的具体执法情况、回复情况、工作中获得的成绩和存在的不足等问题制作检察建议工作专项报告，向本级人大及其常委会进行汇报，为人大常委会启动监督的专门程序提供辅助。专项汇报有利于向权力机关充分展示检察建议工作全貌，借助领导机关的权威，顺利协调不同部门、不同地方的工作关系，努力构建宽松的执法环境，有利于为充分发挥检察建议的功能价值、创造出良好的执法氛围和有利的社会条件。①刘铁流：《检察机关检察建议实施情况调研》，《人民检察》2011年第2期。

（五）专家咨询制度

检察机关办理的案件包括社会各个行业，面对专业性较强的问题，检察干警的专业知识在深度和广度上与专业人员相比都存在差距，在提出检察建议时可能会产生“外行指导内行”的尴尬。因此，建立检察建议专家咨询机制是顺应形势的要求，充分利用行业系统专业人士的知识，帮助检察建议找准“病灶”，开出良方，拿出切实可行的对策，提升检察建议的质量。可以在个别案件中实行与行业专家、行业系统人士沟通联系，解决相应的专业问题，提高检察建议的专业化水平。

1.上海市静安区人民政府；2.上海市静安区人民检察院