公安机关行政执法权与刑事执法权的界定与衔接

□陈志军

(太原警官职业学院，山西 太原030012)

在我国现行政治制度中，公安机关是行政机关，在社会生活中担负着行政管理的职能。根据《刑事诉讼法》的规定，公安机关有立案权、侦查权、刑事强制权和部分刑罚执行权，公安机关又有一定的刑事执法权。这样的权力分配格局，使公安机关在实际执法中常出现行政职权与刑事职权划分不明确、机构重叠交错的问题，甚至出现个别民警适用法律混乱、滥用权力、侵犯公民合法权益的问题。

正确认识和界定公安机关行政执法权与刑事执法权，对于清晰划分公安机关职权，维护公民合法权益具有重要意义。

一、公安机关行政执法权与刑事执法权交叉的现状

公安机关行政执法权是指公安机关在行政管理中，根据相关行政法律、法规的授权而享有的权力，是公安机关为实现其行政职能而依法享有的与其行政管理职责有关的权力的总和。公安机关的刑事执法权是指公安机关在刑事诉讼活动中，根据《刑事诉讼法》及相关法律的授权而享有的权力，是公安机关在履行刑事职能的过程中依法享有的与其刑事诉讼职责有关的权力的总和。

由于公安机关具有单一主体、双重职能的特点，使得公安机关在实践中职权交叉的现象时有发生。例如，根据《公安机关管辖刑事案件内部分工若干问题规定》，负责治安行政管理和处罚的治安部门(如公安分局、治安支队)拥有了多种刑事案件的侦查权力。根据公安部的规定，派出所是公安机关的基层组织，拥有一定的刑事执法权，派出所对案件事实简单清楚、证据充分的一般刑事案件具有现场勘查、办理取保候审等侦查权。［1］

具体分析行政执法权与刑事执法权的交叉，主要表现在以下两个方面:

1．以行政执法代替刑事执法，降格处理案件，放纵犯罪

对于犯罪行为，只有进入刑事立案程序，才有对案件进行正确处理的前提，才能不使犯罪嫌疑人逃避制裁。但在公安机关执法过程中，由于主客观因素的影响，对犯罪行为按照治安案件来处理。甚至故意不使案件进入刑事追诉程序，而用行政处罚的手段对犯罪嫌疑人给予治安处罚。

2．滥用刑事强制措施，在行政管理执法活动中严重侵犯公民权利

公安机关的行政执法活动必须以法律为依据，行政执法权来自于法律的明确授权，行政活动的核心价值是控制行政权、保护公民权。而公安机关在行政执法的过程中，由于对案件定性不准，把刑事违法案件作为一般的治安案件处理。或者故意在治安管理活动中错用、滥用刑事强制措施，严重侵犯公民的人身、财产权利。例如用刑事强制措施的拘留代替治安拘留，致使公民被违法超期羁押。

二、公安机关权力交叉带来的危害

(一)权力交叉易侵害公民合法权益

公安机关具有单一主体、双重职能的特性，在实际办案中，为了尽快查清案件事实，完成打击犯罪任务，公安机关常常是哪种执法方式有利于自己，就用哪种执法方式，或者是在实践中当案件事实出现变化时，任意变更对自己有利的执法方式，这样极易侵害公民的合法权益。

法律对公安机关在刑事案件侦查过程中的期限作了明确规定，《公安机关办理刑事案件程序规定》要求公安机关依法实施刑事拘传最多不超过12小时，并且须经过县级以上公安机关负责人批准。办案实践中个别办案单位为了规避这样的限制有意将刑事案件作为行政案件来处理。因为行政传唤的时间规定为24小时，相对较为宽松，这样做实际上侵害了犯罪嫌疑人的合法权益。［2］

(二)权力交叉导致对公民的法律救济不畅

根据我国行政法和行政诉讼程序中的相关规定，公民对行政机关侵害其合法权益的行政行为可以提起行政复议或行政诉讼。

由于公安机关内部机构的重叠交错，一个行为既可以由其内部的行政机关来作出，也可以由其内部具有刑事执法权的机构作出。或者在两个机构间相互让渡具体行为，这使得公民很难判断出一个行为是行政执法行为还是刑事执法行为。个别民警由于自身原因和执法水平，或者为了规避相对人提起行政复议或者行政诉讼，有意将行政强制措施升格为刑事侦查措施。这种做法阻碍了公民权益遭受侵害时的有效救济。

按照《公安机关办理行政案件程序规定》，对一般盗窃案，行政拘留最多不超过15天，如果按照刑事案件来办理，适用刑事拘留措施，对犯罪嫌疑人拘留期限最多可达37天。我国行政法规定相对人对公安机关所做行政拘留不服的，可以提出行政复议或行政诉讼。但案件在最初盗窃金额无法确定、公安机关又按刑事案件来办理时，相对人是没有权利提出行政复议或者行政诉讼的。

(三)权力交叉导致公安机关自由裁量权过大

对同一违法行为根据不同的法律依据可作出完全不同的处理结果，即对同一行为可进行完全不同的定性。例如，对“引诱、介绍他人卖淫”的行为，《刑法》和《治安管理处罚法》对两种行为表现形式的描述是完全相同的，但对行为的定性和处罚完全不同。如果公安机关行使刑事执法权将此行为定性为犯罪，在证据充分的条件下，法院可对嫌疑人判处最高为15年的有期徒刑。而如果公安机关行使行政执法权将此行为定性为一般违法行为，则只对行为人处十五日以下拘留。

通过上例可以看出，公安机关行使行政执法权与刑事执法权对同一人的同一行为将会产生完全不同的结果。行政执法权与刑事执法权的交叉使得公安机关的自由裁量权过大。这种自由裁量过大的现实使得行政违法行为和触犯刑律的犯罪行为的区别难以准确把握。在此体制下，触犯刑律的人仅受到行政处罚，仅有行政违法行为的人被施以刑事处罚都是极有可能的。如果缺乏有效的权力制衡和法律监督，甚至可能成为个别失职民警刻意追求的结果。

三、公安机关权力交叉的应对措施

(一)用具体、明确的标准界定行政执法行为与刑事执法行为

公安机关单一主体、双重职权的属性影响了行政执法行为与刑事执法行为的界定，但在两种行为之间并不是不存在一些具体而明确的标准的。在实践中可以借助以下标准区分二者的界限。

首先，从行为依据可以区分二者。《行政诉讼法》为公安机关行使行政执法权的程序提供了法律依据，《公安机关办理行政案件程序规定》为公安机关行使行政执法权提供了更加具体的程序依据。如果公安机关是依据上述法律法规行使执法权应认定为是在行使行政执法权。同理，我国《刑事诉讼法》为公安机关行使刑事执法权提供了法律依据，《公安机关办理刑事案件程序规定》为公安机关行使刑事执法权提供了更加具体的程序依据。如果公安机关是依据上述法律法规行使执法权应认定为是在行使刑事执法权。

其次，从做出行为的机构可以区分二者。刑事执法权主要由公安机关内部的侦查机构作出，而行政执法权主要由公安机关内部的行政机构作出(如治安、交通、边防、消防、出入境管理)。如果是非刑事侦查部门做出的执法行为，一般可以判断为行使行政执法权。

再次，从行为的程序上可以区分二者。有关的法律、法规和规章为公安机关执法工作作出了明确的程序规定。如果公安机关所实行的行为具有完备的刑事程序法方面的要求和手续，即使根据其行为的动机、目的难以判定为刑事执法行为的，该行为也应视为刑事执法行为;如果公安机关的某种行为不具备完整的刑事侦查手续，或者没有经过必要的刑事侦查程序，即使根据该行为的动机、目的难以判定为行政执法行为的，也应该认定为行政执法行为。

(二)正确适用法律，推进立法完善

解决行政执法权与刑事执法权的冲突应以正确适用法律为前提。刑事执法权面对的是构成犯罪的行为，当一个行为没有构成犯罪或达不到刑事处罚标准时，应严格遵循“罪刑法定原则”和刑法的谦抑性，即对这种行为不能用刑事执法权解决，而只能用行政执法权解决。当一种行为突破行政违法行为，触犯刑律时，坚决进入刑事执法程序，运用刑事执法权来解决。对此我国法律有明确的规定，例如《治安管理处罚法》第2条规定:“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”

同时，要对行政、刑事立法中相互冲突或有矛盾的条款以法律解释或修正案的形式予以修正。如前文所述对《治安管理处罚法》中“引诱、介绍、容留、介绍他人卖淫”的行为达到何种程度就构成犯罪，作出明确具体的解释。

(三)推进警务体制改革，限制公安机关自由裁量权

根据我国《宪法》和我国的政治体制，公安机关虽然有一部分刑事执法权，但从性质上来说，公安机关仍为行政机关，是各级人民政府的组成部门。在这种体制下，必须通过立法来合理限制公安机关的行政执法权。深化警务体制改革、科学规范部门职能、合理设置机构是规范公安机关行政执法权的有效途径。在此过程中权力制衡和限制原则显得极为重要。以法律形式规定行政执法权的使用条件、限制规定，以及滥用权力的法律后果。同时，在司法独立的时代背景下，立法也应考虑如何让公安机关更加高效行使刑事执法权。

四、做好行政执法权和刑事执法权的有机衔接

公安机关的行政执法权和刑事执法权是两种不同性质的权力，在对他们区别适用的同时应做好二者的相互转换和有机衔接。公安机关在对治安案件的查办过程中可能发现构成犯罪的新证据，就需要把行政执法程序变更为刑事执法程序;或者先期以刑事程序处理的案件发现只是构成治安违法，就需要把刑事执法程序变更为行政执法程序。同时对具有双重违法属性的行为，在只使用刑事执法权不足以查处和制裁违法行为的时候又需要将两种执法权有机结合。在这些情况下都存在行政执法权和刑事执法权相互转换和有机衔接的问题。

(一)行政执法权转换为刑事执法权的情况

适用刑事执法权可以制裁违法犯罪行为时，就没有必要再适用行政执法权处以行政处罚。公安机关在查处治安违法案件的过程中错认为只需进行行政处罚，不需追究刑事责任，并且行政处罚已经执行完毕，而后出现新证据证明行为人的行为构成犯罪需要追究刑事责任。这时候在刑罚的执行过程中就需要将先前的行政处罚与即将做出刑事处罚进行折抵。例如我国《行政处罚法》第28条明确规定:“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金”。这是因为剥夺或限制权益的性质和指向的对象相同，而且刑事处罚的严厉程度一般高于行政处罚，本着“一事不再罚”和“重罚吸收轻罚”的原则，没有必要再适用行政执法权给予行为人行政处罚了。

(二)刑事执法权转换为行政执法权的情况

当行为人的犯罪情节轻微，法院免于刑事处罚或者检察院免于起诉后，如果行为人的行为违反了治安管理的相关规定，还应给予行为人治安处罚。这时候公安机关就需要将对行为人刑事执法权变更为行政执法权，而不能放弃对行为人行政执法权的适用。这是因为对一般的行政违法行为尚且予以行政处罚，对虽然已免刑但实施了严重的行政违法行为的行为人更应予以行政处罚，否则不能体现罚当其罪、过罚相当的原则。［3］

(三)行政执法权和刑事执法权的合并使用

行政执法权和刑事执法权是两种性质不同、适用程序不同的公权力。当行为人的行为严重危害社会秩序时，就应该使用刑事执法权来处理。当行为人的行为只是一般的治安违法行为，尚没有达到严重危害社会秩序的程度时就应该适用行政执法权来处理。当一种行为既违反行政法律又违反刑事法律时，由于行为具有双重违法性，就有合并适用行政执法权和刑事执法权的必要。如果此时只单独适用刑事程序来追究行为人的责任，不足以恢复被破坏的社会秩序，也难以达到对行为人的有效制裁。而行政处罚和刑罚的处罚措施和承受主体不尽相同，特别是行政处罚不仅有罚款和行政拘留等财产罚和自由罚，而且有吊销营业执照、许可证等行为罚。在法人和其他组织的行为严重违反治安管理而达到犯罪的情况下，就不仅需要对直接责任人处以刑罚，而且需要对法人和其他组织处以行政处罚。只有这样才能达到以行政处罚弥补刑事处罚不足的效果。例如我国《道路交通安全法》规定，擅自生产、销售未经国家机动车产品主管部门许可生产的机动车型的，没收非法生产、销售的机动车成品及配件，可以予以行政处罚。生产或者销售不符合机动车国家安全技术标准的机动车，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

在人权观念深入人心和公正合理执法的时代背景下，合理界定公安机关的行政执法权和刑事执法权，对于规范公安机关执法行为、提升执法形象、维护公民合法权益都具有积极意义。

［1］刘 鹤．公安机关刑事侦查行为与行政行为的界定［J］．四川警官高等专科学校学报，2003(4):77．

［2］柯良栋．破解公安执法难题的对策与建议［M］．北京:中国人民公安大学出版社，2006:212．

［3］窦如辉．公安行政执法与刑事执法的衔接［D］．济南:山东大学，2008:28．