煤炭资源型地区生态环境保护问题研究

□侯玉花，李冰强

(1．山西省社会科学院，山西 太原030006;2．山西大学法学院，山西 太原030006)

煤炭资源是国民经济和社会发展的重要物质基础。近年来，随着工业的快速发展和人口数量的增加，全国对煤炭资源的需求也在不断加大，这一现状不仅导致了煤炭资源的储量减少，也对本就脆弱的煤炭资源型地区的生态环境造成了严重的污染和破坏。面对煤炭资源开采所带来的生态环境的持续恶化，如何采取有效措施，缓解与克服煤炭资源开采对生态环境的不利影响，是本文着力要解决的问题。

一、煤炭开采对煤炭资源型地区生态环境污染、破坏的现状分析

(一)煤炭开采对水资源的污染、破坏

在煤炭开采过程中，地面以下形成了纵横交错的水平向巷道、垂向竖井、不同角度的斜巷道及斜井、不同开采面、不同采掘深度的采空区等，这些巷道、井、采空区往往相互贯通，穿越各类含水层和隔水层，从而增加了大量垂向裂缝，最终成为采空区以上各类含水层地下水快速渗漏的通道，对矿区地下水形成了极大的破坏。此外，未经处理的、含有大量煤粉、岩粉和其它污染物的矿井水的排出，也逐渐渗透到地下，对地下水形成一定的污染;而没有渗透到地下的地表径流污水，也对矿区的生态环境造成了一定的污染;在选洗煤过程中排放的大量煤泥水同样对水资源的污染也十分严重。

(二)煤炭开采对大气的污染

煤炭在开采、加工和运输过程中，会产生大量有害气体。如二氧化碳、瓦斯、烟尘、二氧化硫、粉尘等污染物，这些污染物会对大气环境造成严重污染。如瓦斯、二氧化碳等温室气体产生的“温室效应”会使地球变暖;人们吸入大量的粉尘会罹患尘肺病;煤炭在运输过程中抛洒的煤灰不仅浪费了煤炭资源，也会形成煤灰扬尘。据有关部门统计，我国2001年到2010年10年间二氧化硫总排放量约为151．50万吨，烟尘总排放量为196．23万吨，粉尘总排放量135．45万吨。2010年煤炭铁路货运量为15．6亿吨，运输中消耗的煤炭为运输总量的1%－2%，而这些被消耗的煤炭全被抛洒在了沿途的路面，飘散在了沿途的空中，对沿途的生态环境都造成了污染。

(三)煤炭开采对土地资源的污染

煤炭开采对土地资源的破坏也非常大，具体来说主要表现在三个方面:即:煤矸石、尾矿等固体废弃物的排放和堆积以及露天煤矿开采遗留下的采坑。据粗略统计，我国历年积存的煤矸石已经超过了30亿吨，占地30万亩;［1］截止2000年，尾矿废石堆存占地面积约为2805－3705万亩;截止2008年，我国形成的露天采坑破坏面积约为805．5万亩，占全国破坏土地总面积的30%。此外，地表塌陷也是矿井开采对矿区土地资源造成的主要灾害之一。

二、煤炭资源型地区对生态环境保护不力的原因分析

各煤炭资源型地区都为全国经济的发展做出了贡献，也为全国的环境污染、生态破坏埋下了隐患。究其原因，主要是以下几点:

(一)相关立法简单、粗放，缺乏可操作性

当前，我国环境立法的数量在整个部门立法中是增长最快的，环境立法体系的日益建全，多数环境问题的解决都已有法可依。然而，作为煤炭开采中对生态环境保护所依据的《环境保护法》及《环境影响评价法》、《矿产资源法》等，法条中对环境保护的宗旨并没有完全充分体现。如在《环境保护法》第二章的标题是“监督管理”，但事实上所规定的内容却是国家赋予各地的权力。这些权力中虽然包含了监管的意思，但只能作为法律的宗旨或意图去理解，并不具有任何可操作性。在该法的第三章中，以第10条“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量”为统帅，对政府在保护和改善环境工作中的责任作了规定，但这些规定大都比较抽象、原则，缺少具体的操作细则。同样，在《水法》与《矿产资源法》中也有类似情形，因此可以说，立法主体对环境保护的立法还须细化、明确。

(二)政府没有尽到监管责任

在煤炭资源型地区，过去很长一段时间内地方政府的经济的增长很大程度上依赖煤炭的开采。因此在很多产煤地，当地政府都不得不考虑各地的煤炭产量，都不得不将政策倾斜于当地的煤炭产量，这样在有意无意之中，“就将保护生态环境的责任放在了相对次要的位置”。［2］具体表现为:一是有的地方领导干部，特别是县乡两级领导干部的安全生产意识不强，在安全生产上投入不够，有的领导干部甚至对一些不法行为纵容、庇护。二是有的安全监管部门监察不到位，执法不严格，对安全生产违法行为查处不力，监察缺乏权威性和有效性。三是部分地区安全生产监管机构、执法队伍建设缓慢，尤其是基层安全监管力量薄弱，少数市县尚未设立安全生产监管机构。一些部门联合执法机制不完善，未能形成合力。就是在这样一种企业生病，政府不医或乱医的现状下，煤炭资源型地区的生态环境保护没有得到有效治理。

(三)煤炭企业经营理念短视

煤炭企业在采挖过程中，最大的问题就是经营理念短视。煤炭企业是一个经济实体，利益最大化是其追求的首要目标，当它的这一经济目标实现后，在社会的压力下、在它继续采挖的自身需求下，煤炭企业也会考虑环保等社会责任，但这一社会责任往往被安排在经济利益最大化之后。因此，当社会的压力不是太大、采煤所带来的生态破坏还不足以影响其生产继续进行时，煤炭企业很可能不顾生产与环境本是“鱼”“水”关系，而一味地盲目追求利益的最大化。在这一生产经营理念的指导下，煤炭企业尽管也知道在采挖煤的过程中周围的生态环境受到了破坏，却罔顾不闻，任其污染、破坏，认为等到政府检查了、村民上访了，总之不能再拖之时再行治理也来得及。殊不知，生态环境不是因为政府检查、村民上访才需保护，污染也不是因为相关部门监管才需治理，而是因为生态环境是我们生产、生活所必需的不可缺少的稀缺资源。正是因为煤炭企业的短视行为，他们将在煤炭采挖过程中生态资源的治理、保护放在了一种情非得以的情况下才为之的境地，因此，煤炭资源型地区生态环境不能被很好地保护也就再所难免。

三、完善煤炭资源型地区生态环境保护的对策

全国各煤炭资源型地区都为我国的经济建设做出了贡献，然而令人惋惜的是这些地区在为全国做出巨大贡献的同时，也使当地的生态环境遭到了极大破坏。现在虽然各地都对自己区域的生态环境采取了一些保护措施，但是，与区域环境治理的目标要求仍有很大差距，还需在以下一些方面做出努力。

(一)建立健全相关法律、法规，使其具有可操作性

目前我国所依据的煤炭开采中保护生态环境的法律主要有《环境保护法》及《环境影响评价法》、《矿产资源法》以及各省、市自行出台的一些实施条例、细则。如《山西省环境保护条例》、《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》、《新疆维吾尔自治区环境保护条例》等。以上“法律、法规中虽然对我国煤炭开采中生态环境的保护都有一些规定，但这些规定都缺乏可操作性”。［3］如《山西省环境保护条例》第三条就规定，“谁污染谁治理、谁利用谁补偿”，“严格控制新的环境污染，防止资源的过度利用和破坏。”从这些条文中我们可以看出，相关的规定是有了，但规定的过于原则。如果污染煤炭企业不执行这一法规的规定，又将受到什么处罚，谁去处罚，其处罚标准的上下限又如何划分等一系列后续的相关规定都不够完善。这些法律、法规对违法煤炭企业执行起来自然存在一定程度的困难。因此，今后在环保方面的立法，应在相关的法规、规章中明确而又详尽地规定有关煤炭企业的环境责任，并建立相应的法律约束机制，以利于环境保护和经济可持续发展目标的实现。

另外，还可利用《刑法》来保护生态环境。目前我国刑法的功能大多表现在维护公民的人身和财产权益上，至于保护生态环境的条款，还不多见。事实上，随着法律社会化运动的兴起，刑法的功能还可表现在对生态环境的保护上。这一点在诸如日本、德国等发达国家都有先例可借鉴，这些国家都在刑法中规定了环境危险犯，这些规定的出台，对环境保护的工作非常有力，我国也应适当借鉴国外的这些相关规定。

(二)完善政府在煤炭开采中的监管责任

一些矿区的生态环境被无底限地污染、破坏，表面上看这是由煤炭企业开采煤炭造成的，但实际上与政府的监管不力不无关系。一些地方政府为追求所谓的“政绩”，完全以GDP增长为标尺，单纯追求经济增长速度。在经济增长指标的驱使下，对可以给他们政绩带来巨大影响的煤炭企业，只求其效益，放任其污染。鉴于地方政府的这一认知，其各职能部门自然也不可能监管到位。因此，各级环保部门、各地方政府在工作中，首先应明确环保也是自己的工作重心，要明白自己应尽什么环保责任、什么监管责任。只有明确了自己的责任，才有可能真正心系人民，执法为民，才不会导致在执法中相关部门失灵的情况频繁发生。

事实上，对于生态环境的保护，不仅是一种企业清洁生产、节约能源的义务，也是一种公益性的保护资源的行为。因此，政府各相关职能部门在行使自己的职权时一定要有一种清醒的认识，即，阻止煤炭企业违法生产，保护矿区生态环境是他们的职责所在，如不履行，则是一种行政不作为，要受到法律惩处。对此，在我国《行政诉讼法》第11条已做出了明确规定。

(三)完善煤炭企业实现环保责任的途径

煤炭企业的可持续发展，除了要有丰富的煤炭储量、良好的开采设备，更重要的是还必须对其生产、生活环境进行治理，使生产得以正常进行、生活可以不断改善。反之，如一味地只注意煤炭的开采，忽视了生存的环境，则有可能导致生产与生活都无法继续进行下去。因此，在煤炭企业开采煤炭的过程中，煤炭企业须尽可能地要保护生态环境，具体来说，应从以下几方面做起:

1．对水资源的保护

在煤炭开采过程中，不可避免地会污染、破坏一些地表水和地下水，如何有效利用这些被污染、破坏的水资源就成为煤炭企业开采中的一个重大课题。而矿区水资源的好坏，主要取决于对污染、破坏的地表水和地下水的再次利用。基于此，煤炭企业就应加大对“地下水利用的自主研发、自主创新体系，积极利用新技术、新设备，投资兴建煤矿地下水利用的重大示范工程，以使地下水能保持正常的循环”。［4］此外，还应将排放的污水过滤沉淀后再次利用，如利用地表天然的大面积的坑洼地带和露天采坑存储地下水，然后再将这些地下水灌溉地表植物，从而构成人与自然相结合形成的良性区域水循环体系。

2．对大气的保护

煤炭在开采过程中，在煤层中的瓦斯、二氧化硫等有害气体如不加以利用直接排放在大气中，不仅会对资源造成浪费，而且还会对大气造成污染。此外，在煤炭的使用、加工过程中，如不对煤炭的燃烧过程实施一定回收、利用措施，任由煤炭燃烧后的气体直接排放在大气中，也会对人体的健康造成一定的损害。而且由于煤炭粉尘在空气中的浮动性与漂移性，大气中的有害气体还会随空气的流动发生迁移和扩散，使更广范围的人群受到影响。因此，煤炭企业无论在采挖过程中，还是在使用过程中，抑或是在加工过程中，都可对这些有害气体利用一定的设备重新回收，并将其再次燃烧后冶炼焦炭或供当地居民冬季取暖，无论是何用途，都将能在很大程度上净化空气质量。

3．对土地资源的保护

在煤炭开采中，对土地资源的污染、破坏主要体现为采空区的塌方及煤矸石的堆放上，这二者在很大程度上都极大破坏了煤炭企业所在区域的土壤质量、缩小了土地面积。基于此，各煤炭企业应就此问题做好土地复垦及其它充分利用煤矸石的工作。首先，针对在煤炭开采中存在土地塌方问题，可用煤矸石作为填充材料，在塌方的采空区对矿坑进行填充，这样不仅可消耗大量的煤矸石，使塌方区恢复复垦，另一方面，也可减少其对土地的占用，可谓一举两得。其次，也可利用煤矸石进行发电，煤矸石虽然是低热值煤，但仍可以发热、发电，而这一方法将大大节约煤炭的使用量。这一方法投资不大，方法简单，可广泛使用，同时也可节约大量的可用土地。

对资源型地区进行生态环境保护是一项任道远的任务，但只要各部门同心协力，积极采取措施，我国的生态环境在不久的将来一定会有一个较大的变化。

［1］王栋民，范德科．国内外煤矸石资源利用的现状及趋势［EB/OL］．http://info．ccement．com/news/content/703353．html．

［2］蔡守秋．论政府环境责任的缺陷与健全［J］．河北法学，2008(3):17－25．

［3］郄建荣．记者调查:环保部门立法多为何管用的不多［N］．法制日报，2007－07－26．

［4］王云珠，王彩霞．山西生态建设和环境保护的若干对策［J］．晋阳学刊，2001(6):36－42．